A KÖZBESZERZÉSEKBEN Dr. B AKONYI József *
1. A közbeszerzés szabályozásának története Bevezetés – a beszerzés 1
1.7. A jelenkor magyar közbeszerzési szabályozása
A háborút követően 50 éven át hiányzott a magyar jogban a közbeszerzések területét átfogóan lefedő szabályozás. Nem kontroll nélkül intéződtek a be-szerzések, de jellemzően inkább a szokásjogra hasonlító, vagy ahhoz közelítő formában határozták meg a beszerzések irányát és más fő jellemzőit.
A 14/1982 (IV. 22.) minisztertanácsi rendelet a verseny tisztaságának védelmét kívánta biztosítani, ám ez a jogszabály a korábbi hasonló tárgyú szabályozások-hoz hasonlóan nagyvonalúan kezelte a beszerzések területét. 1987-ben lépett hatályba az 1987. évi 19. törvényerejű rendelet, amely az értékhatárokat feltűnően magasan húzta meg, a szerződéskötésre és -teljesítésre nem tartalmazott előírá-sokat, és nem helyezett kilátásba szankciókat azok megszegése esetére sem.
Ezt az állapotot szüntette meg a többször módosított 1995-ös Kbt., a korábbi közbeszerzési törvény, amely a szocialista hagyományokkal szakítva az 1934-es kódexhez nyúlt vissza. Az 1995-ös Kbt. megalkotásának fontos előzménye volt az 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás, amelynek 67. cikke tartalmazta az általános jogharmonizációs kötelezettségeinket, amely a köz-beszerzések területére is vonatkozik. Az 1995. november 1-jén hatályba lépett közbeszerzési törvény átvette a közösségi irányelvek alapvető szabályait, fi gye-lembe vette a WTO kormánybeszerzésekről szóló megállapodásának (GPA) és az UNCITRAL (az ENSZ Nemzetközi Kereskedelem Jogával foglalkozó Bizottsága) mintatörvényeinek szabályait, sőt a második világháború előtti magyar Közszállítási Szabályzat egyes elemeit is.
65 Az 1995-ös Kbt. a gazdasági környezet alakulását követve változtatásokra szorult, amelyeket alapvetően a jogalkalmazás gyakorlati tapasztalatai indokol-tak. A módosítások az 1999. évi LX. törvényben érzékelhetők leginkább.
Az Európai Unióhoz való magyar csatlakozás, az uniós jogelvekkel való jogharmonizáció miatt a törvény 2003. évi felülvizsgálatára, új közbeszerzési törvény kidolgozására került sor. Megszületett a 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: a 2003-as Kbt.), amit 2005-ben további módosítások követtek.
A közösségi és a hazai közbeszerzési szabályozási rendszer Magyarország integrációs törekvései alapdokumentumának, az Európai Megállapodásnak 1991. december 16-án Brüsszelben történt aláírásával ért össze és a csatlako-zással fonódott egybe.
Az 1995. május 9-én elfogadott, és november 1-jén hatályba lépett 1995-ös Kbt.-nek olyan új eljárásokat, gyakorlatot, módszereket, szemléletet kellett megalapoznia, ami addig a jogalkalmazók számára ismeretlen volt. Hazai előz-mények nélkül, a piacgazdaságra áttérés folyamatában álló országnak kellett elsajátítania a nyugati közbeszerzési kultúrán alapuló szabályokat.
Az 1995-ös Kbt. elfogadását az hazai változásokkal párhuzamosan az is külö-nösen aktuálissá tet te, hogy l994-ben hatályba lépett az Európai Közösségekkel kötött társulási megállapodás. Az első közbeszerzési törvényünk így – alapoz-ván a közösségi szabályokra – sok tekintetben harmonizáltnak volt tekinthető.
Mindazonáltal a 1990-es évek közösségi közbeszerzési irányelveinek bonyolult és differenciált rendszere azt eredményezte, hogy a jogalkotás a közösségi jogot némileg leegyszerűsítve iktatta törvénybe.
Ezt a közösségi jogtól történő eltérést a társulási megállapodásban rögzített tíz éves átmeneti időszak tette lehetővé, biztosítván, hogy hazánk fel tudjon készülni az uniós tagságra. A törvényt több ízben módosították, nagyobb mér-tékben l999-ben és 200l-ben. Igényként jelentkezett a törvényi rendelkezések részletesebb, szigorúbb megfogalmazása, és ez különösen az ajánlatok összeha-sonlítása során az objektivitás megteremtésére irányult.
A módosítások kettős következménnyel jártak: a szabályozás egyrészt többet mondott, mint amit a Közösség az irányelvekben lefektetett, másrészt viszont sok tekintetben kevesebbet (pl. törvényünk a közszolgáltatókat nem külön aján-latkérői kategóriaként kezelte, nem ismert számos eljárástípust, szűkebb alanyi hatály mellett tágabb kivételi kört tartalmazott, az eljárási szabályok beszerzési tárgyanként nem voltak differenciáltak stb.). Bár az Európai Kö zösséggel kötött megállapodásunk legkésőbb 2004. február l-jéig lehetővé tette az uniós szabá-lyoktól történő eltérést, az említett sajátosságok nagymértékben kihatással voltak a 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: 2003-as Kbt.) fogadtatására.
A 2003 decemberében elfogadott 2003-as Kbt.-t a magyar jogalkotó a közbe-szerzési irányelvekkel harmonizálta és a kapcsolódó rendeletek szabálymeny-nyisége a korábbihoz képest mintegy 4-5-szörösére növekedett, a szabályozás logikájának megváltozása, a törvény szerkezeti felépítése, a felkészülési idő rövidsége és a kellő számú szakember hiánya pedig azt eredményezték, hogy a jogalkalmazókat sok tekintetben felkészületlenül érte a változás.
Az új Kbt. két fő célt szolgált: a jogharmonizációt és a hazai tapasztalatok újraértékelése alapján a szabályozás átfogóbbá, koherensebbé tételét. Azzal, hogy a törvény maradéktalanul átültette a közösségi irányelveket, szakmailag megkérdőjelezhetetlen, hogy e célját elérte.
Magyarországon olyan jogalkalmazói szemlélet alakult ki, amely rugalmas keretszabályok helyett előnyben részesíti a részletesebb szabályozást. Egyre hangsúlyosabban fogalmazódtak meg az eljárások tisztaságával szemben támasztott elvárások. A beszerzések hatékonyságát növelő rugalmasabb szabá-lyozás mellett törekedni kellett arra, hogy más alapvető célok (pl. esélyegyen-lőség, nyilvánosság, verseny tisztasága) érvényesülése ne sérüljön. Magas volt az eljárások költségigénye, amelyet a 2006-ban hatályba lépő módosításokkal (pl. az egyszerű eljárás értékhatárainak megemelése vagy az igazolások formai előírásainak változása) sikerült rendezni.
Az Országgyűlés 2005. december 19-én elfogadta a 2003-as Kbt. módosítá-sáról szóló 2005. évi CLXXII. törvényt, amely az akkor hatályos közbeszerzési törvény közel egyharmadát módosította. Fontos kiemelni, hogy a jogszabály 3 eljárási rendet különböztetett meg egymástól, amelyek alá tartozó közbe-szerzési eljárásokra más-más rendelkezések vonatkoznak. A törvény célja az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése, a közpénzek felhasználásainak nyilvánossá és ellenőrizhetővé tétele, valamint a közbeszerzési eljárás során a verseny tisztaságának biztosítása volt.
Magyarország az uniós csatlakozással kötelezettséget vállalt arra, hogy jogszabályai mindenkor összeegyeztethetők lesznek a közösség normáival.
Ebből adódóan a közbeszerzések területén csak korlátozott mozgástérrel ren-delkezünk, amely alapvetően az európai uniós értékhatárok alatti beszerzések tekintetében hagy lehetőséget az irányelvektől történő eltérésre.
A gazdasági, társadalmi élet változásai vezettek a 2003-as Kbt. módosításá-ról szóló 2010. évi LXXXVIII. törvény megalkotásához. A módosítás célja a közbeszerzési eljárások bonyolult rendszerének egyszerűsítése, a mikro-, kis- és középvállalkozások (kkv) közbeszerzési eljárásokban történő részvételének ösztönzése, gazdálkodásának elősegítése volt. A közbeszerzésekről szóló 2003.
évi CXXIX. törvény és a közbeszerzésekkel összefüggő egyes
kormányrende-67 letek alkalmazhatatlan, alkotmányossági aggályokat felvető, a jogszabályokkal összhangban nem álló rendelkezéseinek módosítása elengedhetetlenné vált.
A törvénymódosítás és az azzal egyidejű egyéb jogszabály-módosítások elősegítették a kkv-k közbeszerzési eljárásokban való fokozottabb részvéte-lét, ezáltal a kkv-k több megrendeléshez, nagyobb árbevételhez juthatnak. A fi zetésre vonatkozóan bevezetett szabályok kkv részére határidőben történő fi zetésre ösztönöztek, elősegíthetve a körbetartozások csökkenését. A közbe-szerzési szabályok módosulásának hatására nagyobb lett az esély a ténylegesen jó ajánlatot tevő cégekkel történő szerződéskötésre, ezáltal a közpénzekből történő megtakarításra.
A módosítás jellemző eleme volt a kkv-k helyzetbe hozása, az eredménytelen közbeszerzési eljárások és érvénytelen ajánlatok számának csökkentése (elmoz-dulás az ʻérdemi’ közbeszerzés irányába), a körbetartozás enyhítése, a közbe-szerzési eljárások lefolytatásának gyorsabbá és olcsóbbá tétele, a közbeközbe-szerzési korrupció csökkentése, a gyakorlati problémák kezelése.
1.8. A 2011. évi CVIII. törvény és módosítása
A fokozódó társadalmi, gazdasági és szakmai igény elengedhetetlenné és szük-ségessé tette a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban:
hatályos Kbt.) megalkotását, amely mind szerkezetében, mind a szabályozás módszerében, alapvetően szakít a korábbi törvényi felépítésekkel. A hatályos Kbt. tekintve, hogy néhány helyen tartalmaz eltérést engedő szabályt, alapvetően kógens, a törvény ugyanakkor azt is rögzíti, hogy a jogszabályban nem rendezett kérdésekben a közbeszerzési eljárás előkészítése, lefolytatása, a szerződés meg-kötése és teljesítése során a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás céljával összhangban, a közbeszerzés alapelveinek tiszteletben tartásával kell eljárni.
Az új Kbt. azt a fi lozófi át követi, hogy nem minden magatartás alapvetően tilos, amelyet a törvény nem szabályoz kifejezetten (így pl. az ajánlatkérő akkor is az eljárásban részt vevők rendelkezésére bocsáthat nyilatkozatmintákat a dokumentációban vagy kiegészítő információkat, ha azt a törvény nem engedé-lyezi külön), feltéve, hogy az a törvénnyel és annak alapelveivel nem ellentétes.
Figyelemmel arra, hogy minden élethelyzetet lefedő szabályokat alkotni nem volt lehetséges, ezért egyértelművé kellett tenni, hogy amikor a jogalkalmazó nem talál kifejezetten adott helyzetre vonatkozó szabályt, amellyel a gyakorlat-ban szembesül, a törvény céljára és alapelveire fi gyelemmel kell eljárnia.
A törvény nagyobb teret kívánt adni a közbeszerzés alapelveivel összhangban álló jogértelmezésnek, és több esetben ad olyan jogszabályi rendezést, amely-nél a korábbinál nagyobb jelentőséget kap a közbeszerzés alapelveit előtérbe helyező, az egyedi ügy jellegzetességeinek megfelelő döntés. Mindezzel össze-függésben a jogorvoslati fórumok gyakorlata következetességének biztosítása is jelentős a jogalkalmazók számára. A hatályos Kbt. bevezette a Közbeszerzési Döntőbizottság döntéshozatala egységének biztosítását, és az annak felülvizs-gálatára vonatkozó lehetőséget is.
A hatályos Kbt. egyik lényeges célkitűzése, hogy az eljárások szabályai rugalmasabbak, kevésbé bürokratikusak és könnyebben alkalmazhatóak legye-nek. Ezt szolgálta például: az eredményhirdetés intézményének megszüntetése, a szerződés megkötésével kapcsolatos szabályok módosítása, egyes eljárástípu-sok megújítása, rugalmasabbá tétele. Több olyan szabályozási ʻkiskaput’ bezárt, amelyek visszaélésszerű kihasználása a közbeszerzési eljárás megkerülését vagy az ajánlattevők esélyegyenlőségének, illetve jogorvoslathoz való jogának csorbítását eredményezhették. A hatályos Kbt. a szerződések módosítására vo-natkozóan is új szabályozást ad. Amellett, hogy érvényesíti az Európai Bíróság gyakorlatából és a közbeszerzési kötelezettségből, valamint az alapelvekből eredő korlátokat, jobban igazodik a valós szerződési gyakorlathoz.
A hatályos Kbt.-vel a gazdasági életben, valamint minden, a közszférához tartozó szervezet működésében, pénzeszközeinek felhasználásában alapvető szerepet betöltő, kódex jellegű – tehát a jogterületet törvényi szinten átfogóan szabályozó – törvény került elfogadásra, amely előrevetítette, hogy a törvény elfogadását követően kellett a végrehajtási rendeleteit is megalkotni.
A hatályos Kbt. hatályba lépése óta eltelt idő, a törvény alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatok szükségessé tették a szabályozás módosítását, külön előtérbe helyezve a gyorsítás és egyszerűsítés igényét. Ennek az igénynek a kezelésére került megalkotásra a 2013. évi CXVI. törvény, amely módosította a hatályos Kbt.-t.
A törvénymódosítás indokolása szerint a 2007–2013. évi uniós költségvetési időszak fejlesztési forrásainak sikeres felhasználása szempontjából a 2013.
évnek jelentős szerep jutott. Ehhez a közbeszerzési szabályozás első sorban a további gyorsítási lehetőségek előmozdításával, és egyes szabályoknak az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban történő felülvizsgálatával, az uniós joggal való nagyobb összhang megteremtésével kellett hozzájárulnia. A módosítás fi gyelembe vette az Európai Unióban tartó közbeszerzési reformfolyamatokat is.
69 A 2013-as módosítás egyik jelentős hatású rendelkezése a közbeszerzési szakmában régóta vitatott ún. egybeszámítási szabályok teljes átalakítása, és a különböző szerződések érték egybeszámítására vonatkozóan az uniós irányel-vekben és az Európai Unió Bíróságának gyakorlatában megjelenő, az „egy be-szerzés” funkcionális megközelítésén alapuló szemlélet teljes átvétele a magyar jogban. A részekre bontás tilalmára vonatkozó új megközelítés azt szolgálta, hogy a hazai jogalkalmazás összhangba kerüljön az uniós jogfejlődéssel, és a későbbi európai bírósági döntések révén egységesülő értelmezés hazánkban is követhető legyen. A módosítás hozzájárult az uniós források hatékonyabb felhasználásához, mivel nem terheli az ajánlatkérőket a funkcionálisan egybe nem tartozó beszerzések érték-egybeszámításának kötelezettségével.
A közbeszerzések rugalmasabb, egyszerűbb és gyorsabb megvalósítását szol-gálta a nemzeti eljárásrendben alkalmazható új eljárásfajta bevezetése, amely lehetőséget adott arra, hogy a kis értékű beszerzések körében alkalmazott, legalább három ajánlattevő felhívásával induló közbeszerzési eljárás tárgyalás tartása nélkül is lefolytatható legyen. A kis értékű beszerzésekre alkalmazható eljárásfajta egyúttal úgy alakult át, hogy jobban előmozdítja a lehetséges aján-lattevők esélyegyenlőségét, és a szerződésekre vonatkozóan a verseny fenntar-tását. A kisebb értékű beszerzésekhez kapcsolódó transzparenciát és nagyobb versenyt, ezáltal a közpénzek hatékonyabb elköltését segítette elő a módosítás azon rendelkezése, amely ezen beszerzéseknél is megkövetelte egy előzetes tájékoztatásnak az ajánlatkérő honlapján történő közzétételét.
A gyorsabb szerződéskötést szolgálja a törvénymódosítás azon eleme, amely az uniós irányelvek által még lehetővé tett további esetekben megengedi a szer-ződéskötési moratóriumi időszak elhagyását.3