A Bizottság legerősebb közösségi közhatalmi jogosítványa a jogalkotási folyamat-tal kapcsolatos. Első hallásra ez paradoxonnak tűnhet, hiszen rendkívül közis-mert, hogy a testületnek nincs kötelező jogszabály-kibocsátási jogosultsága, és alapvető szervezeti jellegéből következően, amint fentebb láthattuk, végrehajtó és jogalkalmazói funkciókat telepítenek rá a szerződések. A többoldalú kiegyensú-lyozottságok Európai Unión belüli rendszerében a jogalkotási kompetencia súly-pontja változatlanul a tisztán kormányközi Tanácsnál van, még akkor is, ha ma
már a közösségi jogszabályok zömét a jelenlegi szerződés a Tanács és a Parla-ment együttdöntésében, sőt, először a közösség történetében rendes jogalkotás-nak nevezett módon rendeli is megalkotni. Ám éppen ezért adja a nemzetek felet-tiséget megtestesítő Bizottság kezébe a közösségi jogszabályok előterjesztésének majdnem abszolút jogosultságát.
A fő szabály az, hogy az Unió jogalkotási aktusait kizárólag a Bizottság javas-lata alapján lehet elfogadni. A felhatalmazás azért nem abszolút, mert a 17. cikk (2) bekezdése benne hagyott a szabály szövegében egy megengedő formulát, miszerint a szerződések másként is rendelkezhetnek. De évtizedek óta a közösség mindennapjaiban a Bizottság terjeszti elő azokhoz a jogszabályokhoz a javaslato-kat, amelyek kötelező erejű uniós jogi normákként illeszkednek a jogrendszerbe.
Az általános megfontolásokon túl természetesen az is a bizottsági előterjesztési jogot támasztja alá, hogy ebben az intézményben található meg a kellő létszámú, magasan kvalifikált, állandóan rendelkezésre álló, emellett a tagországok teljes körét reprezentáló szakértői háttér a jogszabályokat megalapozó tagállami és egyéb igények szakszerű feldolgozásához.
Ez az ún. kezdeményezési jog nagyon éles kritikákat is kiváltott a lazább integ-ráció hívei és az euroszkeptikusok körében. Közülük nem kevesen a közbeszéd-ben sokat hallható uniós demokráciadeficit egyik klasszikus tényezőjének tartják a majdnem kizárólagos kezdeményezési jogot. Szerintük az Európai Bizottság-ból egy törvénygyár lesz, amely folyamatosan önti magáBizottság-ból az uniós jogszabá-lyokat. A nem választott főbiztosok kivételével senkinek sincs kizárólagos joga jogszabályi javaslatot tenni. Ha akár a hatékonyság, akár a demokrácia szemszö-géből nézve ez a rendszer hasznos lenne, elgondolkodhatnánk, miért nem tiltot-ták még meg eddig a tagállamok az országgyűléseiknek, hogy törvényjavaslatokat hozzanak, és miért nem adták át ezt a monopóliumot vezető köztisztviselőknek – állítják a bírálók. Annyiban biztosan nincs igazuk ezeknek a kritikáknak, hogy a nemzetállamokban is a kormányzati apparátusokban születik meg a törvényter-vezetek többsége.
Az Európai Bizottság és az Európai Parlament vigyáznak arra, hogy megtart-sák az Európai Bizottság eme monopóliumát, és ezzel megőrizzenek egy olyan erős, nemzetek feletti intézményt, amely az egyre szorosabb európai integráció motorja. Mind a nemzetek feletti testületeknek, mind az Európai Bizottságnak és magának az Európai Parlamentnek is természetes közös érdeke ennek fenntar-tása. Ezt a kritikusok úgy értékelik, hogy az európai uniós kompetencia és a nem-zetek felettiség további kiterjesztése ezen intézmények mindegyikének további hatalmat jelent a nemzeti kormányok, parlamentek és választópolgárok felett.
A folyamat növeli az Európai Bíróság jogkörét is.
Másrészt viszont több kisebb EU-tagállam úgy tekint az Európai Bizottságra, mint ami segít nekik érdekeik érvényesítésében. A Bizottságnak elvileg – mint
a szerződések oltalmazójának – az Európai Unió közös érdekeit kellene képvi-selnie, és biztosítania kellene, hogy még a legkisebb tagállam érdekei is érvénye-süljenek az újabb uniós jogszabályok kialakításánál. A kisebb tagállamok ezért inkább hajlanak arra, hogy az erős Bizottságot támogassák, és helyeslik, hogy monopóliuma van uniós jogszabályok beterjesztésére.
A Bizottság „kezdeményezési jogával” élve új jogszabályokat javasolhat, amelyek elfogadásáról az Európai Parlament és az EU Tanácsa (azaz a tagál-lami miniszterek tanácsa) dönt. A Bizottság a legtöbb esetben azért tesz javasla-tot, hogy teljesítse az uniós szerződésekből fakadó kötelezettségét, vagy mert egy másik uniós intézmény, egy uniós ország vagy egy érdekelt fél felkérte erre. 2012 áprilisától az EU polgárai is kérhetik a Bizottságtól, hogy terjesszen elő javaslatot valamely jogszabályra (lásd európai polgári kezdeményezés).
Mielőtt a Bizottság javaslatot tesz, széles körű konzultációt folytat, hogy figye-lembe vehesse az érdekelt felek szempontjait. A Bizottság a javaslattal együtt álta-lában közzéteszi a készülő jogszabály lehetséges gazdasági, társadalmi és környe-zeti hatásainak vizsgálatáról szóló dokumentumot is.
A szubszidiaritás és az arányosság elvének értelmében az EU kizárólag akkor alkothat jogszabályt, ha az uniós fellépés hatékonyabb, mint a nemzeti, regioná-lis vagy helyi intézkedés, és akkor is csak a kölcsönösen elfogadott célok elérésé-hez szükséges mértékben. Ha a döntéshozók elfogadják a javaslatot, és hatályba lép az új uniós jogszabály, a Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy az uniós tagállamok megfelelően alkalmazzák azt.
A Bizottság jogköreit túlzottnak tartó kritikusok már az alkotmányozási folya-matban támadást indítottak egy új lehetőség ellen. Eleinte a magyar termino-lógiában – pontatlan tükörfordítás miatt – „delegált törvényként” említették a konvent alkotmányszerződési javaslatában I-35. pont alatt elfogadott megoldást, amelyet végül az EUMSz 290. cikkében szabályoztak hatályosan, és a mai hivata-los magyar elnevezése „felhatalmazáson alapuló jogi aktus”.
290. cikk
(1) A jogalkotási aktusokban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú, nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes, nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják.
A felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktusokban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát. Az adott szabályo-zási terület alapvető elemei kizárólag a jogalkotási aktusban szabályozhatók, és ezekre vonatkozóan nem adható felhatalmazás.
(2) A jogalkotási aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás gyakorlásá-nak feltételeit, amelyek a következők lehetnek:
a) az Európai Parlament vagy a Tanács úgy határozhat, hogy a felhatalmazást vissza-vonja;
b) a felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor léphet hatályba, ha az Európai Par-lament vagy a Tanács a jogalkotási aktusban előírt határidőn belül nem emel ellene kifogást.
Az a) és b) pont alkalmazásakor az Európai Parlament tagjainak többségével, a Tanács pedig minősített többséggel jár el.
(3) A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok címében fel kell tüntetni a „felhatalmazáson alapuló” kifejezést.”
Egy évtizeddel ezelőtt az euroszkeptikus bírálók így interpretálták a konvent által elfogadott lehetőséget: „A törvényhozók lehetőséget adhatnak az EU Bizottság-nak, hogy az EU-törvények vagy kerettörvények bizonyos nem alapvető elemeit kiegészítsék vagy megváltoztassák (ami azt jelenti, hogy dönthetnek felettük).
Ezt az elvet, a konvent elnökség javaslatának megfelelően, belefoglalták az alkot-mányba, lásd a delegált törvényekről szóló I-35. törvénycikket.” Ráadásul a garan-ciákkal sem elégedettek: „A delegált törvények nem tévesztendők össze a vég-rehajtási tevékenységgel, amikor a végrehajtó testület, például a Bizottság csak végrehajtja a törvény rendelkezéseit. A delegált törvények és a végrehajtási tevé-kenység megkülönböztetése sok esetben nem könnyű. Ha a Bizottság nem meg-felelően él a delegált törvénykezés adta lehetőséggel, a delegálás csak a Tanács minősített többségi szavazatával vagy az EU Parlament abszolút többségi szava-zatával vonható vissza, lásd I-35. törvénycikk.” Láthatóan a kritikusok számára ez a különleges bizottsági jogkör is növelte a demokráciadeficitet.
De nézzük meg, hogy az előző évtized elején miként definiálták ugyanezek a bírálók magát a demokráciadeficit fogalmát:
„[A] föderalisták és az euroszkeptikusok egyetértenek abban, hogy a jelenlegi EU-t a fennálló demokráciadeficit miatt bírálják, de a megoldásokat illetően eltérő véleményen vannak. Demok-ráciadeficit akkor keletkezik, ha a határozatok meghozatalának joga a nemzeti parlamentektől és a tagállamok választóitól Brüsszelbe kerül át. Mivel itt a határozatokat hivatalnokok hozzák, zárt ajtók mögött és a törvények nemzetek feletti módon születnek, az egyes országoknak nincs módjuk EU-törvényeket alkotni vagy azokat megváltoztatni. Ez azt jelenti, hogy az állampolgárok szavazatai és befolyása nemzeti szinten leértékelődik anélkül, hogy ezt EU-szinten bármi kom-penzálná. A föderalisták a demokráciadeficittől olyan, valódi európai parlamentáris demokrácia bevezetésével kívánnak megszabadulni, ahol a törvényeket az EU Parlament hozza, nem pedig a Miniszterek Tanácsában az államok képviselői. Az euroszkeptikusok és az eurorealisták azt akarják, hogy az EU-szabályokat a választók és a tagállamok nemzeti parlamentjei alkossák meg.”
Ebben az érvelésben annyi reális mag van, hogy a közösségben mind a leg-főbb politikai döntéshozatali jogok, mind a legerősebb jogalkotási kompeten-ciák kormányközi testületeknél (az Európai Tanácsnál, illetve az Európai Unió
Tanácsánál) vannak. De ez éppen abból adódik, hogy az Unió nem föderáció, a szuverenitás döntő többsége változatlanul a tagállamoknál van. Ami a Bizott-ság szerepét illeti, ott a bírálók tévednek, mert a nemzeti parlamentek törvénye-lőkészítési munkálatait is a szakapparátusok (nem választott) hivatalnokai végzik.