Az EUSz 17. cikkének nyolc bekezdése fogalmazza meg a Bizottsággal mint tes-tülettel összefüggő alapvető szabályokat. Az első fontos kérdés, hogy miként jön létre a Bizottság? Ebben a tekintetben a maastrichti szerződések óta nagy vál-tozások történtek, elsősorban nem is az eljárási rendben, hanem a testületi tag-ság és a tagállamok közötti viszonyban. A múlt század kilencvenes éveinek ele-jén, a 12 tagállamból álló közösségben a Bizottság egy 17 fős testület volt. Nyolc tagállamot egy-egy tag képviselt, a „négy nagy”, Németország, Franciaország, az Egyesült Királyság és Olaszország két-két tagot küldhetett, és ehhez jött az elnök, akinek a tagállama az ő státuszától függetlenül küldhette egy vagy két delegáltját biztosnak. Ez a nagyságrend megfelelt egy tagállami kormány méreteinek, egy-ben a határán mozgott a döntéshozatalra jogosult fórumok szervezetszociológiai méretoptimumának, tehát még elképzelhető volt, hogy minden tag megfelelő sze-rephez juthat az együtt végzett kollektív munkában.
1995-től, a finn, svéd és osztrák csatlakozás évétől 20 tagúvá vált a Bizottság, és miután ekkor már zajlottak a csatlakozási tárgyalások előkészületei további hat országgal, továbbá másik hat állam is intenzív előcsatlakozási folyamatok részese volt, a közösségnek számot kellett vetnie a testület jövőjére vonatkozó néhány kérdéssel. Az egyik problémakör természetesen a létszám és az összetétel egy-mástól elválaszthatatlan kérdéseiből álló érzékeny politikai dilemma volt. Első lépésben 1997-re összehívtak egy kormányközi konferenciát (ezt a döntés-elő-készítő intézményi formát majd később tárgyaljuk), hogy ott a tagállami kormá-nyok szakértői és politikusai dolgozzanak ki javaslatot az alapszerződés módosí-tására a leendő bővítéssel összefüggő problémacsokorral kapcsolatosan, és ebben az egyik legnehezebb, sőt, mint később kiderült, a legnehezebb részkérdés éppen a bizottsági létszám és összetétel komplexuma volt (és maradt).
A kormányközi konferencián nem sikerült dűlőre jutni szinte egyik kardiná-lis intézményi kérdésben sem, miként végül az azt követő amszterdami Euró-pai Tanács-ülésen sem, így született meg az integrációtörténetben „amszterdami maradékok” néven véglegesen elhíresült, megoldatlan problémaegyüttes, benne a bizottsági létszámkérdéssel. Bár Amszterdamban azért megkötötték az alap-szerződés módosítására a paktumot, de a „maradékok” égették a felelős politiku-sok kezét, és egyre több bizonytalanságot vittek bele a csatlakozási folyamatba is.
Ugyanis a másik oldalról a tizenötök rendszeresen leszögezték, hogy amíg a saját intézményi reformjaikat nem képesek véghezvinni, vagy – ahogy a közösségi szó-használat fogalmazott – nem ér véget az Unió intézményi „mélyítése”, addig nem lesz bővítés sem.
2000-ben ismét összehívtak egy kormányközi konferenciát, amely a portu-gál és a francia elnökség alatt szinte egész évben dolgozott, de egyrészt számtalan, itt most mellőzendő ok hátráltatta a hatékony munkát, másrészt a „maradékok”
olyan, legmagasabb politikai döntéshozói szinteket érintettek, hogy világos volt a képlet: nem ez a fórum, hanem az év végi nizzai csúcs lesz a döntő. Jaques Chirac francia államfő, az általa vezényelt elnökségi félévet lezáró Európai Tanács ülé-sén mindenképpen dűlőre akarta vinni a maradékok ügyét, hogy azok bekerül-hessenek az alapszerződés módosításába, a nizzai szerződés pedig a történelembe.
Az ambíciók végül realizálódtak, születtek kompromisszumok, és bár néhány problémát a szőnyeg alá söpörtek, a szerződéshez szükséges politikai megegye-zést sikerült elérni. Igaz, alkalmazni kellett a diplomáciában időnként bevetett
„óratrükköt” is, miszerint éjfél előtt a tárgyalóteremben megállítják (a résztvevők közös megegyezésével) az órákat, és csak akkor indítják el ismét, amikor megszü-letett a megegyezés. Így Nizzában is ténylegesen már hajnal volt, amikor a meg-gyötört politikusok tájékoztathatták a szintén gyűrött arcú újságírókat, szakértő-ket és hivatalnokokat az eredményről.
Ez utóbbinak része volt a Bizottságra vonatkozó, fontos kompromisszumokat és bizonyos halogatást is magában foglaló döntés. Eszerint a négy nagy a bővítés utáni első új parlamenti és bizottsági ciklusban lemond a második biztos delegá-lásának jogáról, továbbá akkortól az elnök nem plusz személyként, hanem az őt küldő tagállam egyetlen delegáltjaként lesz része a testületnek. Ez a korrekt lépés azonban nem oldotta meg a legnagyobb dilemmát: milyen módon lehetne majd a tagállamok számánál kisebb létszámú a Bizottság? Mivel az intézményi kérdé-sek perspektivikus elemeit illetően – nagyon bölcsen – Nizzában már 27 tagál-lammal számoltak ki mindent, teljesen egyértelmű volt, hogy két lehetőség áll a közösség előtt.
Az egyik megoldás az, hogy beletörődnek a tagállamok egy más munkastí-lusú, nagy létszámú testület létébe, ahol a biztosi szakterületek nagy része jóval kisebb, mint korábban volt. Ebben az esetben minden tagállamnak lehet egy biz-tosa. A másik, már évek óta terítéken lévő megoldás a rotációs rendszer, amely-ben az egyenlőségen alapuló eljárási keretamely-ben, a tagállamok egy előre meghatá-rozott létszámú csoportja, ugyancsak meghatámeghatá-rozott ideig, kimarad a bizottsági tagságból, hogy aztán a következő ciklusban egy másik államcsoport maradjon ki.
Logikailag és a döntéshozatali folyamatokat kutató szakmák hatékonysági muta-tói szerint a második variáció sokkal jobbnak tűnt.
De egy kényes egyensúlyokra és nagy horderejű kompromisszumokra épített, sok politikai és kulturális érzékenységgel telített integrációban nem lehet min-dent a hétköznapi élet racionalitása szerint felépíteni. A bizottsági rotáció a kis tagállamok számára egy fontos, minden ország által élvezett, általános hatalmi
jogosultság átmeneti elvesztését jelentette volna, míg a nagyok számára túl nagy lett volna a zuhanás az akkori, két biztos delegálására jogot adó pozíció-ból a nullába.
A nizzai átmeneti megoldás úgy nézett ki, hogy koncepcionálisan és elméle-tileg a második variáció mellett döntöttek a tizenötök, gyakorlatilag azonban az elsőt valósították meg. A szabályozás elvévé a rotációt tették, de a bővítés utáni első ciklusra az „egy állam – egy biztos” szisztémát írták elő, azzal a kitétellel, hogy ha a tagországok száma eléri a 27-et, akkor át kell térni a rotációra. Történe-tileg úgy nézett ki a helyzet, hogy 2004. május elsejéig maradt a régi (Nizza előtti) bizottsági felállás. Akkor néhány hónapra a tíz új tagállam is küldhetett biztoso-kat, aztán jöttek a európai parlamenti választások, és az eljárási rendnek megfele-lően megalakult a 25 tagú első Barroso-bizottság.
Közben azonban elvégezte munkáját az alkotmányozó konvent, amely még a bővítés előtt megváltoztatta a nizzai rotációs menetrendet, és 2007-ről (az akkor már feltételezett 27-re bővülés időpontjáról) eltolta 2014-re a rotáció kezdetét. Bár az Alkotmányszerződés nem lépett hatályba, a rotációról kialakult kompromisz-szum tovább élt. A lisszaboni szerződésekbe is bekerült a 2014-es kezdési időpont.
Sőt, nyitva is maradt egy kiskapu, miszerint ha a 2014-es időpont előtt az Euró-pai Tanács egyhangúlag másként dönt, akkor akár nem is lesz rotáció. Az EUSz 17. cikkének (5) bekezdése olyan – legyünk elnézőek, és mondjuk azt, hogy sajátos – formulával él, hogy egyrészt kimondja a 2014 novemberében kezdődő kéthar-mados rotációt, másrészt felhatalmazza az Európai Tanácsot, hogy „egyhangúlag eljárva e szám megváltoztatásáról” határozhat. A megváltoztatás eredménye tehát lehet egynegyedes rotáció is vagy nullás, azaz akár maradhat is az „egy ország – egy biztos” rendszere.
Ha tárgyilagosan próbáljuk értékelni a fejleményeket, akkor látnunk kell, hogy valójában mind a tagállamok, mind maga a Bizottság tagjai és alkalmazottai egyre inkább megszokják a 27 tagú testületet és annak mára rutinossá vált munkamene-tét. Már 2004-től 25 taggal dolgozott az első Barroso-bizottság, amely 2007-ben 27 tagú lett, és a portugál elnök nevével fémjelzett második csapat is huszonhetes rendszerben tölti ki várhatóan hivatali idejét. Gyakorlatilag egy évtizedes rutin áll majd a nagy létszámú testület mögött, mire a tagországok végrehajtó hatalmának fejei döntenek a rotáció jövőjéről. A kilencvenes évek második felében a mélyítési koncepció egyik kulcseleme volt az a logikai kiindulópont, hogy a 20 tagú Bizott-ság szinte működésképtelenül nagy, hiszen ezt a testületi formát a hat tagállam-ból álló EGK 13 testületi tagot számláló formációjára találták ki. A létszám nagy-sága mellett állandóan elhangzott egy másik érv is, miszerint nincs annyi biztosi szakterület, ahányan majd a bővítés után lesznek a tagok.
Ma mégis azt láthatjuk, hogy a bővítések is, de főleg a sokirányú mélyítés újabb és újabb szakterületeket tettek fontossá, nem is beszélve a technikai-technológiai
fejlődésről, a globalizációról, a fenntartható fejlődés célkitűzéseiről, vagy éppen olyan negatív jelenségekről, mint a terrorizmus, a válság vagy az élővilágot fenye-gető veszedelmek. Ezeknek az életszféráknak mindegyike egyre fontosabb lesz a közösség egésze számára, és ez a fontosság gyakorlati eredményekkel is párosul-hat, ha egy önálló biztosi poszt jön létre az adott területért vállalt felelősséggel együtt. Nem hinnénk, hogy a ma regnáló Bizottságban a klímapolitikáért felelős dán biztos asszony pusztán egy kimódolt, verejtékszagúan kreált funkció kény-szerű betöltésének tartaná munkáját, amelynek valamikori létére és fontosságára az amszterdami reformkezdetek idején még nem is gondolhatott senki.
A fentiekre tekintettel különösebben nem keltene nagy meglepetést, ha 2014-ben az Európai Tanács a jelenlegi formáció prolongálása mellett döntene. Függet-lenül azonban attól, hogy majdan ez így történik-e vagy sem, jelenleg a 27 tagú, és rövid időn belül, a horvát csatlakozással 28 tagúra bővülő testületet és az „egy ország – egy biztos” elvére épülő bizottsági működési rendszert kell ismertetnünk és elemeznünk.