AZ EURÓPAI UNIÓBAN
1. Az általános érdekű szolgáltatások sajátosságai
A XIX. századi Németországból származó ‘Daseinsvorsorge’, azaz az „állami gondoskodás” fogalma3 megfeleltethető a modern európai ÁÉSZ fogalmának, amely alatt ma is az állami hatóságok feladatainak, illetve tevékenységének
ösz-2 Vö. bővebben az állam új közszolgáltatási szerepéről, Markus KRAJEWSKI: Vom Primat des Wettbewerbs zum gemeinsamen Verfassungswert: Perspektivenwandel im europäischen Recht öffentlicher Dienstleistungen? In: BUNDESVERBAND ÖFFENTLICHE DIENSTLEISTUNGEN
(Hrsg.): Zukunft der öffentlichen Wirtschaft. (Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft Heft 31) Berlin, 2009. 59. skk.
3 Németül: Daseinsvorsorge; angolul: services of general interest; franciául: service public.
113 szességét értjük, az adott kor életszínvonalának megfelelő polgári és emberi lét szükségleteinek kielégítése céljából.4 Noha az általános defi níció irányadó ma-radt, egyedi tartalma koronként és társadalmi berendezkedésenként változik. Az ÁÉSZ, más néven az állami gondoskodás körébe tartozó közérdekű szolgáltatá-sok köre a tagállamok hagyományaitól függően rendkívül szolgáltatá-sokrétű. Ide tartoznak többek között a víz-, gáz-, energiaellátás, távközlés, hulladékgazdálkodás, a személyszállítás és a helyi tömegközlekedés, közszolgálati műsorszolgáltatás, a szociális és egészségügyi szolgáltatások, valamint az oktatás és a kultúra.5
A szociális és egészségügyi szolgáltatások köre speciális területet ölel fel, mert azok egyéb környezetvédelmi szempontokkal kiegészítve a társadalom fenntartható fejlődésének, illetve jóllétének alappillérét biztosítja.6 A szociális és egészségügyi szolgáltatások nagy része az ÁÉSZ európai gyűjtőfogalmába illeszkedik. Ide sorolható a fi atalok támogatása és védelme, a gyermekgondozás, a katasztrófavédelem, tűzoltói és mentőszolgáltatások, a szociális lakásépítés, a munkanélküliek és hajléktalanok ellátása, az időskorúak és fogyatékosok ápolása, egyes egészségügyi szolgáltatások, például a függő és pszichiátriai be-tegek ellátása vagy a nyugdíjrendszer működtetése.7 Ezeket a tevékenységeket jellemzően lokálisan, helyi szinten, szükség szerint átfogóan a tagállamok vég-zik, ezért az Unió a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásával tűrni köteles, hogy a tagállamok hatóságai meghatározzák, mely szolgáltatásokat sorolnak ebbe a körbe, továbbá azt, hogy hogyan szervezik meg azokat.
A jóléti társadalmak polgárai hozzászoktak ahhoz, hogy a tágan értelmezett ÁÉSZ-hez – legyen az gazdasági, nem gazdasági vagy szociális jellegű, jó minőségben és megfi zethető áron jussanak hozzá. Arra vonatkozóan, hogy me-lyek azok a szolgáltatások, ameme-lyekhez a társadalom széles rétegei számára ily
4 Ld. Ernst FORSTHOFF: Die Verwaltung als Leistungsträger. Stuttgart, 1938. Forsthoff ta-nulmányában az ún. ‘Daseinsvorsorge’ fogalmát így defi niálta: „alles, was von Seiten der Verwaltung geschieht, um die Allgemeinheit oder nach objektiven Merkmalen bestimmbare Personenkreise in den Genuss nützlicher Leistungen zu setzen.”; Andrea GYULAI-SCHMIDT: Entwicklung der europäischen Rechtsprechung zum Vergaberecht im Bereich der Dienstlei-stungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. VergabeR, 2012/6. 809. sk.
5 Vö. Útmutató az Európai Unió állami támogatási szabályainak a közszolgáltatásokra törté-nő alkalmazásához. (Fordította: Mohay Ákos) Állami Támogatások Joga, 2011/3. 23. skk.;
Andreas KRAUTSCHEID(szerk.): Die Daseinsvorsorge im Spannungsfeld von europäischem Wettbewerb und Gemeinwohl. 2009. 18. skk.; Thomas EILMANSBERGER – Günter HERZIG: Soziale Dienstleistungen von allgemeinem Interesse Social services of general interest (SSGI).
Studie im Auftrag des BM für Soziales und Konsumentenschutz, Salzburg, 2008. 6.
6 Soziale Aspekte des Umweltschutzes/Ökologische Gerechtigkeit, Umweltbundesamt, 2013.
08. 13. (letölthető: http://www.umweltbundesamt.de/themen/nachhaltigkeit-strategien-internationales/soziale-aspekte-des-umweltschutzesoekologische).
7 Vö. EILMANSBERGER–HERZIG i. m. 6.
módon kell biztosítani a hozzáférését, sem a Lisszaboni Szerződés8, illetve az EUMSZ9 sem az Unió másodlagos joganyaga nem ad kielégítő iránymutatást.
Tekintettel arra, hogy az általános érdek fogalma – uniós tagállamonként és politikai rendszerektől függően, a technológiai fejlődés és a piaci viszonyok hatására – folyton változik, ezért nincs taxatív katalógus az ÁÉSZ tartalmi körének európai meghatározására.
Az EUMSZ „Általános érdekű szolgáltatások” címet viselő 26. jegyzőköny-ve magát a fogalmat nem defi niálja, de világossá teszi, hogy az általános érdekű szolgáltatások gazdasági és nem gazdasági karakterűek lehetnek. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra (a továbbiakban: ÁGÉSZ) – a sokszínű-ség, minősokszínű-ség, biztonság, megfi zethetőség, egyenlő bánásmód, valamint az egyetemes hozzáférés jegyében – vonatkozik az uniós jog, azaz a Lisszaboni Szerződés, illetve az EUMSZ európai belső piacról és a fair versenyfeltételekről szóló szabályai. Ezzel szemben a gazdasági jelleget nélkülöző, szűk értelemben vett ÁÉSZ esetköre, amely kiemelten az állami hatalomgyakorlással függ össze, valamint a kulturális és szociális természetű szolgáltatások egy részét is magában foglalja, az egységes belső piac szempontjából nem releváns. A nem gazdasági jellegű ÁÉSZ tehát kizárólagosan tagállami hatáskörben marad. Sem az Európai Unió közbeszerzési irányelvei, sem az alapszerződések alapelvei és versenyjogi szabályai nem vonatkoznak rá.10
Ennek szellemében az EUMSZ 14. cikke kizárólag az ÁGÉSZ-re hivatkozik, amit az Unió közös értékrendjében helyez el, hangsúlyozva annak társadalmi és területi kohézióban játszott szerepét. Ezzel összhangban utal az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkére, valamint az EUMSZ 93., 106. és 107. cikke-ire, és megállapítja, hogy ÁGÉSZ ellátása esetén az Unió és a tagállamok saját hatáskörükben és a Szerződések alkalmazási körén belül gondoskodnak arról, hogy ezek a szolgáltatások rendeltetésszerűen teljesüljenek.
A primerjogi szabályozás nem taglalja a szociális szolgáltatások ÁÉSZ-en belüli hovatartozását. Ennek hiányában – konkrét esetben – vita tárgyát képez-heti, hogy a szociális szolgáltatások odaítélése kizárólag tagállami,
önkormány-8 Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról, amelyet Lisszabonban, 2007. december 13-án írtak alá (EUHL 2007/C 306/01).
9 Ld. az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változatát, (EUHL 2010/C 83/49) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:08 3:0047:0200:hu:PDF.
10 Ld. az Európai Bizottság 2011. december 20-án kiadott „Az általános érdekű szolgáltatások európai minőségi keretrendszere” című közleményét, Brüsszel, 2011. 12. 20, COM(2011) 900 végleges, 3 sk.
115 zati hatáskörbe tartozik, mint általában a nem gazdasági ÁÉSZ köre, vagy mint más gazdasági érdekű szolgáltatások esetén, vonatkoznak rájuk is a primerjogi alapelvek és a versenyszabályok. A kérdés eldöntése azért lényeges, mert ha egy szociális szolgáltatást az európai uniós versenyjogi szabályok szerinti vállal-kozás is nyújthatja, ami nem pusztán saját kockázatára végzi a tevékenységét, akkor működése fi nanszírozása során fi gyelembe kell venni az EUMSZ állami támogatásokra vonatkozó szabályait és mindenekelőtt a primerjogból levezet-hető közbeszerzési alapelveket.
Az európai versenyjogi szabályok ÁÉSZSZ-re való alkalmazása különösen érzékeny területet érint, mert az állam ezeket a szolgáltatásokat – vagy azok egy részét – akkor is köteles a társadalom széles rétegei számára, elérhető áron biztosítani, ha azt a piaci szereplők nyereségorientált szempontok miatt nem kívánják ellátni, illetve a kedvezményezettek az igénybe vett szolgáltatás ellen-értékét nem vagy csak részben képesek megfi zetni. Általában igaz lehet ez más közszolgáltatásra is, de a szolgáltatások szociális jellege miatt a közvélemény érzékenyebben reagál a gazdasági szempontok érvényesítésére. Amennyiben az utóbbi szempontok túl nagy hangsúlyt kapnának, félő, hogy a szociális érdek alulmarad, és az adott szolgáltatás ellátása veszélybe kerül.
Erre tekintettel az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése (az EKSZ korábbi 86.
cikk 2. bek.), a közszolgáltatások megszervezése és fi nanszírozása vonatkozá-sában kimondja, hogy a Szerződések és különösen a versenyszabályok hatálya csak abban az esetben terjeszthető ki az ÁGÉSZ működtetésével megbízott vállalkozásokra, „amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását.”
A köz érdekében ellátandó sajátos feladat olyan hivatkozási alap, amely tág teret nyit a kivételi szabály értelmezésére, de nem alkalmazható korlátlanul.
A tagállamok nem tekinthetnek el a primerjogi versenyszabályok – ezáltal a közbeszerzési és állami támogatási normák – kötelező alkalmazásától, ha a kivételi szabály érvényre juttatása a kereskedelem fejlődését olyan mértékben befolyásolná, amely ellentétes az Unió érdekeivel.11
További normatív pontosítás hiányában a jogalkalmazás eseti mérlegelés függvénye, amelynek elveit az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) az EKSZ korábbi 86. cikke 2. bekezdésével összefüggésben fejtette ki.12 A
nor-11 Ld. EUMSZ 106. cikk 2. bek. 2. mondat: „A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.”
12 C-320/91. számú Corbeau-ügyben 1993.05.19-én hozott ítélet [EBHT 1993, I–2533. o.];
C-393/92. számú Almelo-ügyben 1994. 04. 27-én hozott ítélet [EBHT 1994, I–1477. o.];
C-147/97. és 148/97. számú Deutsche Post ügyben 2000. 02. 10-én hozott ítélet [EBHT 2000,
maszöveg ugyan főszabály alóli kivételt határoz meg, az EUB az eddigiekben mégsem szűkítően, restriktíven értelmezte azt. Amennyiben megállapítható volt, hogy a szolgáltatás nyújtása veszélybe kerül, az EUB elfogadhatónak tartotta a közérdek hatékony érvényesítése céljából, hogy az uniós versenyjogi szabályok háttérbe szoruljanak.13 Ezen túlmenően az EUB nem taglalja az egyes szolgáltatások sajátosságait, de az adott területen elismeri a tagállamok széles döntési jogosultságát.