Az agrárpolitikai és vidékfejlesztési rendszer szereplői az EU-ban és

Az Európai Unió

Az EU-nak, mint a vidékfejlesztés szereplőjének az érdekeit akkor lehet valójában megérteni, ha figyelembe vesszük, hogy az unió bürokratikus szervezte ismeretes módon megfelelő ügyosztályokból épül fel. A vidékfejlesztésért több ügyosztály is felelős. Az EU bürokratikus szerveztében a vidékfejlesztéssel kapcsolatban alapvetően háromfajta érdekcsoport működik. (1) A vidékfejlesztési és mezőgazdasági támogatások folyósításában, illetve menedzselésében közvetlenül nem érdekelt adminisztratív egységeknek kettős az érdeke. Egyrészről a vidékkel kapcsolatos, konszenzussal meghozott uniós döntések sikeres kivitelezése fontos számukra, ami általános uniós érdek, mert ennek hiányában a konszenzusra épülő unió teljes működésében zavarok keletkeznének. Másrészről azonban az egyes területekért felelős ügyosztályok között állandó a vetélkedés az uniós erőforrások megszerzéséért, és ennek következtében a vidékfejlesztésben közvetlenül nem érdekelt ügyosztályok folytonos, rejtett vagy manifeszt forrásszerzési érdekkonfliktusban vannak azokkal, amelyek a vidék- és területfejlesztés pénzeit használják (Halmai 2004).

(2) A mezőgazdaságért felelős ügyosztályok mindent megtesznek azért, hogy a vidékfejlesztés kapcsán megfogalmazott komplex célok megvalósításának ellenőrzése és a fejlesztési pénzek feletti rendelkezés a mezőgazdasági támogatásokba foglalva, illetve azoknak alárendelve maradjon. Az agrárium uniós kezeléséért felelős ügyosztályok érdeke még a minél nagyobb mezőgazdasági támogatások fenntartása és az agrárium különböző lobbi-érdekeinek a harmonizálása (Halmai 2004).

(3) A komplex vidékfejlesztési programokért felelős uniós bürokrácia érdekei közé tartozik természetesen a forrás-maximalizáció, de ezen túlmenően messzemenően érdekeltek az alulról építkező fejlesztési programok sikerében, mert az legitimálja az ügyosztályok működését és a forrásfelosztásban történő hatékonyabb részvételét. Ezek az ügyosztályok a komplex vidékfejlesztési programok tényleges szereplői, ami az

érdekek szempontjából azt jelenti, hogy az EU részéről bizonyos rendelkezési hatalommegosztás történik a helyi résztvevőkkel a részvételi redisztribúció rendszerében (Kovách 2000). Az unió a vidékfejlesztési programok sikere érdekében szigorúan előírja és kontrollálja azt, hogy az alulról építkező programok esetében a kisebb érdekérvényesítési lehetőséggel rendelkező helyi csoportoknak és egyéneknek is részt kell biztosítani a programok irányításában, de átengedi a forrásfelhasználás és stratégiai tervezés lehetőségét a helyi akciócsoportoknak, aktív részvételükkel valósítja meg a hatékonysági és költségvetési ellenőrzést, és ezzel az EU a vidékfejlesztési programok egyik részvevőjévé válik. Ez egy olyan sajátos rendszer, amelyben az unió a szabályozókon keresztül biztosít lehetőséget sok helyi érdek érvényesítésének a vidékfejlesztési programokban, és ezzel az összes résztvevő (beleértve az uniót is) érdekharmonizációját is eléri. Közép-Európában ez a típusú érdekharmonizáció nem működik még hiánytalanul, ami részben a bővítés közelségének, részben annak köszönhető, hogy az uniós adminisztráció a nemzeti bürokráciákat választotta partnernek, amelyek a hatalommegosztás és érdekharmonizáció ellenérdekeltjei.

A nemzeti bürokráciák

A nemzeti bürokráciák érdekeit az EU vidékfejlesztéseivel kapcsolatban a nemzeti politikai eliteknek és lobbi-csoportoknak való részleges alárendeltség és az adminisztratív hatalom fenntartásának az igénye határozza meg. A komplex, alulról építkező vidékfejlesztési programokat az EU többek között a saját hatalmi érdekekkel rendelkező nemzeti bürokráciák háttérbe szorítása miatt vezette be. A vidékfejlesztési döntések és végrehajtásuk, ellenőrzésük decentralizációja alapvetően veszélyezteti a nemzeti bürokráciák érdekeit, és nem csupán azért, mert befolyás- és hatalomvesztéssel jár, hanem azért is, mert következetes végrehajtásuk a bürokraták egy részének állásvesztésével is fenyeget. A nemzeti adminisztrációk mindent elkövetnek, hogy befolyásukat megőrizzék a vidékfejlesztésbe áramoltatott összegek felosztása és felhasználása fölött. Ennek egyik módja az unió régi tagállamaiban az volt, hogy a nemzeti bürokráciák, hatalmukat és állásukat megőrzendő, nemzeti forrásokat felhasználva, uniós elven működő és ezért a döntéshozókkal könnyen elfogadtatható, saját nemzeti vidékfejlesztési programokat indítottak azzal az indokkal, hogy az uniós,

alulról építkező programokat a nemzetállam egész területére célravezető kiterjeszteni (Halfacree–Kovách–Woodward 2002). Ez történt például Spanyolországban vagy Finnországban, ahol az uniós vidékfejlesztési programok nemzeti forrásokat felhasználó kiterjesztése a bürokratikus apparátusok alkalmazotti létszámának jelentős emelkedésével járt, holott a programok valóban az uniós alulról építkezés elvének felelnek meg (Esparcia 2000, Garrido–Mauleón–Moyano 2002, Hyrrylaienen–Uusitalo 2002). Franciaországban a decentralizáció újfajta regionalizációt indított el, ami a bürokratikus apparátus létszámának emelkedését vonta maga után, ugyanakkor az alulról építkezés elve sem sérült (Mathieu–Gajewski 2002). Németországban, ahol az autonóm civil szervezetek nagyon aktívan vettek részt a helyi fejlesztésben, például a környezetvédelemben már az uniós programok bevezetése előtt is, a szövetségi/regionális bürokrácia az alulról építkező uniós programok ellenőrzésében találta meg befolyása (újra)kiterjesztésének módját az autonóm civil társadalmi intézmények felett (Bruckmeier 2000). Magyarországon és az EU új tagállamaiban a nemzeti bürokrácia semmilyen hatalommegosztásban sem érdekelt. A törvények ellenére sem vezették be a forrásfelhasználás valóságos decentralizálását, a fejlesztési döntések az államapparátus kezében maradtak. Magyarországon a LEADER program lebonyolítása, mely pedig az alulról építkezés adekvát uniós vidékfejlesztési rendszere, egy állami alapítású és ellenőrzésű közhasznú társasághoz került.

A politikai elit csoportjai

A vidékfejlesztés kapcsán mind az uniós politikai arénában, mind a nemzeti politika színterén működő politikai elitek közvetett érdeke, hogy az érdekcsoportok miatt az unió működésében, illetve a nemzetállamokban uralmon levő politikai elitek kormányzati munkájában ne keletkezzenek zavarok. A vidékfejlesztésben a mezőgazdasági érdekek reprezentációja a legerősebb, ezért a politikai elitek hajlamosak a mezőgazdaságot a vidékkel, az agrártámogatásokat a vidékfejlesztéssel azonosítani. A politikai elitek a vidékfejlesztésben létező érdekekből is azt veszik tudomásul, ami politikai reprezentációt kap (van der Ploeg 2006). Ennek megfelelően Brüsszelben a mezőgazdasági támogatások körül vannak a legnagyobb politikai viták, illetve a legkülönfélébb politikai akciók, mert az agrárszervezetek képesek tagjaikat

demonstrációra is mozgósítani (Sevilla-Guzmán–Martinez–Allier 2006). A tagállamok uniós reprezentánsai, a nemzeti politikai elit választás útján delegált tagjai között időről időre nagyobb politikai erőpróbák zajlanak a vidékfejlesztési preferenciák meghatározásakor, illetve a forrásfelosztás esetében. Az egyes nemzeti politikai elitek a vélt vagy valós nemzeti érdekeket próbálják érvényesíteni. Jellegzetes érdekellentétet kellett kezelni időről időre, például a francia és a német, vagy újabban a francia és a brit politikusok között a vidékfejlesztésre, agrártámogatásra szánt összegek, vagy a támogatott birtoknagyság, illetve egyéb preferenciák meghatározásakor, de a nemzeti politikai elitek érdekellentétei fejeződtek ki a 2004-es unióbővítés tárgyalásain és az azokat záró megegyezés során is.

A politikai elitek Magyarországon különösen jellegzetes módokon találnak a vidékfejlesztéssel kapcsolatban érdekérvényesítési lehetőséget. A vidék, mint a politika tárgya az alulfejlettség következtében állandó lehetőséget ad a politikai indíttatású kritika megfogalmazására és a mindenkori kormánnyal szemben történő politikai akciókra. 16 évvel a politikai rendszerváltás után nem sikerült ugyanis a fejlesztésre képes vidékpolitika kialakítása, ezért nem nehéz a politikai érdekérvényesítés lehetőségét a vidék ügyeiben megtalálni. A vidék nem más, mint a hazai politikai elitek választási érdekérvényesítésének terepe, amit mi sem fejez ki jobban annál, mint hogy a vidékfejlesztés komplex kérdéseit a politikai elitek egyszerűen agrárkérdésként, illetve földbirtok problémaként kezelik, pedig a falusi lakosság mindössze 14–16 százaléka foglalkoztatott az agrárszektorban. Az elitek érdeke a vidéki erőcsoportokkal való, a választások idejére korlátozódó politikai szövetség létrehozása és a főváros vagy a főútvonalak lezárásával fenyegető agrárdemonstrációk leszerelése. Míg az agrárlobbisták bent ülnek a parlamentben és a politikai pártokban, a komplex vidékfejlesztésben érdekeltek vagy a zöldek nem tudnak igazán erős érdekcsoportokat szervezni (Csite 2005). Ennek következtében a politikai elit érdeke, hogy a vidéket a mezőgazdasági problémák, elsősorban az agrártámogatások kezelésével azonosítsa, és a hatalmának megosztásával fenyegető, alulról építkező vidékfejlesztési programok ellenőrzését az állami bürokráciával együttműködve a kezében tartsa. A hatalmi monopóliumokat, még nagyobb uniós támogatások elvesztésének a kockázatát vállalva is fenntartják. A „nagyüzemi” lobbinak engedték át az agrártámogatások feletti rendelkezést, amit nem akadályoz meg a támogatások elosztásának pályázati rendszere