A politika és a közszolgálat kapcsolatára visszatérve emlékeztetnék arra a korábbi megállapításomra, hogy a közigazgatást végül is soha, sehol sem sikerült politikailag semlegesíteni. Egy lépéssel továbbmenve azt is mon
danám, de itt még nem említek igazolására érveket, hogy szerencsére, a ---
---kapcsolat közvetlenségének lazítása önmagában nem is volt cél. A minő
ség javítását, az alaposabb, megfontoltabb kiválasztást szerették volna általa elérni. Ha egybevetjük a közigazgatás szoros és a laza politikai ellen
őrzés alatt álló korszakait, akkor láthatjuk, hogy a legnagyobb különbség a közszolgálat képzettségi mutatóiban, közvetve a közigazgatás felkészült
ségében, az állam és az állampolgár kapcsolatának alakulásában mutatható ki. Igazolására a magyar történelem adja a legjobb példát.
Iskolai végzettség?
Magyarország 1883-ban azzal próbált véget vetni a közigazgatási patro- názs-rendszernek, a születési előjogok burkolt formában történő tovább
élésének, hogy minden érdemi ügyintézőnek minimumként előírta az államtudományi államvizsga letételét. Ez alacsonyabb követelmény, mint a bíráknak előírt jogtudományi államvizsga. Fel is rótták Tisza Kálmánnak és kormányának: a közigazgatást elözönlik a jogi tanulmányaikat nem teljesen befejező, jogakadémiai végzettségű tisztviselők. Mégis, ezzel az egyoldalúan képzett, már abban az időben sem a legkorszerűbb szakmai összetételű személyi állománnyal is sokkal jobb teljesítményre volt képes a magyar közigazgatás, mint a korábbi korszakokban. A két világháború között a József Nádor Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Közgaz
daságtudományi Karán létrehozott közigazgatási szak, a gyakorlati köz- igazgatási vizsga bevezetése szintén elősegítette a képzettebb köztiszt
viselői kar kialakulását.^ 1945 fordulópontot jelent e tekintetben is. Nem taglalom azt, hogy indokolt volt-e, s ha igen mennyiben a képesítési elő
írások eltörlése az új közigazgatási rend kialakításának első lépéseként. A közszolgálat teljes mérvű politikai alárendelése, a funkciók szinte minde
gyikének politikai kritériumok és erőviszonyok szerinti felosztása, iskolai végzettség szerinti összehasonlításban azt eredményezte, hogy az 1945 utáni tisztviselői kar csak a nyolcvanas évek közepére érte utol — bizo
nyos belső átrendeződéssel — a háború előttit.^ A köztisztviselői állo
mány minőségi összetétele jelentősen megromlott, nem véletlen, hogy a közigazgatási pálya elveszíti társadalmi presztízsét. A helyzetképet a szo
cialista zsákmányrendszernek az egypárti politikai szisztémából adódó sajátossága javítja: hiányzik a politikai rotáció, emiatt a köztisztviselői kar helyzete stabil; ha politikai elkötelezettsége változatlan, akkor nem fenye
geti egy más politikai orientáció, más személy iránt elkötelezett hivatalno
ki réteg általi leváltásának veszélye az általános választások eredményé
nek kedvezőtlen alakulása esetén, mert az események nem alakulhatnak kedvezőtlenül. A politikai hűség végül is alkalmazási stabilitást eredmé
---
---nyez — eltérően a klasszikus amerikai modelltől — , s mindez lehetőséget ad a minőség lassú, fokozatos javítására. A rendszer tehát nem lehetetle
níti el magát azzal, hogy személyi állománya egyre alkalmatlanabbá válik intellektuális felkészültségének hiánya miatt az állami feladatok ellátásá
ra, hanem — felismerve a képzettség jelentőségét — elkezdi ösztönözni, elsősorban a már hivatalban levőket, ismereteik gyarapítására, s ezzel eg3Kitt emeli az ún. képesítési követelményeket, vagyis az alkalmazási fel
tételeket.
1990 után e tekintetben nem történt más, mint a nyolcvanas évek végére intézményesült helyzet törvényben való rögzülése, vagyis a politi
kailag megtagadott közszolgálati rendszer minőségi kritériumainak hely
benhagyása. Lehetne vitatkozni arról, hogy az előző rendszert dicséri, a jelenlegit minősíti, vagy egyszerűen a reális, néhány év alatt megváltozha
tatlan helyzetet tükrözik azok a mutatók, amelyek szerint az iskolai vég
zettséget tekintve nem mentek végbe pozitív változások a személyi állo
mány összetételében. A továbbképzési rendszer összeomlása, a rendszer- váltás utólag indokolatlannak minősíthető pánikhangulata, s ennek követ
keztében előálló pályaelhagyások inkább rontják az összképet.
Pártsemlegesség?
A pártsemlegességet — amint láttuk — a közszolgálati törvény előírja, de betartásának ellenőrzési feltételeit nem teremti meg, a hián)^ nem pótolja az alkalmazás stabilitásának biztosításával, a tisztviselői állomány minősé
gének javításával sem, így tehát legfontosabb célkitűzései ez idáig nem valósultak meg. Nem is valósulhatott meg ilyen rövid idő alatt, mert rész
ben irreálisak, részben túlzóak voltak.
A közszolgálati személyi állomány minőségének javítása nyilvánva
lóan hosszú, összetett és időigényes feladat. Csak a példa kedvéért emlí
tem meg, hogy az 1883. évi törvény előírásai 1930 körül valósultak meg, ekkorra is azért, mert a húszas évek elején több ezer diplomás köztiszt
viselő menekült át az elcsatolt országrészekből. A célkitűzés realizálása előtt állást kellene foglalni a közigazgatás alapvető sajátosságait érintő kérdésekben, amelyekre előadásom bevezető részében már utaltam: végre
hajtó vagy menedzseriális jellegű modellt választunk-e? A végrehajtó jelle
gű közigazgatás a jogi szabályozottság, a jogállamiság, a kiszámíthatóság, a hierarchia elveire épül, legtisztább formájában a kontinentális Európá
ban, főként Franciaországban és Németországban található. Ez a fajta igazgatás a közszféra és a magánszféra szembenállását, eltérő érdekeit és értékeit jeleníti meg a másik nagy igazgatási rendszerrel, a menedzseriális
jellegűvel szemben, amely nem méltányolhatja a közjó, a közhasznúság, a közérdek szempontjait. A Civic Culture Administration a piaci, vállalko
zási szemléletet, a taylori munkaszervezés elveit — versen}^: a belső egy
ségek között, profit-termelést, standardizált munkafolyamatok kialakítá
sát — akaija érvényesíteni a közigazgatásban. A New Public Managment, Reinventing Government és más hangzatos elnevezésű akciók azért tart
ják legfontosabbnak az igazgatási feladatok privatizálását, mert a költség- vetési források leghatékonyabb felhasználását a vállalkozási menedzs
ment filozófiáját alkalmazó magánigazgatástól remélik.^ A klasszikus, jog uralta közigazgatásból azért kell kivonni e szerint a teória szerint a fel
adatok ellátását, mert — amint ezt egy amerikai kézikön}^^ íija — ,,a jog a hatékonyság gátja".
A kontinentális Európában a közigazgatást tudományosan elemzők és oktatók zöme nem titkolt averzióval figyeli a megállíthatatlanul burján
zó (olykor jelszóval összefoglalható, mint pl. „Kis állam — kevesebb köz- igazgatás" Thatcher és Reagen idejében, „Nem kisebb, hanem jobb köz- igazgatás" napjainkban) angol-amerikai teóriákat.® A főként német és francia ellenvetések elsősorban a kísérletezések öncélúságára mutatnak rá, hangoztatván, hogy az állam és az igazgatás nem tekinthető kísérlete
zési terepnek. Ha már elértek egy meghatározott teljesítményszintet, mint Európában, igen nyomós okokra lenne szükség az új elképzelések szerinti átalakításhoz. A stabil közigazgatás a garancia minden politikai változás sikerességének. Annál is inkább — íija König-proíesszor, a Speyeri Közigazgatási Akadémia rektora — , mert a sokat emlegetett piaci eró"k messze nem fejtették ki sehol Európában, különösen nem az egyesült Németországban azt a hatást, amelyet az új politikai rezsim kialakításában vártak tőlük.^ A közfeladatok privatizálását elutasítva azonban nem von
ják kétségbe a közigazgatás belső hatékonysága növelésének szükségessé
gét a költségvetés, az államszámvitel, az ellenőrzési rend korszerűsítése, hatékonysága javításának módszerével. Ugyanebben a szellemben terjesz
tette az ENSZ közgyűlése elé jelentését Guy Braibant, a Közigazgatás
tudományok Nemzetközi Intézetének elnöke, először hangsúlyozva, hogy a társadalmi programok megvalósításában, az átmenetek féjdalommentes és gyors lebonyolításában, a válságok leküzdésében a közigazgatás szere
pe általában még mindig mélyen alábecsült.® Az információk begyűjtése, rendszerezése, értékelése, a folyamatok ellenőrzése, azaz az adminisztrá
ció nélkül a politika légüres térben mozog. Nem szabad azonban azt gon
dolni, mint hitték sokan, hogy a közigazgatás szabályai univerzálisak, helytől és időtől függetlenül bárhol alkalmazhatók.®