I. A KÖZIGAZGATÁSI BÍRÁSKODÁS
3. A közigazgatási bíráskodás hazai fejlıdéstörténete
3.1. A kezdetektıl a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságig
A közigazgatási bíráskodás tekintetében sem maradt el az európai jogfejlıdés élvonalától a
„magyar út”. Már a XIX. század végén jelen volt közjogunkban a jogintézmény. A közigazgatási bíráskodás gondolata azonban hazánkban is csak akkor vethetıdött fel, amikor a végrehajtás és a törvénykezés egymástól szervezeti értelemben is elkülönült. Az igazgatás feletti bírói kontroll másik feltétele volt, hogy megszőnjön a közigazgatásra vonatkozó normák szokásjogi jellege, az állami cselekvés kereteit törvények szabályozzák, és legalább rendeleti szintő normák határozzák meg a mőködését. Szükség volt arra is, hogy társadalmi igény alakuljon ki az állampolgári jogok védelmére, és háttérbe szoruljon az állami érdek elsıdlegességét valló felfogás.16
A politikai és a jogi közvéleményben erıteljes volt az a szándék, hogy a közigazgatási természető jogosítványok védelmét a bírói hatalom körébe utalják.17 Az áprilisi törvények között az
14 VARGA (J.): „A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata I.”
www.munkaadoilevelek.hu/1999/07/a-kozigazgatasi-hatarozatok-birosagi-felulvizsgalata-i/.
15 HAID [2010] 161.
16 PETRIK (F.): „A magyar közigazgatás bíráskodás története” in WOPERA (Zs.) (szerk.): Polgári perjog. Különös Rész (Budapest: KJK-Kerszöv, 2005.) 193.
17 PETRIK [2005] i.m. 193.
PÁL EMESE:Az átalakuló közigazgatási bíráskodás szervezeti kérdései
[23]
országgyülési követeknek népképviselet alapján választásáról szóló 1848. évi V. törvénycikk a közigazgatási bíráskodás kiépítésének szándékát fejezte ki, amikor a létrehozni rendelt középponti választmányokat egyes esetekben ítélkezési jogkörrel ruházta fel. A törvény 19. §-a szerint egy sor közigazgatási döntés elleni panaszról ez a testület döntött. A közigazgatási aktusok tekintetében ez volt az elsı, ténylegesen mőködı, bírói jogkört gyakorló testület.18
A közigazgatás és az igazságszolgáltatás szétválasztásának az igénye már a század közepén megfogalmazódott, de a tényleges megvalósításra csak a kiegyezés után kerülhetett sor.19 A birói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk kétségtelen érdeme volt, hogy megerısítette a bíráskodás szerepét a végrehajtó hatalommal szemben.20 A törvény kimondta, hogy „az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak.” Ezzel teljesült a közigazgatási bíráskodás bevezetésének egyik fontos elıfeltétele: megtörtént az igazságszolgáltatás és a közigazgatás szétválasztása.21
A közigazgatási bíróság kiépítésének folyamatában jelentıs lépés volt a pénzügyi közigazgatási biróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikk megalkotása, amellyel létrejött a Pénzügyi Közigazgatási Bíróság. A bíróság hatásköre az adó- és illetékügyekben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatára terjedt ki. Ezt követıen a közigazgatási jogtudomány képviselıi az általános hatáskörő közigazgatási bíróság megteremtése mellett érveltek, és a magyar királyi közigazgatási biróságról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk fel is állította a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságot.22 A közigazgatási bíráskodás a jogállamiság egyik alapvetı követelményeként jelent meg a korabeli magyar államelméletben: „A közigazgatási eljárásban a közigazgatási hatóság és a magánfél állnak hierarchia legfelsıbb fokán megszervezett, a közigazgatási és a rendes bírói szervezettıl egyaránt különálló, egyetlen fokú központi közigazgatási bíróság volt, melynek hatáskörébe a törvény által taxatíve megállapított (pozitív taxáció) jogvitás közigazgatási ügyek elbírálása tartozott. Élén a Kúria elnökével egyenrangú elnök állt, bíráival szemben magas szakmai követelményt támasztottak.24
Az egyfokú közigazgatási bíróságot francia mintára szervezték meg, de a részletek kidolgozásánál már a német-osztrák hatás dominált.25 A bíróságnak két osztálya volt: az általános közigazgatási osztály, valamint a pénzügyi osztály. Az általános közigazgatási osztály hatáskörébe tartoztak – egyebek mellett – a községi ügyek, a közegészségügyi, valamint vallási és népoktatási ügyek, míg a pénzügyi osztály járt el adókkal és illetékekkel kapcsolatos ügyekben.26 Az elbírálás során mind tény-, mind jogkérdésekkel foglalkozva meritorius (új döntı határozat hozatala), illetve reformatorius
18STIPTA (I.): „A közigazgatási bíráskodás elızményei Magyarországon” Jogtudományi közlöny 1997/3. 118.
19 KENGYEL (M.): Magyar polgári eljárásjog (Budapest: Osiris, 2010.) 470.
20 ROTHERMEL (E.): „A magyar közigazgatási bíráskodás története” in IMRE (szerk.) [2007] 23.
21 HORVÁTH E.(Í.): „A magyar közigazgatási bíráskodás története” Iustum Aequum Salutare III. 2007/3. 165.
22 VARGA [1999]
23 MAGYARY (Z.): Magyar közigazgatás (Budapest Királyi Magyar Egyetemi Nyomda 1942.) 624-625. idézi KENGYEL [2010] 471.
24 PATYI (A.) – VARGA ZS. (A.): Általános közigazgatási jog (Budapest-Pécs: Dialóg Campus 2009.) 225.
25 KENGYEL [2010] 471.
26 ROTHERMEL [2007] 24.
PÁL EMESE:Az átalakuló közigazgatási bíráskodás szervezeti kérdései
[24]
(határozat megváltoztatása) kivételes esetben csak cassatorius (megtámadott határozat megsemmisítése) jogkört gyakorolt a fórum.27 Megjegyzendı azonban, hogy a politikai döntések vonatkozásában a közigazgatási aktusok bíróság elıtti megtámadására nem volt lehetıség. Nem lehetett bírósághoz fordulni a közigazgatási szerv hallgatása és a rendıri jogalkalmazás tekintetében sem.28
A közigazgatási bíráskodás kétfokúvá tételének igénye több ízben is felmerült. Elıször különösen az 1896. évi XXVI. törvénycikk tervezetének elızetes vitája során, majd 1924-ben, amikor újabb tervezet készült alsó fokú közigazgatási bíróságok megszervezését célozva.29
3.3. A Bíróság megszüntetésétıl az Et.-ig
A második világháború után is mőködött az egyfokú Közigazgatási Bíróság, ügyforgalma azonban jelentısen visszaesett. A köztársasági alkotmány a korábbinál nagyobb szerepet szánt ugyan neki, de ez nem valósult meg.30 Ez a folyamat a bíróság tevékenységének hanyatlását vonta maga után, egészen addig, míg a közigazgatási bíróság megszüntetésérıl szóló 1949. évi II. törvénnyel megszüntették az intézményt.31 A törvény indokolása szerint a népi demokrácia az állampolgári jogok biztosítékát abban látja, hogy az államhatalmat maga a nép gyakorolja, tehát a végrehajtó hatalom is olyan hatóságok kezében van, amelyek minden tekintetben a nép érdekeit tartják szem elıtt; ilyen körülmények között pedig szükségtelen a közigazgatási bíráskodás mőködése.32 Tehát az új hatalom nem igényelte a közigazgatás törvényességének az ellenırzését és 1949-ben a „szocialista állami és társadalmi berendezkedés kialakításáért” folytatott harc eredményeként felszámolta az intézményesített közigazgatási bíráskodást.33 A bíróság megszüntetésével úgynevezett döntıbizottságokat hoztak létre, amelyek alapvetıen az adó- és illetményügyekkel foglalkoztak.
Fontos megjegyezni azonban azt, hogy e szervek tevékenysége nem azonosítható a közigazgatási bíráskodással,34 hiszen államigazgatási és nem bírói kontrollt gyakoroltak.
Az Et. elfogadásával ismét intézményesült a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának lehetısége, de jelentıs megszorításokkal.35 E felülvizsgálat célját a jogirodalom egyöntetően a
„szocialista törvényesség” biztosításában jelölte meg.36
Ugyanakkor az Et. két szempontból hozott lényeges változást. Egyrészt lehetıséget adott a bírósági jogorvoslatra olyan államigazgatási határozattal szemben, amely államigazgatási jogviszonyt hoz létre, másrészt meghatározta a felülvizsgálható államigazgatási határozatok legfontosabb eseteit.37 Ezek között szerepel többek között a születési, házassági, halotti anyakönyvi bejegyzés megtagadása, törlése, illetıleg a kiigazítás megtagadása; a lakáscsere jóváhagyását megtagadó határozat; illetve adó- vagy illetékkötelezettséget megállapító határozat a kivetés jogalapja tekintetében.38
27 PATYI-VARGA ZS. [2009] 225.
28 ROTHERMEL [2007] 25.
29 GÁTOS (Gy.): „A közigazgatási bíráskodás útjai” Magyar Jog, 1996/3. 158.
30 GÁTOS [1996] 158.
PÁL EMESE:Az átalakuló közigazgatási bíráskodás szervezeti kérdései
[25]
A Pp. II. Novellája az elsıfokú bíróság hatáskörébe utalta a közigazgatási jogvitákat. A III.
Novella a Pp.-be új, XX. fejezetet iktatott be, amely „Az államigazgatási határozat megtámadása iránti perek” címet kapta. A IV. Novella érdemi változást nem eredményezett az államigazgatási perek már kialakított rezsimjében.39
Az Áe. a felülvizsgálható határozatok körének meghatározását a Minisztertanácsra bízta. Eszerint az ügyfél kérheti a miniszertanácsi rendeletben meghatározott államigazgatási szerv határozatának felülvizsgálatát, amennyiben az aktus Alkotmányban biztosított vagy más alapvetı jogát megvonja, illetıleg korlátozza.40
Felülvizsgálatra tehát csak a minisztertanácsi rendeletben taxatíve meghatározott ügycsoportokban kerülhetett sor. A 23 ügycsoportból azonban kimaradtak az alapvetı emberi jogok gyakorlásával kapcsolatban hozott hatósági aktusok.41
3.4. A közigazgatási bíráskodás újjászületése
Közigazgatási bíráskodásunk újjászületésére – a rendszerváltás hajnalán – az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény eredményeképpen nyílt lehetıség.
Az érdemi tartalommal rendelkezı közigazgatási bíráskodás megteremtésében döntı szerep jutott az Alkotmánybíróság azon határozatának42, amellyel megsemmisítette a bíróság által felülvizsgálható államigazgatási határozatokról szóló 63/1981. (XII. 5.) MT rendeletet és az Áe. 72. § (1) bekezdését.43 E történések folyományaként az Országgyőlés a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztésérıl szóló 1991. évi XXVI. törvénnyel hatósági ügyekben általánossá tette a bírósági utat, azonban a százéves magyar közigazgatási bíróság hagyománya ellenére Magyarországon nem jött létre önálló közigazgatási bíróság.44 2005. november 1-jén lépett hatályba a Ket., amely számos ponton módosított a korábbi szabályozáson.45 Természetesen ezek az új szabályok megkövetelték a Pp. rendelkezéseinek felülvizsgálatát is. Tehát a Ket. komoly újításokat hozott hazánk közigazgatásának, s így a közigazgatási bíráskodásnak történetében egyaránt.46 A Knptv. I.
fejezete a közigazgatási nemperes eljárások különös szabályait foglalta össze, a II. fejezet pedig a közigazgatási perekre vonatkozó módosításokat tartalmazta.47