Az együttműködés szükségességének elfogadása és megalapozása

A fokozódó erőforrásigények miatt szaporodó érdekütközések mellett már a környezet károsításáról, szennyezéséről is szóló környezettudományi jelzések, ilyen eredetű nemzetközi konfliktusok és kezdeményezések nyomán az 1960-as évek végétől kezdetét vette az átfogó és globális szintű környezetpolitikai együttműködés újabb, közel két évtizeden át tartó szakasza. Ennek első fele a világpolitikai enyhülés (détente) időszakára esett, amit az 1980-as évek elejétől a hidegháborús állapotok visszatérése és gazd1980-asági recesszió követett. E politikai légkör és világgazdasági helyzet ismét visszavetette a környezeti kérdésekben az együttműködés lehetőségét és hatékonyságát. A természeti erőforrásoktól való függés szempontjából komoly tanulságokkal járt az 1970-es évek két olajválsága, és a környezeti ügyeket is érintően lényeges hatása lett az 1980-as évek második felétől a kelet-európai országokban súlyosbodó gazdasági válságnak. A környezetpolitika e történeti szakaszának jelképes „mérföldkövei”, fordulópontjai az 1972. évi, illetve az 1992. évi nevezetes ENSZ-konferenciák, de mindkettőt pár évvel megelőzték az azok előkészítéséről szóló – értelemszerűen politikai egyetértésen alapuló – közgyűlési határozatok (1968-ban, ill.

1987/1988-ban).

Az országhatárokon átterjedő szennyezőanyag-kibocsátással foglalkozó nemzetközi konferencia összehívását szorgalmazó svéd kezdeményezés közgyűlési vitájához készített ENSZ-főtitkári jelentés összefoglalta az ENSZ szakosított szervezetei által akkor folytatott, illetve támogatott, e témakörhöz részben kapcsolódó programokat [UN, 1968a²⁵⁸].

 A svéd javaslat hátterében viszont a nagy távolságra eljutó levegőszennyezés hatásai miatti nézetkülönbségek húzódtak meg, amelyek az 1960-as évek elejétől alakultak ki a feltételezett főbb „kibocsátó” és „hatásviselő” országok között. Az ebben érintett fejlett országok e konfliktusok tisztázására tartották volna hasznosnak egy konferencia összehívását.

 Ezzel szemben a fejlődők számára inkább a természeti erőforrások kiaknázása, hasznosítása, kereskedelme tárgyában az addigiaknál méltányosabb, igazságosabb nemzetközi feltételek kialakítása volt a prioritás.

 Az 1968-ban jóváhagyott ENSZ-határozat végül a környezeti problémakör mindkét összetevőjére hivatkozott, és rendelkezett a környezeti problémáknak szentelt

258 „Generally, emphasis has been put on work programmes concerned with pollution of the human environment, this being an aspect of the subject-matter outlined in the Swedish memorandum which has up to the present time concerned United Nations organizations and programmes more than others.” (3. bek.)

konferencia előkészítéséről [UN, 1968b²⁵⁹]. Ez komoly fordulatnak volt tekinthető a sokoldalú nemzetközi kapcsolatok történetben, mert annak politikai elismerését tükrözte, hogy a világ országaiban végbemenő társadalmi-gazdasági folyamatok környezeti vetületei sem „ismerik” az országhatárokat, és emiatt közös érdek a környezetpolitikai együttműködés globális kereteinek a megteremtése.

Az „ENSZ-konferencia az emberi környezetről” és az „Európai konferencia a biztonságról és az együttműködésről”. A kelet-nyugati szembenállás változékony hidegháborús viszonyai és az Észak–Dél kapcsolatrendszer változásai, azaz a fejlett és a fejlődő országok között erősödő érdekkülönbségek kihatottak a globalizálódó környezeti ügyekről szóló együttműködésre is.

 Az 1968-os ENSZ-határozat alapján ugyan minden fél részvételével folytak az egyeztetések, de végül az 1972. évi ENSZ-konferencián a fejlődők közül csak India képviseltette magát magas politikai szinten (Indira Gandhi miniszterelnök személyében), a kelet-európai országcsoport több delegációja pedig bojkottálta az eseményt.²⁶⁰ A fejlődők a globalizálódó környezeti problémákért már akkor is a fejlettek elsődleges (történelmi) felelősségét hangoztatták, a kelet-európai bojkottnak pedig nem közvetlenül e konferenciával, hanem a két német állam ENSZ-tagfelvételével összefüggő oka volt [Engfeldt, 2009²⁶¹]. Történelmi távlatban e konferencia (UNCHE) eredményei mégis kiemelkedő jelentőségűnek bizonyultak [UN, 1972a]: a „Stockholmi nyilatkozat”

rögzítette a környezetvédelmi együttműködés alapelveit, a „Cselekvési terv” ajánlásokat foglalt magában minden környezeti témakörben, továbbá ezek végrehajtásának elősegítésére az ENSZ-közgyűlés határozott az ENSZ Környezetvédelmi Programjának (UNEP)²⁶² létrehozásáról [UN, 1972b]. A nyilatkozat szerint: „6. Egy olyan történelmi ponthoz érkeztünk, amikor cselekedeteinket szerte a világban úgy kell alakítanunk, hogy megfontoltabban törődjünk azok környezeti következményeivel, máskülönben nagymértékben és visszafordíthatatlanul árthatunk a földi környezetnek, amelytől életünk és jóllétünk függ. […] 7. A környezeti problémák növekvő száma – azok regionális és

259 „Noting, in particular, the continuing and accelerating impairment of the quality of the human environment caused by such factors as air and water pollution, erosion and other forms of soil deterioration, waste, noise and the secondary effects of biocides, […] Bearing in mind the recommendations of the Intergovernmental Conference of Experts on the Scientific Basis for Rational Use and Conservation of the Resources of the Biosphere, […] Decides, in furtherance of the objectives set out above, to convene in 1972 a United Nations Conference on the Human Environment”

260 A stockholmi konferencia előkészületeibe magyar szakértők is bekapcsolódtak, de végül a magyar delegáció részvétele meghiúsult; ennek részleteit több írásában és előadásában Láng István akadémikus ismertette [pl. Láng, 2001].

261 „Relations with developing countries became the most contentious issue in the spring of 1971. […]

Yugoslavia reported a deep dissatisfaction among developing countries […]. They felt it (i.e. the preparatory process) was too oriented towards the interests of industrialized countries” (56. o.); „The issue was hostage of East-West negotiations on the German question, particularly concerning the international status of the GDR. […] Uncertainty prevailed until a few days before the Conference but, in the end, the question could not be resolved. The Soviet Union and its allies did not participate in the Conference.” (60–61. o.)

262 Tartalmi okokból is helyesebb lett volna – összhangban a tényleges megnevezésével – a magyar nyelvű szakirodalomban „Környezeti Program”-ként hivatkozni erre az intézményre.

globális kiterjedése miatt vagy amiatt, hogy a közös nemzetközi térségre vannak hatással – elengedhetetlenné teszi a nemzetek közötti széles körű együttműködést és a nemzetközi szervezetek tevékenységét a közös érdekek mentén.”

 Az enyhültebbé vált kelet-nyugati politikai légkörnek köszönhetően²⁶³ 1973-ban elindulhatott a „helsinki folyamat”, amelynek környezetpolitikai ágára nagy hatással voltak a stockholmi konferencia eredményei. Az 1975-ben Helsinkiben megtartott magas szintű páneurópai találkozón elfogadott záróokmány környezeti fejezete a „Stockholmi nyilatkozatra” is hivatkozva határozta meg a páneurópai környezetpolitikai együttműködés kereteit és részletezte a főbb cselekvési területeit [CSCE, 1975²⁶⁴].

A különböző szakterületen tevékenykedő nemzetközi szervezetek a stockholmi cselekvési tervvel összhangban folytatták vagy kibővítették környezeti ügyeket érintő programjaikat.

Továbbá ugyancsak részben az 1968-as ENSZ-határozat, majd az 1972-es és 1975-ös konferenciák hatására – főként az évtized végéig tartó kedvezőbb világpolitikai helyzetben – új multilaterális szervezetek, programok, kezdeményezések, megállapodások révén is megélénkült a környezetpolitikai együttműködés.

 Olyan témakörökkel foglalkozó, akkor elindított programokra utalhatunk, mint a bioszféra védelme [UNESCO, 1971, 1972], a környezeti oktatás [UNESCO-UNEP, 1975], a vízgazdálkodás [UN, 1977], a globális éghajlat változása [WMO, 1979]. Az ENSZ szakosított szervezeteinek e téren végzett tevékenységét pedig az újonnan létrehozott intézménynek, az ENSZ Környezeti Programjának kellett (volna) összefognia amellett, hogy a globális környezetállapot nyomon követése is a feladata lett (Earthwatch). Az 1970-es évek kedvező politikai körülményeinek is betudhatóan sikerült egy sor természet-, illetve környezetvédelmi egyezmény elfogadása: a vízimadarak nemzetközi jelentőségű élőhelyeiről (1971), a természeti értékekre is kiterjedő örökségvédelemről (1972), a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelmének szabályozásáról (1972), a tengereknek a hulladék lerakásából és a hajókról származó szennyezéssel szembeni védelméről (1972, 1973), az országhatárokon átterjedő levegőszennyező anyagok kibocsátásának általános jellegű szabályozásáról (1979), a vadon élő állatfajok védelméről (1979).

 E kedvező időszak alatti további multilaterális fejlemények sorában olyanok is kiemelhetők, mint: az ENSZ-EGB Környezetvédelmi Tanácsadó Testületének létrejötte (1971), az Európa Tanács határozata az országhatárokon átterjedő környezetszennyezés csökkentéséről [CdE, 1971], az OECD Környezetpolitikai Bizottságának megalakítása (1972), részben az első „olajválság” hatására a Nemzetközi Energia Ügynökség alapítása

263 1972 szeptemberében szovjet–amerikai környezetvédelmi együttműködési programot hagytak jóvá, 1973 szeptemberében mindkét német állam az ENSZ teljes jogú tagja lett.

264 „The participating States declare that problems relating to the protection and improvement of the environment will be solved on both a bilateral and a multilateral, including regional and sub-regional, basis, making full use of existing pattern and forms of co-operation. They will develop co-operation in the field of the environment in particular by taking into consideration the Stockholm Declaration on the Human Environment, relevant resolutions of the United Nations General Assembly” (32. o.)

(1973), az Európai Gazdasági Közösség 1972. évi párizsi csúcstalálkozóján elhatározottak alapján az EGK első környezetvédelmi programjának kidolgozása [EEC, 1973] és ezzel párhuzamosan a KGST-tagállamok Környezetvédelmi Tanácsának létrehozása (1973).

A hidegháborús viszonyok visszatértével az 1970-es évek után újra egy ideig visszafogottabb lett a világban az érdeklődés a közös környezeti problémák, illetve azok kezelése, megoldása iránt annak ellenére, hogy gyorsan bővültek a globalizálódó környezeti folyamatokat jelző megfigyelési adatok, tudományos ismeretek.

 Ezekről átfogó értékelést tett közzé az UNEP [UNEP, 1982a], és e szervezet akkori vezetője, Mostafa K. Tolba [Tolba, 1982²⁶⁵] azt is világossá tette, hogy sokkal határozottabb lépésekre lenne szükség a környezetminőség emberi tevékenységek miatti romlásának megállításához.

 A kedvezőtlenebb világpolitikai helyzet ellenére ezekben az években néhány kritikusabb ügyben mégis folytatódó együttműködés főbb eredményei a következők voltak: a kémiai biztonság programja (IPCS, 1980–), a „felelős” eljárást sürgető határozat a nukleáris fegyverek tesztelése és általában a fegyverkezési verseny környezetkárosító veszélyei miatt [UN, 1980], a természet védelméről szóló világstratégia és világkarta [IUCN-UNEP-WWF, 1980; UN, 1982], a Tengerjogi Egyezmény [UNCLOS, 1982] és az ózonréteg (lehetséges) veszélyeztetéséről szóló egyezmény [VCPO, 1985].

A nemzetközi környezetpolitika kialakulásának 1960-as évek végén kezdődő szakasza – az együttműködés változó támogatottsága és hatékonysága ellenére – összességében hozzájárult annak elfogadásához, hogy a globalizáció sokasodó és mind kiterjedtebb környezeti következményeivel valamiképpen törődni kell. Ezt elősegítette a világpolitikai feszültség oldódása, ami fordulatot hozott a nemzetközi környezeti ügyeket érintő együttműködésben is: nyitányának a vonatkozó 1968. évi ENSZ-határozat tekinthető, legfőbb első eredményeinek pedig az 1972-es stockholmi konferencián elfogadott program és nyilatkozat, valamint az 1975. évi helsinki konferencia záródokumentumának környezeti fejezete. A világban az általános politikai és gazdasági helyzet az 1980-as évtized elején átmenetileg újra visszavetette ezt az együttműködést. Nem lehetett előre látni, hogy a környezetpolitika-történet újabb szakaszának kezdetéhez – jóval nagyobb horderejű tényezők mellett – azoknak

265 „A subtle change in emphasis has taken place during the decade, from worrying about changes in the state of the physical environment to concern over the causes and impacts of such changes. Throughout the decade our perceptions and our understanding have continuously evolved. […] Unhappily, governments have not matched this developing environmental knowledge with deeds. The concepts for ecologically sound management have been imperfectly or too slowly applied. In some cases they have been ignored entirely.

The inevitable consequence is that the fundamental objective of Stockholm, to protect and enhance our environment for future generations, has not been fulfilled. On virtually every front there has been a marked deterioration in the quality of our shared environment.”

az ENSZ-határozatoknak a végrehajtása is hozzá fog járulni [UN, 1983a; UN, 1983b²⁶⁶], amelyek alapján 1987-re az UNEP által felkért testület összeállította a világ környezeti állapotával és teendőivel foglalkozó értékelését, a „Környezet és fejlődés világbizottság”

pedig a környezeti okokból sem fenntartható globális helyzetről és az ajánlott teendőkről szóló jelentését.