Az Európai Unió felsőoktatási politikája

Magyarország számára különösen figyelmet érdemlő az Európai Unió alig néhány évvel ezelőtt megfogalmazott és jelenleg is alakulóban lévő új felsőoktatási politikája. E politika természetesen erősen épít a korábban – az Unión kívül, kormányközi együtt-működés keretében, bár az Unió támogatásával – elindult Bologna folyamatra, de annál tágabb körben fogalmaz meg célokat, és a felsőoktatási politika olyan rétegeit is eléri, amelyeket a Bologna folyamat érintetlenül hagyott.

Az új Uniós felsőoktatási politika a tagországokat határozott további reformokra bá-torítja. E politika nemcsak a változások felgyorsítását, de azok újabb területekre történő kiterjesztését is szorgalmazza. A javasolt reformok lehetséges horderejét és nagyság-rendjét jelzi az, hogy ebben sokan az egyetemek (tágabban a felsőoktatási és tudomá-nyos rendszer egésze) és a társadalom közötti „megegyezés” újratárgyalását, egyfajta „új társadalmi szerződés” alapjainak a lerakását látják (Martin–Etzkowitz [2000]; Vincent –Lancrin[2006]; Hrubos[2006]; Gornitzka et al.[2007]).

Érdemes hangsúlyozni, hogy az új közösségi politika és az ehhez köthető tagállami tapasztalatok fényében új megvilágítást nyerhetnek a hazai felsőoktatási reformok is. E re-formok elveit az új felsőoktatási törvény alapját képező Magyar Universitas Program (Ok-tatási Minisztérium[2004]), illetve más, korábban társadalmi-szakmai vitára bocsátott stratégiai dokumentumok (Oktatási Minisztérium[2003]) lényegében az uniós politika megfogalmazásával egy időben, illetve esetenként azt megelőzően rögzítették. E doku-mentumok elemzése azt mutatja, hogy a hazai reformelvek az uniós politikával alapve-tően összhangban állnak (ilyen például a nem költségvetési források nagyobb arányú befonása a felsőoktatási intézmények finanszírozásába, ilyen az állam tulajdonosi és sza-bályozó szerepének a szétválása, és ilyenek azok a törekvések, amelyek célja új, az auto-nómiát megerősítő jogi státus biztosítása a felsőoktatási intézmények számára).

5Az új közösségi felsőoktatási politikáról részletesebben lásd Halász[2008].

1.4.1. Az új közösségi politika

Az új közösségi politikára tett javaslat 2003 elején fogalmazódott meg, amikor az Eu-rópai Bizottság közzétette „Az egyetemek szerepe a tudás Európájában” című vitairatát (Commission [2003]). Ez diagnózist állított fel az európai felsőoktatás helyzetéről, és megfogalmazta egy új közös politika lehetséges konkrét elemeit. A tagországokban ezt követően elindult viták lezárása után a Bizottság 2005 tavaszán részletes javaslatokat fo-galmazott meg a felsőoktatás területén követendő közös politikára egy olyan dokumen-tumban, melynek címe „Európa szellemi erejének mozgósítása: az egyetemek alkalmassá té-tele a Lisszaboni Stratégia sikeréhez történő teljes értékű hozzájáruláshoz” volt (Commis-sion [2005]). Ezzel kezdődött el annak az új, ma is formálódó közösségi felsőoktatási politikának a kialakulása, amelynek középpontjában mindenekelőtt az a kérdés áll, mi-képpen lehetséges a felsőoktatást intenzívebben bevonni az európai gazdaság és társa-dalom modernizálását célzó Lisszaboni folyamatba.

Az „Európa szellemi erejének mozgósítása…” című dokumentumban felállított diagnó-zis lényege az, hogy Európa nem használja ki megfelelően a Lisszaboni Stratégia céljai-nak a megvalósítása érdekében azt a potenciált, amely a nemzeti felsőoktatási rendsze-rekben rejlik. Ennek okai – a Bizottság szerint – az európai felsőoktatási rendszerek nem kellő differenciáltságában, a gazdasági és társadalmi környezettől való túlzott elszi-geteltségében, a túlszabályozottságukban és alulfinanszírozottságukban rejlenek. An-nak érdekében, hogy ezek megváltozzaAn-nak, és az európai egyetemek⁶eredményesebben hozzá tudjanak járulni a Lisszaboni Stratégia sikeréhez, a Bizottság a célok három na-gyobb csoportját fogalmazta meg. Ezek (1) a felsőoktatás vonzóságnak, a minőség javu-lásán és a kiválóságon keresztül történő erősítése, (2) a hatékonyabb rendszerszintű stratégiai kormányzásés intézményi szintű menedzsment, és (3) a finanszírozásjavítása többletforrások bevonásával.

Az oktatási miniszterekből álló Tanács 2005 novemberében hozott döntést a Bizott-ság által javasolt közösségi politika támogatásáról.⁷Ezt követően kerülhetett sor arra, hogy a Bizottság a felsőoktatást is beemelje azon területek közé, amelyeken korábban is zajlott a nemzeti politikák közösségi koordinálása az ún. „Education and Training 2010”

folyamat keretei között.⁸

6A Bizottság az „egyetem” fogalmat kiterjesztő módon használja, beleértve ebbe a felsőoktatás egészét.

72689th Council Meeting. Education, Youth and Culture. Brussels, 14–15 November 2005. Press release; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/05/284&language=en

8 Így például megszerveződött a felsőoktatás modernizációjával foglalkozó tematikus szakmai csoport (cluster), amelyen belül a tagállamok képviselői folyamatos egyeztetést folytatnak. E cso-portnak kiemelt feladata olyan szakmai programok szervezése, amelyek lehetővé teszik egymás tapasztalatainak és a legjobb gyakorlatoknak a megismerését, és az együttes tanulást (Peer Learning Activity – PLA).

1.4.2. Az uniós felsőoktatási politika három pillérje

Az új uniós felsőoktatási politika három nagy pillérje közül az első, a vonzóbbátétel ismerős mindazok számára, akik az elmúlt években aktívan részt vettek a Bologna folya-mathoz kapcsolódó reformok kidolgozásában és megvalósításában. A felsőoktatás von-zóbbá tételét az Unió döntően a tartalomés a minőségreformján keresztül próbálja elér-ni. A vonzóbbá tétel azért lett a közös politika első és legfontosabb pillére, mert ez az, ami talán legközvetlenebbül kapcsolódik a Lisszaboni Stratégia átfogó céljaihoz. Ez fon-tos eleme annak a válasznak, amelyet a közösség az európai felsőoktatásnak a globális versenyben való lemaradását megfogalmazó diagnózisra próbál adni, de fontos eleme a korábban említett új „társadalmi szerződésnek” is. A felsőoktatást, a felsőoktatás nyúj-totta képzési, kutatási és közvetlen szolgáltatásokat mindenekelőtt a társadalom és a gazdaság számára kell vonzóbbá tenni, amit elsősorban a képzési tartalmak megújítása, a programok és programelemek egymásra épülő rendszerének átláthatóbbá tétele, ezek nemzetközi kompatibilitásának az erősítése és a kvalifikációs rendszer ennek megfelelő átalakítása szolgálhatja.

A Lisszaboni Stratégiához illeszkedő közös felsőoktatási politika csupán néhány ponton egészíti ki új elemekkel mindazt, amit a Bologna folyamat reformjaiból már ko-rábban is ismertünk. Nagyobb figyelmet kap a képzési tartalmak és követelmények munkaerőpiaci relevanciája, és különösen a felsőoktatási képzés belehelyezése az egész életen át tartó tanulás tágabb kontextusába. Mindaz, amit a tagállamok a Bologna folya-mat keretei között korábban elkezdtek, ily módon szorosabban kapcsolódik ahhoz, amit az unió egész életen át tartó tanulással kapcsolatos politikája keretei között végez-nek. A korábbiaknál is nagyobb hangsúlyt kap a minőség fejlesztésének és biztosításá-nak a kérdése, amely ugyancsak ott volt a Bologna folyamatban is, most azonban ez is erősebben hozzákapcsolódik a közös politika második pillérjéhez.

A második pillér a kormányzás reformja. Ez alatt egyszerre kell értenünk felsőokta-tási rendszer egészének állami irányítását, és az egyes intézmények belső irányífelsőokta-tási vi-szonyait. A felsőoktatás hazai szereplői számára e pillér tartalma is ismerős. Ez ugyanis a hazai oktatáspolitikai folyamatok és szakmai kezdeményezések nyomán (Barakonyi [2001]) központi helyet foglalt el a 2005-ben elfogadott felsőoktatási törvényt megala-pozó, és a törvény-előkészítés során széleskörű szakmai-társadalmi egyeztetésen keresz-tül ment kormányzati stratégiában. Az, hogy a kormányzás reformja az új közös politi-ka egyik kiemelt pillére lett, főképp azzal magyarázható, hogy a vonzóbbá tétel célja nem megvalósítható az irányítási viszonyok változatlanul hagyása mellett. Az e tekintet-ben sikeres országok és intézmények példája azt mutatja, hogy a sikerek egyik feltétele az irányítási és szabályozási viszonyok megváltozása és az intézményi szintű menedzs-ment fejlesztése. A változások tartalmát és irányát magának a kormányzás (governance) szónak a használata is jelzi. Ez arra utal, hogy mind az országos rendszer, mind az egyes intézmények szintjén jelentős autonómiával rendelkező szereplőkkel kell számolnunk, akiknek a viselkedését közvetlen és direkt eszközökkel csak korlátozott mértékben le-het befolyásolni, és akik cselekvésének megfelelő irányba történő terelése komplex esz-közrendszer alkalmazását teszi szükségessé.

A kormányzás reformja fontos részét alkotja a korábban említett „új társadalmi szer-ződésnek” is. Ennek egyik legfontosabb jellemzője ugyanis az, hogy a társadalom na-gyobb önállóságot ad az intézményeknek, ugyanakkor a felelősség és az elszámoltatha-tóság nagyobb mértékét igényli tőlük. A nagyobb önállósággal együtt járó nagyobb fele-lősség, a versenynek való erősebb kitettség és a közvetlen környezettől (regionális és lo-kális közösségek, regionális gazdaság) való kölcsönös függés erősödése elkerülhetetlen-né teszi a belső intézményi menedzsment átalakulását is. Ez a testületi vezetésen belül a külső szereplők súlyának a növekedésével, a gazdasági és társadalmi környezettel va-ló együttműködést támogató új szervezeti formák megjelenésével, az intézményi szintű stratégiai vezetés erősödésével és a professzionális menedzsment iránti igény növekedé-sével jár együtt. Ezen túlmenően a szolgáltatásokat igénybe vevőkre történő erősebb odafigyelés és a külső finanszírozók által nyújtott forrásokért való versengés felértékeli a minőség garantálásának és kifelé történő demonstrálásának a jelentőségét. A minőség biztosításának és fejlesztésének az ügye ebben az összefüggésben még fontosabb lesz, mint amilyen a Bologna folyamat keretein belül volt.

Végül a közös politika harmadik pillére a finanszírozás. E pillér meghatározó eleme annak a Lisszaboni Stratégiához kapcsolódó közös felsőoktatási politikának, amely a globális versenyben való leszakadás elleni küzdelmet szolgálja. Ez is része a már emlí-tett „új társadalmi szerződésnek”, amely többek között arról szól, hogy a társadalom a jelenleginél jóval több forrást bocsátana a felsőoktatás rendelkezésére, de ezt a korábbi-aktól eltérő csatornákon tenné, és a felhasználásukkal szemben jóval pontosabb igénye-ket támasztana. Ez elsősorban azt jelenti, hogy a finanszírozásban nagyobb szerepet kapnak a gazdaság és a szolgáltatásokat igénybevevők (beleérve ebbe a hallgatókat is), és a finanszírozók egyúttal nagyobb hatással lehetnek az oktatás tartalmának a megha-tározására. Fontos e pillérnek legalább három kulcselemét megkülönböztetni: ezek a források növelése, ezek diverzifikálásaés végül a hatékony felhasználásuk. A három elem kiegészíti egymást, ezek egyikét sem lehet elhagyni.

A kormányzáshoz hasonlóan a finanszírozás is olyan pillére az új közös politikának, amely nem alkotja részét a Bologna folyamatnak. A finanszírozás középpontba állítása részben azzal a diagnózissal függ össze, amelyet az Európai Bizottság korábban említett 2003-as vitairata fogalmazott meg, és amely többek között az európai és az amerikai fel-sőoktatás anyagi ellátottsága közötti nagy szakadékra hívta fel a figyelmet. Ez a minden-napokban olyan dolgokban jelenik meg, mint az európai egyetemek jelentős hányadá-nak leromlott oktatási és kutatási infrastruktúrája vagy az oktatói bérek reálértékének és a más hasonló képzettségű csoportok jövedelméhez viszonyított arányának a csökke-nése. A más régiókkal való összehasonlítás azt mutatja, hogy Európa az adófizetők pén-zéből és az állami újraelosztás csatornáin keresztül a forrásoknak nem fordítja kisebb hányadát felsőoktatásra, mint más régiók jobb helyzetben lévő országai. Ugyanakkor más csatornákon keresztül – a gazdaság és a háztartások felől – azokhoz képest jóval kevesebb forrás áramlik be felsőoktatási rendszerébe, és ezeket a forrásokat kevésbé koncentrálja azokra a területekre, amelyek a leginkább képesek további források gene-rálására. Mindezek Magyarországon is jól ismertek.