Az alapvető jogok biztosának lehetséges intézkedései

Amint láttuk, az Alaptörvény nem határozza meg a biztos általános vagy konk-rét intézkedéseit, ezt a külön törvényre hagyja. A visszásság orvoslását célzó kezdeményezés terjedelmének vagylagossága – ’általános vagy egyedi’ intéz-kedés kezdeményezése – a biztos eljárásmódjának vagylagosságánál (’kivizs-gálja vagy kivizsgáltassa’) is bizonytalanabb. Az egyedi intézkedés ugyanis mintegy ’kérelemhez kötöttséget’ feltételez, vagyis azt jelenti, hogy a biztos csak az általa konkrétan kivizsgált vagy kivizsgáltatott visszásság orvosoltatá-sára jogosult („on the case”, represszív-reparatív kezdeményezés). Jogosultsága az általános intézkedés kezdeményezésére viszont azt jelenti, hogy a kivizsgált vagy kivizsgáltatott visszásság szükséges feltétele ugyan a kezdeményezésnek, de az lényegében korlátlan terjedelmű lehet, nem csak a feltárt ügyre, és nem is feltétlenül már bekövetkezett esetekre vonatkozik. Az általános intézkedés jelenthet feladatszabást a feltárthoz hasonló összes eset visszásságának orvos-lására, de jelentheti magatartási szabály előírását is a jövőre nézve (absztrakt, normatív-preventív kezdeményezés). Ez pedig újra az eljárás természetének nem jogorvoslati minőségét támasztja alá. A represszív-reparatív és normatív-preventív kezdeményezés ugyanis egyazon eljáráshoz kötődően már csak az államhatalmi ágak elválasztásának elvéből következően is rendszerint kizárja egymást. Az alapjogi biztos esetén is csak azért férnek meg egymás mellett, mert neki magának egyik alkalmazásához sincs felhatalmazása: a parlament-hez kötődő, nem jogorvoslati eljárás alapján ellenőrzést folytató intézményként kezdeményezni jogosult, hogy más vagy mások – az egyedi és az általános in-tézkedés esetén nyilvánvalóan mások – tegyék meg azt, ami feladatkörükhöz tartozik, és amit a biztos alkalmasnak lát a visszásság orvoslására. Ha ezeket rendszerbe kívánjuk foglalni, három csoportot különíthetünk el: az általános, a különös és a rendkívüli intézkedésekét.³⁷¹

370 Azért kell itt a valószínűsítés fogalmat használni, mert a törvény sem beszél bizonyítékokról, vagyis az adatgyűjtés nem jelentheti Pp. vagy Be. szerinti bizonyítást.

371 Ld. KUCSKO-STADLMAYER i. m. 85–90.

Az Ajbtv. 31. §-a értelmében ha a biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására – az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett – ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül érte-síti az alapjogi biztost. Természetesen előfordulhat, hogy a felügyeleti szerv az ajánlásban foglaltakkal nem ért egyet. Ebben az esetben az erre vonatkozó közlésének kézhezvételétől számított tizenöt napon belül a biztos tájékoztatja a felügyeleti szervet az ajánlás fenntartásáról, módosításáról vagy visszavonásá-ról. A törvény arról is rendelkezik, hogy ha a biztos az ajánlást módosítja, azt a megteendő intézkedések szempontjából új ajánlásnak kell tekinteni, továbbá arról is, hogy akkor, ha a vizsgálattal érintett szervnek nincs felügyeleti szerve, akkor a vizsgált szerv maga lesz az ajánlás címzettje.

Az ajánlás az intézkedések törvénybeli sorában az első helyet foglalja el, álta-lánossága azonban nem ennek tulajdonítható, hanem annak, hogy címzettje ál-talános: a vizsgálattal érintett szerv (nevesítetlen) felügyeleti szerve. Az ajánlás semmiképpen nem kikényszeríthető, végrehajtható intézkedés – a biztos tehát ügydöntő hatalommal nem alkalmazhatja. Ajánlásának – az Obtv. egykori indo-kolása szerint – „személyes tekintélye és a nyilvánosság ad kellő nyomatékot”.

Szintén általános – bár a törvény szóhasználata következtében az ajánlásnál

’kevésbé általános’ – intézkedés a kezdeményezés. Ezzel az eszközzel a 32. § alapján – az ajánlás helyett – akkor élhet a biztos, ha a rendelkezésére álló adatok szerint a visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni.

Ekkor a biztos kezdeményezheti az érintett – vagyis a visszásságot előidéző – szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, erre az esetre írja elő a törvény – nyil-vánvalóan az utólagos ellenőrizhetőség érdekében –, hogy a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni. Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a meg-tett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül, környezeti veszély esetén haladéktalanul tájékoztatja a biztost – amint ezt az ajánlás esetében is láttuk. Az ajánlással szemben különbség fedezhető fel ak-kor, ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet. Ekkor ugyanis a válaszadásra nyitva álló harminc napon belül köteles a kezdeményezést véle-ményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv úgy jár el, mint ajánlás esetén.

Az ajánlást és a kezdeményezést azért tekintettük az alapvető jogok biztosa általános intézkedéseinek, mert címzettjük, illetve tartalmuk előzetesen nem nevesített, elvileg tehát bármely ügyben feltárt bármely visszásság orvoslása esetén alkalmazhatók, ha az orvoslásra egyáltalán mód van. Az Ajbtv. azonban

olyan különös intézkedésekre is feljogosítja a biztost, amelyek csak meghatáro-zott szervezeteknek címezhetők, illetve amelyek nevesített eljárások megindítá-sát célozzák. Ezek: az Alkotmánybíróság eljárásának, az ügyészi törvényességi eljárás, a fegyelmi, szabálysértési vagy büntetőeljárásnak, illetve jogalkotásnak a kezdeményezése. A biztos továbbá jogosult arra, hogy a környezet állapotával összefüggő közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálata során a perben beavat-kozóként részt vegyen (ez a jog a korábbi szabály szerinti jövő nemzedékek or-szággyűlési biztosát is megillette), illetve bejelentéssel fordulhat az adatvédelmi biztos helyébe lépő Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósághoz.

Ezekben az esetekben (az Alkotmánybíróságot, a bíróságokat és az adatvédelmi hatóságot kivéve) a címzett az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjáról, és eljá-rás folytatása esetén ennek eredményéről a biztos tájékoztatni tartozik.

Végezetül az Ajbtv. lehetővé tesz az alapvető jogok biztosa számára egy, a jogalkotást érintő, a feltárt visszásság orvoslását célzó különleges intézkedést.

A törvény 37. §-a szerint ugyanis a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadá-sára jogosult szervnél a megfelelő norma kiadását, módosítását, hatályon kívül helyezését. Ez azonban nem korlátlanul, bármely esetben alkalmazható javaslat.

Csak akkor kerülhet rá sor, ha a biztos álláspontja szerint az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság valamely norma fölösleges, nem egyértelmű rendelke-zésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza. A korlátozás egyfelől azt jelenti, hogy a közvetlenül a jogsza-bályt kifogásoló beadványt nem vizsgálhat, ez ugyanis az Alkotmánybíróság joga (bár az Alaptörvény hatályba lépését követően a korábbinál korlátozottab-ban gyakorolható).

A törvény 38. §-a rendkívüli esetben, ha az egyéb intézkedései eredmény-telennek bizonyultak, lehetővé teszi a biztos számára, hogy az ügyet (az éves beszámoló keretében vagy önállóan) az Országgyűlés elé terjessze. (Minősített adatot tartalmazó ügy esetén ez a jog az illetékes bizottság elé terjesztésre vo-natkozik).

Az alapvető jogok biztosára vonatkozó szabályozás vázlatos áttekintése után nézzük meg, milyen szerepe van az intézménynek a közigazgatás kontroll-esz-közei között.