Az Alaptörvény által hagyott mozgástér

Az Alaptörvény tehát jelentős mozgásteret hagyott az Országgyűlésnek mint jogalkotónak az igazságszolgáltatás tényleges struktúrájának kialakításához.

Az világos volt, hogy még 2011-ben meg kellett alkotni több, az

igazságszol-291 Ld. JAKAB (2011) i. m. 265–266.

292 Ld. ERDEI Árpád: Az új alkotmánytervezetnek a büntető igazságszolgáltatásra vonatkozó ren-delkezései. és KAPA Mátyás: Bíróságok és jogvédelem az Alaptörvényben. In: KUBOVICSNÉ

DR. BORBÉLY Anett – TÉGLÁSI András – VIRÁNYI András (szerk.): Az új Alaptörvényről – el-fogadás előtt. Budapest, A Magyar Köztársaság Országgyűlése, 2011. 73–80. és 156–166.

gáltatás szervezeteit érintő sarkalatos törvényt. Ez a kötelezettség lehetőséget kínált azonban arra, hogy a bíróságok szervezetét, eljárását és igazgatását új alapokra helyezze az Országgyűlés (mindez részben igaz volt az ügyészség-re is, de egyrészt a bíróságokhoz igazodás követelménye, másrészt a legfőbb ügyész hierarchikus vezető és irányító szerepe miatt ezt jóval egyszerűbb volt megtenni).

Az átalakítás előkészítése két alapvető veszéllyel járt, nevezetesen azzal, hogy részletszabályok dölnek el az alapvető döntések meghozatala előtt, és ennek következtében az elsődleges működési (eljárási) kérdések másodlagos, szervezeti megoldásokhoz igazítását nem sikerül elkerülni.

Az Alaptörvény ugyanis önmagában is, az elméleti (tudományos) megkö-zelítések, az intézményi, érdek-képviseleti és más ’lobbycsoportok’ egyaránt felvethettek a bíróságok szervezetével és működésével kapcsolatos fontos, a kö-vetkező évtizedek igazságszolgáltatását befolyásoló, ugyanakkor önmagukban csak részletkörülményekre vonatkozó kérdéseket (így szervezeti szintek száma, közigazgatási különbíróságok léte, a pálya zártsága, a külső igazgatási főható-ságra vonatkozóan). Ezekkel szemben álláspontunk szerint az alapvető kérdés az volt, hogy milyen szerepet szán Magyarország a bíróságainak. Bármennyire úgy tűnik, hogy ez egyrészt közismert, másrészt adott, valójában nagyon eltérő lehetőségek kínálkoznak. Mondható elvileg ugyanis az, hogy

i) a bíróságok feladata szó szerint a jogviták eldöntése, ii) a bíróságok eljárásának célja az anyagi igazság kiderítése,

iii) a bíróságok szerepe a társadalom és az állam intézményeinek kontrollálása, iv) a bíróságok fő célja az alanyi jogok érvényesítésének biztosítása

minde-nekfelett.

(Ezek a megközelítések látszólag véletlenszerűek, valójában a kormányzás és az igazságszolgáltatási típusú jogalkalmazás szerepváltozásainak, egymáshoz való viszonyuknak és – témánk szempontjából ez különösen fontos – a közigaz-gatás bírói kontrolljának változását is megalapozzák.²⁹³) Nem kétséges, hogy a fenti négy lehetőség többé-kevésbé együtt jelenik meg. A választás tehát nem lehet kizárólagos, de minden új intézményi döntés előtt meg kell határozni azt, hogy melyik összetevőnek legyen primátusa. Amikor pedig a meghatározott prioritást keressük, az ezredfordulót követő társadalmi, politikai, tudományos és jogi realitásból kellett (volna) kiindulni. Anélkül, hogy ennek összes összete-vőjét végig kívánnánk elemezni, elmondható, hogy

– a bíróságok működése rendkívül költséges,

– az alkotmányos jogállam alapkövetelménye, hogy végső soron minden magán- vagy közjogi vita bíróság elé kerülhessen,²⁹⁴

293 Ld. Gordon ANTHONY – Jean BERNARD AUBY – John MORISON – Tom ZWART (eds.): Values in Globan Administrative Law. Oxford–New York, Hart Publishing, 2011. 194–199.

294 Ld. Dawn OLIVER – Carlo FUSARO (eds.): How Constitutions Change. A Comparative Study.

– a bíróságok ugyanakkor nem válhatnak hétköznapi vitafórummá, – úgyszintén nem törekedhetnek az időfaktor fi gyelmen kívül hagyásával

mindenáron a döntési perfekcionizmusra,

– a perek nem szolgálhatnak sem a kötelezettségek teljesítése elkerülésé-nek eszközéül, sem pedig az önmegvalósítás terepéül,

– végül, de nem utolsósorban: a bírósági tevékenység a szó szoros értel-mében vett jogértelmező és jogalkalmazó jellegű, ennek következtében végtelenül bonyolult belső összefüggései vannak.

Valószínűleg nem tévedünk, ha (ide nem értve a büntető ügyeket, annál in-kább a polgári és a közigazgatási jogvitákat) prioritásként a jogviták eldöntését határozzuk meg. Ez ugyanis előnyös következményekkel jár. Visszaadja a bí-rónak az eredeti ügydöntő szerepét, és mentesíti a felek helyzetével és érdeke-ivel való (lehetőség szerint egyenlő) empátia tanúsításának kötelezettsége alól.

Ebben az esetben továbbá a tévedéseik, hibáik, felkészületlenségük terhét a fe-lek viselik, cserében az eljárások feszesebbé válnak, jelentősen rövidülnek, ezál-tal az igazságszolgáltatás olcsóbbá, ugyanakkor hatékonyabbá válik. Felvethető persze, hogy ez a pervesztes fél számára súlyos teher. Ez kétségtelenül igaz, ugyanakkor (mivel jogcímhez kötött és csak a perekben ténylegesen szereplő alperesek vonatkozásában áll fenn) a pervesztes fél, különösen a felperes, nincs elzárva attól, hogy újabb, immár pontosabban előkészített, ezért több sikerrel kecsegtető pert indítson. Röviden összefoglalva: mindenki számára előnyösebb a több, de rövid önálló per, mint egyetlen, folyamatosan változó paraméterekkel zajló, netán többször megismételt egyetlen peres eljárás.

Mindez igaz a közigazgatási perek jövőjére is. Feltétlenül el kellene kerülni azt, hogy minden apró ügy, ráadásul jelentéktelen törvénysértés miatt hosszú és drága perekhez vezessen. Úgyszintén el kellene kerülni azt is, hogy a bíróságok mintegy a közigazgatás helyébe lépjenek, és a végrehajtó hatalom felelősségét látszólag átvállalva, maguk hozzanak primer döntéseket. (Amint már utaltunk rá, a fentiek a büntetőeljárásra kevésbé jellemzőek, ott a személyi felelősség miatt kisebb a mozgástér.)

Mindebből az következik, hogy a polgári (és önálló törvény esetén a köz-igazgatási) eljárási szabályokat át kell alakítani. Ennek néhány lényeges eleme:

– a kis perértékű ügyektől eltekintve elő kell írni a kötelező jogi képvi-seletet,

– a jogi képviselővel rendelkező fél esetén a kioktatási kötelezettséget – a törvényben konkrétan meghatározott eseteket, pl. perorvoslati lehetősé-get leszámítva – meg kell szüntetni, sőt meg kell tiltani a bíró számára, – kötelezően elő kell írni a bíró számára, hogy csak pontosan előkészített

kereset tárgyalását kezdje meg; az alkalmatlan keresetlevél idézés

kibo-Oxford–New York, Hart Publishing, 2011. 415., 418.

csátása nélküli elutasítása esetén meg kell szüntetni a hatályát fenntartó 30 napon belüli ismételt benyújtás lehetőségét (vagyis az új keresetlevél új ügyként bírálandó el, az egyetlen lényeges kérdés, amely a jelenlegi rendszerből fenntartandó, az elévülést félbeszakító hatás);

– az eljárási törvényekben elő kell írni a keresetváltoztatás tilalmát, vagyis azt, hogy a tárgyalás megkezdésekor a per-paraméterek rögzüljenek, – megfontolást érdemel a bírói intézkedésekkel és utasításokkal szembeni

engedetlenség (megjelenés elmulasztása, késlekedő nyilatkozat, tiszte-letlenség stb.) önálló, akár elzárással is büntethető és a perbíró által in-dítvány nélkül elbírálható szabálysértéssé nyilvánítása,

– szintén megfontolást érdemel a terhelt, illetve a peres felek – hamis ta-núzás terhe melletti – igazmondásra kötelezése.

Legalább ennyire jelentős az elmúlt húsz év igazságszolgáltatás érintő vál-tozásainak tapasztalata – ide értve az igazságügyi reformként elhíresült, való-jában bírósági igazgatási reformot is²⁹⁵ – a reformok jellemzően a szervezeti megoldásokra koncentráltak (pl. az ítélőtáblák felállításakor), majd – szükség-képpen – ehhez igazították az eljárási szabályokat. Ez vezetett a végtelenül torz, és a jelenlegi szervezeti keretek között valószínűleg feloldhatatlan bírósági mű-ködéshez. A szervezetet tehát célszerű alárendelni a működési elveknek, külö-nösen a működési prioritásoknak.

E tekintetben a már leírtakból máris következik, hogy a szervezeti hierar-chiát lehetőség szerint laposítani, ugyanakkor szélesíteni szükséges. A jogvita eldöntésére koncentráló bíróság esetén az elsőfokú (mindenekelőtt a helyi) bíró-ságok visszakapnák a tekintélyüket és meghatározó szerepüket. A felsőbírósá-gok szerepe pedig a nélkülözhetetlen jogorvoslatra és az ítélkezés egységének biztosítására szűkülne, és kikerülne ebből az alsó fokú bíróságok ’nevelésének’, és a felhatalmazás nélküli jogalakításnak a lehetősége.

Végül egy ilyen megoldás egyáltalán nem jelentéktelen járulékos következ-ményeként kitisztulna az államhatalmi ágak jelenleg összekuszálódott sze-repköre: a jogot elsősorban az Országgyűlés, másodsorban a Kormány és az önkormányzatok alkotják (a többi jogalkotó csak ezek végrehajtását biztosító rendeleteket hoz). A jog előírásait a Kormány és a végrehajtó hatalom egyéb in-tézményei hajtják végre, az igazságszolgáltatás pedig a jogsértéseket (ezen belül is elsősorban a súlyosakat) torolja meg, illetve a társadalom békéjét biztosítandó a jogvitákat dönti el.²⁹⁶

295 Ld. FÜRÉSZKlára: Az ügyészség. In: KUKORELLI (2008) i. m. 457. és FÜRÉSZ Klára: Az igazságszolgáltatási rendszer átalakulása. In: JAKAB András – TAKÁCS Péter (szerk.): A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990–2005. I. kötet. Budapest, Gondolat–ELTE ÁJK, 2007.

172–194., 177–180.

296 Miközben az ügyteher, amely a bíróságokra nehezedik, nő, a kiváltó okok nem háríthatók el:

az egyénnel szemben gyakorolt közhatalom bírósági ellenőrzésének követelménye az uniós