II. A Z ÜGYFÉL A KÖZIGAZGATÁSI HATÓSÁGI ELJÁRÁSBAN
4. A 4/2010-es közigazgatási jogegységi határozat
Ennek a közigazgatási jogegységi határozatnak három rendkívül fontos rendelkezése van.
Az elsı pont lényegében megismétli az 1/2004-es KJE második pontját, amikor akként rendelkezik, hogy ügyféli jogállás a Ktv. 98. § (1) bekezdésében írt társadalmi szervezeteket azokban a környezetvédelmi közigazgatási hatósági ügyekben illeti meg, amelyekben a környezetvédelmi hatóság ügydöntı hatóságként jár el, illetıleg azokban az egyéb közigazgatási hatósági ügyekben, amelyekben jogszabály a környezetvédelmi hatóság környezetvédelmi szakhatósági közremőködését írja elı.
A határozat megalkotásának indoka ebben az esetben is az eltérı jogalkalmazási gyakorlat volt. A Csongrád Megyei Bíróság ugyanis úgy foglalt állást, hogy vadászati ügyekben a Ktv. 98. § (1) bekezdés alapján nem illeti meg a szervezeteket az ügyféli jogállás, hiszen a vadászati ügy nem tartozik a környezeti ügyek kategóriájába. Ellenben a Tolna Megyei Bíróság akként foglalt állást – elsısorban az 1/2004-es közigazgatási jogegységi határozat alapján –, hogy a Ktv. 98. § (1) bekezdése alapján megilleti az ügyféli pozíció a társadalmi szervezeteket az erdészeti ügyben.
Álláspontjuk szerint a környezetvédelem győjtıfogalom, amibe beletartozik az erdıgazdálkodással kapcsolatos tevékenység is. Milyen következtetéseket vonhatunk el ezen megállapításokból? A legfontosabb, hogy azokban a hatósági eljárásokban, ahol a környezetvédelmi hatóság kötelezıen, mint szakhatóság vesz részt, felmerül az ügyféli jogállás, függetlenül attól, hogy az ügy tárgya csak közvetetten környezetvédelmi.19 Ezenkívül (és ez is
rendelettel kijelölt környezetvédelmi hatóságok ügydöntı hatóságként járnak el. Azokban az esetekben, ahol nem környezetvédelmi az eljárás, de mégis szakhatóságként részt vesz a környezetvédelmi hatóság, illetve az ügyféli joga a Ket. 15. § (4) bekezdése alapján van, nem minısül ügyfélnek.
A végsı következtetés szerint a Ktv. 98. § (1) bekezdése szerinti ügyféli jogállás – fenntartva az 1/2004. KJE-ban megfogalmazottakat – azon szakhatósági közremőködésre tekintettel illeti meg
17 BH. 2010.261.
18 1/2004 KJE
19 4/2010. KJE
VÖLCSEY BALÁZS:A környezetvédelmi szervezetek ügyfélképessége
[59]
a társadalmi szervezeteket, ahol a környezetvédelmi hatóság, mint környezetvédelmi szakhatóság jár el. Éppen ebbıl következik, hogy az egyéb hatósági, szakhatósági eljárásokban nem alapozza meg az ügyféli jogállást a Ktv. 98. § (1) bekezdése. Azonban egy fontos kivétel ebben az esetben is van. A természet védelmérıl szóló 1996. LIII. törvény 3. § (2) bekezdése szerint „a természetvédelemmel összefüggı, e törvényben nem szabályozott kérdésekre a Ktv. rendelkezéseit kell alkalmazni.” Ebbıl az a következtetés vonható le, hogy a természetvédelmi hatósági ügyekben a társadalmi szervezeteket a Ktv. 98. § (1) bekezdése alapján megilleti az ügyféli jogállás. Tekintettel arra, hogy jogszabály más, környezetet érintı hatósági eljárásokra ilyen szabályt nem állapít meg, így a környezetvédelmi hatósági eljárás fogalmának kiterjesztése más hatósági eljárásokra contra legem jogalkalmazáshoz vezetne.20
Természetes ugyanakkor, hogy az ügyféli jogállás azokban az esetekben sem illeti meg a társadalmi szervezeteket, amelyek esetében a Ket. 15. § (4) bekezdése alapján a feladatkörre tekintettel a környezetvédelmi hatóság ügyfélként jár el.
A jogegységi határozat 2. pontja kimondja, hogy: „A közigazgatási perekben a társadalmi szervezetek perindítási jogát a Pp. 327. § (1)21 bekezdése, kereshetıségi jogát22 a környezetvédelmi hatóság ügydöntı vagy szakhatósági eljárása alapozza meg.”
Mit jelent ez a gyakorlatban? Elsıdlegesen azt, hogy „a közigazgatási pert kezdeményezı társadalmi szervezet az adott, elsıdlegesen nem környezetvédelmi tárgyú közigazgatási perben, csak a környezetvédelmi összefüggéseket teheti vitássá”23. Azaz a környezettel közvetlenül nem összefüggı kérdésekben nem rendelkezik kereshetıségi joggal.
Nézzünk a fent leírtak szemléltetésére egy jogesetet,24 ami ugyancsak kimondja, hogy „a társadalmi szervezetet a környezetvédelmi eljárásokban illeti meg az ügyfél jogállása.”
A felperes jogelıdje az Autópálya Igazgatóság 1993-ban kérelmet terjesztett elı az Erdıfelügyelıségnél, hogy az akkor épülı M1-es autópálya egy szakaszához adja meg az erdıterület mővelésbıl történı kivonásra a hozzájárulást. Az erdıfelügyelıség ehhez nem járult hozz. A felperes természetesen ennek a határozatnak a hatályon kívül helyezését kérte. A bíróság hatályon kívül helyezte az elsı fokon eljárt közigazgatási szervet, és új eljárásra kötelezte, mert nem tett eleget tényállás-tisztázási kötelezettségének. Fontos ugyanis, hogy a felperes eredetileg az
„ún. alagutas” változat alapján tervezte az útszakasz kivitelezését, de ehhez pedig az érintett önkormányzatok nem járultak hozzá, éppen ezért a megismételt eljárásban vizsgálni kell, hogy felperes által már korábbiakban is javasolt ún. „völgyhídas” változat esetén az engedély megadható-e. Ráadásul a jogeset idıpontjában vizsgálni kellett azt is, hogy vajon fennállnak-e azok a feltételek, ami alapján a beruházást kivételesnek lehet minısíteni. Amennyiben igen, úgy köteles megadni az engedélyt, ha nincs más alkalmas földterület, emellett a bíróság azzal sem értett egyet, hogy az alperes szerint a felperesnek kellett volna alternatívát nyújtania. (Tekintettel, hogy az önkormányzatok nem járultak hozzá, az ún. „alagutas” változathoz).
Így a bíróság álláspontja szerint az akkor hatályos az erdırıl és az erdı védelmérıl szóló 1996. évi LIV.
törvény 69. §-ában írt kettıs feltétel fennállást kellett megvizsgálni, nevezeten: „Erdıterületet a
20 4/2010. KJE
21 A Pp. 327. § (1) bekezdésének ma hatályos szöveg így szól: „A közigazgatási per indítására jogosult a) az ügyfél; b) a kifejezetten rá vonatkozó rendelkezés tekintetében az eljárás egyéb résztvevıje.”
22 Kereshetıségi jog: „A fél és pertárgy között anyagi jogi kapcsolat: abból áll, hogy az adott igény éppen azt a felperest és éppen az ellen az alperes ellen illeti meg.” KISS (D.): A polgári per titkai – Kérdések és válaszok a Polgári perrendtartás általános részébıl (Budapest: HVG-ORAC, 2009.) 204.
23 4/2010. KJE
24 KGD 2004.89.
VÖLCSEY BALÁZS:A környezetvédelmi szervezetek ügyfélképessége
[60]
termelésbıl kivonni kivételes esetben és csak akkor lehet, ha az erdıterületre tervezett létesítmény elhelyezésére vagy a tevékenység gyakorlására az adott térségben nem található más arra alkalmas földterület.”. A bíróság ítéletével szemben az alperesi beavatkozó természetvédelmi szervezet nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben kérte az elsıfokú bíróság ítéletének megváltoztatását és a kereset elutasítását.
Az eljáró bíróságnak arról kellett döntenie, hogy jogszerően tagadta-e meg az erdészeti hatóság a hozzájárulás megadását, arra hivatkozva, hogy létezik más alkalmas hely a tervezett beruházás elvégzésére. A bíróság kifejtette, hogy az alperes határozatában tévesen jelölte meg alternatív megoldásként az ún. „alagutas” megoldást, hiszen ahhoz az érintett önkormányzatok nem járultak hozzá. Így valóban a fenti törvényt kell megvizsgálni, és amennyiben az abban foglaltak fennállnak, úgy a hozzájárulást meg kell adni.
Miután a felperes felülvizsgálati kérelmet vagy csatlakozó felülvizsgálati kérelmet nem nyújtott be, a bíróság a felülvizsgálati eljárásban a Pp. 272. § (2)25bekezdésének a keretei között járhat el, csupán megjegyzi, hogy az alperesi beavatkozó beavatkozása megengedésének nem lett volna helye, hiszen az akkor hatályos Áe. 3. § (4) bekezdése szerint nem minısült ügyfélnek. A természetvédelmi szervezetet csak a Ktv. 98. § (1) bekezdése alapján a környezetvédelmi eljárásokban illette volna meg az ügyféli minıség, a perbeli esetben a beavatkozónak ilyen érintettsége nem volt, mert erdıterület igénybevételérıl kellett az erdészeti hatóságnak döntenie.26 Végezetül vizsgáljuk meg a jogegységi határozat 3. pontját: „A közigazgatási perbe történı beavatkozáshoz szükséges jogi érdeket a Pp. 54. § (1)27 bekezdése alapján a konkrét hatásterületi érintettség és a mőködésben fennálló érdekeltség alapozza meg. A beavatkozás lehetısége nem függ attól, hogy a társadalmi szervezet a közigazgatási hatósági eljárásban ügyfélként ténylegesen részt vett.”
Ebben az esetben az igazán fontos kérdés, hogy mi számít jogi érdeknek? Vannak bíróságok, amelyek a beavatkozáshoz szükséges jogi érdeket fennállónak látják, abban az esetben, ha a szervezet önálló perindítási jogosultsággal rendelkezik. Ebben az esetben a jogi érdek tartalmát a Ktv. 98. § (1) bekezdése adja meg. Azonban vannak olyan bíróságok, amelyek a jogi érdek közvetett voltára utalva a beavatkozást elutasítják. Itt elsısorban a BH.2004.44. számú jogesetére hivatkoznak, mely szerint a közvetett jogi érdek a beavatkozás megengedéséhez nem elégséges, ha a beavatkozni kívánó saját személyes, vagyoni jogi érdekeltsége hiányzik.28 Emellett egy harmadik felfogás szerint a beavatkozáshoz szükséges jogi érdeket annak alapján lehet megállapítani, hogy a társadalmi szervezet bejegyzett tevékenységi köre, mennyiben köthetı az adott engedélyezéshez kapcsolódó hatásterülethez.29
Fontos, hogy a jogi érdek fennállása, vagy fenn nem állása egy objektív kategória, és nem függ (nem függhet) az eljárásban való tényleges részvételtıl, hanem ezt objektíve megalapozza a hatásterületi érintettség. Ezt a kitételt annak alapján fogalmazta meg az LB, mi szerint a Ktv. 98. § (1) bekezdése alapján a társadalmi szervezet a perbe akkor is beléphet, ha az ügy közigazgatási szakában nem vett részt. Ebben az esetben ugyanis a beavatkozás alapja pusztán az ügy eldöntésében fennálló jogi érdekeltség. A gyakorlati szempontból ezt azt jelenti, hogy a Pp. 54. §
25 A Pp. 272. § (2) bekezdésének hatályos szövege: „A felülvizsgálati kérelemben meg kell jelölni azt a határozatot, amely ellen a felülvizsgálati kérelem irányul, továbbá elı kell adni- a jogszabálysértés megjelölése mellett- hogy a fél a határozat megváltoztatását mennyiben és milyen okból kívánja.”
26 KGD 2004.89.
27 A Pp. 54. § (1) bekezdésének ma hatályos szövege így szól: „Akinek jogi érdeke főzıdik ahhoz, hogy a más személyek között folyamatban lévı per miként dıljön el, a perbe-az elsıfokú ítélet meghozatalát megelızı tárgyalás berekesztéséig- az azonos érdekő fél pernyertességének az elımozdítása végett beavatkozhat.”
28 4/2010. KJE
29 4/2010. KJE
VÖLCSEY BALÁZS:A környezetvédelmi szervezetek ügyfélképessége
[61]
(1) bekezdése szerinti beavatkozás általános eljárásjogi lehetıség a Pp. 332. § (5)30 bekezdéséhez képest.