VAN-E FENNTARTHATÓSÁGI JOG?
1. Fejlődés, közbeszerzés, fenntarthatóság – kapcsolódási pontok
A 2013. novemberi konferencián elhangzott előadásom mottójának egy
‘murphylógiai’ mondást választottam, emlékeztetve arra, hogy a fenntartható fejlődés szóösszetételének második szava sem áll biztos alapokon – Gerhard megfi gyelése: „Fejlődünk! A dolgok már valamivel lassabban rosszabbod-nak!”.1 Valóban, az első kiindulási kérdés is fejtörést okozhat, hiszen nehéz meghatározni már a fejlődés kritériumait is, mert azok nem feltétlenül azonosít-hatóak valamilyen gazdasági értelmű, pusztán materiális alapú gazdagodással, a javak egyszerű felhalmozódásával. Lassan ötven éve fi gyelmeztetett minket VI. Pál pápa, a Populorum Progressio enciklikában2 a következőkre:
„14. A fejlődés nem csupán gazdasági természetű, annak szol-gálnia kell az egyes embert és minden embert. »Nem en-gedhetjük meg, a gazdaságnak hogy az emberi realitásoktól elváljon, akárcsak azt sem, hogy a fejlődés a civilizációtól, amelyben megjelenik.« […]
21. Melyek a valóban emberi feltételek? Emberi méltóság, közjó és a béke iránti vágy. […]
44. Háromféle kötelezettség: 1) kölcsönös szolidaritás; 2) társa-dalmi igazságosság; 3) egyetemes emberszeretet […].
* A szerző a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Környezetjogi és Versenyjogi Tanszékének tanszékvezető egyetemi tanára, valamint a Jean Monnet Kiválósági Központ (Jean Monnet Centre of Excellence) professzora és igazgatója, az MTA doktora.
1 Arthur BLOCH: Murphy törvénykönyve – jogászok. GABO, 2000. 201.
2 VI. PÁL: Populorum progressio. Enciklika (az emberek fejlődéséről). 1967.
76. A fejlődés nem csupán a jólét, hanem a szellemi és erkölcsi fejlődés is, amely az egész emberi faj előnyére válik.”
Éppen ez a gondolat köszön vissza abban is, vajon az emberiség ‘jólétéről’
vagy ‘ jól létéről’ beszélünk, amikor a sokak által ismert angol ‘well-being’
kifejezést interpretáljuk. És még nem is szóltunk a fenntarthatóságról, amely a másik alapvető összetevő, még kevésbé ismert és értett, mint a fejlődés, amire nézve a többség sajnos még ma is a jólétet és anyagi javakat asszociálja. Mert ha a fejlődés ennél több, ha az emberi értelem, érzelem, tudás, szeretet, együttérzés, erkölcs, szolidaritás és társaik is belejátszanak a képbe, akkor Gerhardnak igaza lehet. Fejlődhetünk anyagi értelemben, de örülni kell annak is, ha közben nem, vagy csak kevéssé veszítjük el emberségünket, emberiességünket. És akkor még nem is szóltunk a fenntarthatóságról… Márpedig, ha mindezeknek indikátoro-kat, illetve jogi megjelenítést keresünk, tudni kellene, mire is vonatkozzanak azok, mennyiben reális egyáltalában a vállalkozás, hogy mérjük a nem mérhetőt.
A konferencia apropója nélkül is a fenntartható fejlődés és a közbeszerzés jelenti évek óta egyik előadási példámat akkor, amikor a gazdasági eszközök környezetvédelmi alkalmazási lehetőségeit próbálom megfoghatóvá tenni.
Ebben kísér az a képzet, hogy az építési-bontási hulladékok hasznosításának hatékony módjaként a kormányzati útépítési beruházások közbeszerzési ten-derei előírják az ilyen másodnyersanyagok hasznosításának kötelező arányait, minek következtében azok részben megszűnhetnek hulladéknak lenni,3 részben elsődleges nyersanyagokat váltunk ki, és nem kevésbé fontosan pedig tanuljuk a gazdasági ösztönzők használatát.4 A három problémakörből kettő jogi kérdés:
a hulladékstátusz – annak keletkezése, megszűnése, ehhez kapcsolódóan a mel-léktermék fogalmának megítélése – állandó vita, illetve jogértelmezés tárgya,5
3 Lásd a 2012. évi CLXXXV. törvény 9. §-át a hulladékról a hulladékstátusz megszűnéséről, gyakorlatilag egy az egyben átvéve az Európai Parlament és a Tanács 2008/98/EK irányelve (2008. november 19.) szóhasználatát és megközelítését (a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről).
4 Vö. SZLÁVIK János: Fenntartható környezet- és erőforrás-gazdálkodás. Budapest, KJK Kerszöv, 2005., illetve BARTUS Gábor – SZALAI Ákos: Környezetgazdaságtani problémák elemzése. Közpolitikai eszközök és joggazdaságtani magyarázatok. http://plwp.jak.ppke.hu/
images/fi les/2012/2012-42-Bartus-Szalai.pdf.
5 Legutóbb pl. a C-113/12. sz. ügyben, ami előzetes döntéshozatal iránti kérelem, Donal Brady és az Environmental Protection Agency között folyamatban lé vő eljárásban (ítélethozatal:
2013. október 3.) a központi kérdés szintén a fogalmak értelmezése. Itt emlékeztet a Bíróság:
„42 Szintén az ítélkezési gyakorlatból következik, ho gy valamely anyag feldolgozási módja vagy felhasználási módja nem meghatározó abból a szempontból, hogy ezen anyag hulladék-nak minősül-e, vagy sem, és hogy a hulladék fogalma nem zárja ki az ismételt gazdasági felhasználásra alkalmas anyagokat és tárgyakat.” Később: „44 Mindazonáltal szintén a
41 a gazdasági ösztönzők pedig ugyancsak évtizedek óta alakulnak, kevés siker-rel, mert sorsuk mindenütt sokkal inkább a költségvetési bevételek növelése, mintsem a környezethasználatok tényleges befolyásolása.
A közbeszerzés lehetséges szerepe nem egy alkalommal kerül előtérbe ebben az összefüggésben, amire fent egy lehetséges és reális példát hoztam. Ugyan a hazai fenntartható fejlődési keretstratégia6 maga e tekintetben nem tartalmaz közvetlen utalást a közbeszerzésre, csak a prudens gazdaságpolitikára, ebbe azonban feltétlenül beleértendő lehet a közbeszerzési politika is, ellenben a most még vita alatt lévő 4. Nemzeti Környezetvédelmi Program (2014–2019) tervezete7 ezt a kérdést már kifejezetten kiemeli. A tervezet 5.3.1. „Erőforrás-takarékosság és a -hatékonyság javítása” címszó alatt, a célok elérése érdekében szükséges intézkedéseken belül a kormányzati tevékenységre, feladatokra vonatkozó keretek között említi: „Zöld közbeszerzés kiterjesztése, annak ke-retében a kisebb környezeti igénybevétellel és terheléssel járó környezetbarát minőségű termékek előnyben részesítése, a környezeti követelmények fejleszté-se, frissítése (pl. EU ökocímke és nemzeti környezetbarát termék kritériumok, termékszabványok és előírások).” A keretstratégia mellett a jelen időszakra vonatkozó Országos Hulladékgazdálkodási Terv pedig egyebek között a K+F+I (2.3. alpont) keretében – de máshol is – alkalmas eszközként említi ezt a lehe-tőséget.8
A fejlődés, fenntarthatóság és közbeszerzés együttállásának friss példája az EU hetedik környezetvédelmi akcióprogramja,9 amelyet az elmúlt év végén
Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy egyes esetekben a – nem elsősorban terme-lési célú kitermelés vagy gyártás során keletkezett – javak, anyagok, illetve nyersanyagok nem maradékanyagnak, hanem mellékterméknek minősülhetnek, amelytől a birtokosa az irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében nem „megválni” szándékozik, hanem amelyet adott esetben az azt előállító gazdasági szereplőtől eltérő gazdasági szereplők igényeinek kielégítésére, szá-mára kedvező feltételekkel, egy későbbi folyamat során kíván felhasználni vagy forgalomba hozni, feltéve, hogy ez az újrafelhasználás biztos, nem tesz szükségessé előzetes átalakítást, és illeszkedik a termelési vagy felhasználási folyamatba.”
6 18/2013. (III. 28.) OGY határozat a Nemzeti Fenntartható Fejlődés Keretstratégiáról.
7 h t t p : / / w w w . k o r m a n y . h u / d o w n l o a d / 5 / c 7 / 11 0 0 0 / I V % 2 0 N e m z e t i % 2 0 K%C3%B6rnyezetv%C3%A9delmi%20Program.pdf.
8 „A zöld közbeszerzés keretében a salakok és pernyék felhasználásának minél nagyobb arány-ban történő növelésének igényét a pályázati kiírás során, a rendelkezésre álló adatbázis alapján szükségesnek tartjuk fi gyelembe venni.” 2055/2013. (XII. 31.) Korm. határozat a 2014-2020 közötti időszakra szóló Országos Hulladékgazdálkodási Tervről.
9 Az Európai Parlament és a Tanács 1386/2013/EU határozata (2013. november 20.) a „Jólét bolygónk felélése nélkül” című, a 2020-ig tartó időszakra szóló általános uniós környezet-védelmi cselekvési programról EGT-vonatkozású szöveg, HL [2013] L 354., 2013. 12. 28., 0171–0200.
fogadtak el, több éves előkészítő munka eredményeként. Feltétlenül meg kell említenem, hogy a magyar cím „Jólét bolygónk felélése nélkül” kissé félreve-zető, mert az angol nyelvű eredeti szöveg10 üzenete más. Az angol szövegben nem a ‘jólétre’ van utalás a címben, hanem arra, hogy ‘éljünk jól’, ami sokkal inkább megfelel az elmúlt évtizedek pápái, így az előző pápa11 által is hang-súlyozott, fent a bevezetőben is kiemelt erkölcsi tartalomnak, amely a fejlődés gondolatának sokoldalúságát tárja elénk. „23. […] Ki kell azonban mondanunk, hogy a csupán gazdasági és technológiai szempontú fejlődés nem elégséges.”
Az angol cím másik felének üzenete pedig még plasztikusabb, mert a bolygó határainak végességére utal, amely ugyan hasonlít a magyar fogalmazáshoz, de mégis hiányzik abból az alapvető párhuzam, a 2009 óta elhíresült koncepcióra történő utalás – ez a ‘planetary boundaries’12–, amely tehát arra emlékeztet, hogy fel kell ismerni saját korlátainkat. Néha bizony nem elég lefordítani vala-mit, hanem meg is kell érteni annak tényleges üzenetét!
A program a beruházásoknak – ahol a közbeszerzésnek lehet központi szerepet tulajdonítani – kiemelt fi gyelmet szán. A preambulum szerint: „(8) Elengedhetetlen, hogy az Unió – egy 2050-re vonatkozó egyértelmű, hosszú távú jövőképnek megfelelően – meghatározza a 2020-ig teljesítendő, kiemelt célokat. Ez stabil környezetet teremtene a fenntartható beruházások és növeke-dés számára is.” A melléklet, amelyik a tényleges programot tartalmazza, több ponton is kapcsolódik témánkhoz:
• A 9. pont kiemelten kezeli „a meglévő környezettechnológiák messzemenő kiaknázását, továbbá a rendelkezésre álló legjobb technológiák és a megjelenő innovációk állandó fejlesztését és ipari alkalmazását, valamint a piaci alapú eszközök fokozottabb igénybe-vételét”.
• A 2. sz. kiemelt célkitűzésen (erőforrás-hatékony, zöld és verseny-képes uniós gazdaság kialakításán) belül a közbeszerzés külön is hangsúlyt kap: „38. Egyes termékkategóriákba tartozó termékek kötelező zöld közbeszerzésén túlmenően a tagállamok többsége ön-kéntes cselekvési terveket is elfogadott, és sok tagállam célértékeket
10 „Living well, within the limits of our Planet”.
11 XVI. BENEDEK: Caritas in veritate. Enciklikája, 2009.
12 Weblapról idézve: „2009-ben 28 nemzetközi hírű tudós azonosította és behatárolta azt a kilenc határt, amelyen belül az emberiség fejlődni tud a jövendő generációk során is. Ezen határok átlépése visszafordíthatatlan vagy súlyos környezeti változásokhoz vezet. A határok tiszteletben tartása csökkenti azt a kockázatot, ami az emberi társadalmat éri.” http://www.
stockholmresilience.org/21/research/research-programmes/planetary-boundaries.html.
43 is meghatározott bizonyos termékcsoportokra. Komoly lehetőségek vannak még azonban arra, hogy a különböző szintű közigazgatási szervek a beszerzési döntéseik révén tovább csökkentsék környezeti hatásukat. A tagállamoknak és a régióknak további lépéseket kell tenniük azon cél eléréséhez, hogy közbeszerzéseiknek legalább 50%-ára a zöld közbeszerzés kritériumait alkalmazzák. A Bizottság megfontolja annak lehetőségét, hogy ágazatspecifi kus jogalkotás útján további termékkategóriák zöld közbeszerzésére vonatkozó kö-telező előírásokra, valamint a tagállamok előrelépéseinek a megfelelő tagállami adatok alapján történő rendszeres monitoringjára tegyen javaslatot, fi gyelembe véve azt is, hogy az adminisztratív terhek minimalizálása szükséges.”
• Majd ugyanitt, a 2. sz. célkitűzésen belül, a feltételek között (43.) felsorolásra kerül: „vii. fokozzák a jelenlegi célkitűzések elérésére irányuló erőfeszítéseket, a zöld közbeszerzésre vonatkozó megkö-zelítéseket, többek között annak hatályát a hatékonyság növelése érdekében vizsgálják felül;”
• A 6. sz. kiemelt célkitűzés (a környezet- és éghajlat-politikával összefüggő beruházások feltételeinek biztosítása és a környezeti externáliák kezelése) sem feledkezik meg a beruházáspolitikáról:
83. […] Az átlátható, fenntartható beruházás a környezeti javak ér-tékének helyes felbecsülését feltételezi.” Ennek egyik sajátos eszkö-zére is utal: „Erőteljesebben kell dolgozni egy – a természeti tőkére és az ökoszisztéma-szolgáltatások fi zikai és monetáris elszámolásá-ra is kiterjedő – környezeti számviteli rendszer kidolgozásán.”
A fejlődés gondolatának tényleges tartalmát valamint a közbeszerzések szerepét felvezető ismertető után rátérek a második alcímben feltett hármas kérdéskör kifejtésére, amelyet az eddigieknél is nehezebb meghatározni.