a közigazgatási kontrolleszközökről
III. JOGORVOSLAT, BÍRÓI KONTROLL
1. A jogorvoslati fórumrendszer
A közigazgatási kontrolleszközök rendszertana alapján rendelkezésünkre áll te-hát az a mátrix, amellyel különféle szempontok alapján a különféle kontrollesz-közöket egymástól el tudjuk választani. Ennek egyik csoportjába a közigazgatás jogorvoslati kontrolleszközei tartoznak, a jogorvoslatot pedig úgy defi niáltuk, mint a közigazgatási hatósági eljárás, és az ennek során hozott döntések (vagyis nem általában a közigazgatás), eljárási szabályok alapján történő felülvizsgála-tát a feltárt hiba orvoslása érdekében, az eljárás vagy a döntés felülbírálatának (azaz a döntés megváltoztatásának vagy megsemmisítésének) jogával. Azt is be-mutattuk, hogy a jogorvoslati kontrollforma legfontosabb sajátossága a jogerőre gyakorolt hatása: ez az egyedüli eszközcsoport, amely alkalmazásával a jogerő beállta megakadályozható vagy a már beállt (alaki) jogerő áttörhető. Az ehhez a kontrollcsoporthoz tartozó eszközök részint a közigazgatás belső önellenőrző mechanizmusán belül hatnak, részint külsők (bíróság, Alkotmánybíróság). A továbbiakban ezek működésének alaposabb elemzését végezzük el, amint írtuk, annak érdekében, hogy rendelkezésünkre álljon az a kiinduló bázis, amelyhez viszonyítva értelmezhetők és leírhatók az alternatív jogalkalmazói kontrollesz-közök.
1.1. A közigazgatás belső kontrollja
Nem tárgyaljuk részletesen sem a közigazgatás funkcióit, sem feladatait, még kevésbé a tevékenységfajtákat és azok jellemzőit, miként a szervezeti kérdéseket is csak érintjük,199 annyi azonban enélkül is kijelenthető, hogy a közigazgatás a jog által részleteiben is szabályozott, bonyolult szervezeti felépítésű aktorok által végzett szerteágazó tevékenységeket jelent. Ebből pedig – anélkül, hogy az önállóan és részletesen tárgyalandó működés részletkérdésibe bocsátkoznánk –
199 Ezekkel a kérdésekkel kapcsolatos álláspontunkról ld. PATYI–VARGA i. m.
levonhatjuk azt a következtetést, hogy a közigazgatási tevékenységek szükség-szerűen kétfelé ágaznak.
A közigazgatás elsődleges célját – a korábbi alapdefi níciónak megfelelően – a végrehajtó hatalomnak az a tevékenysége jelenti, melynek eredményeként a társadalom tagjai és szervezetei magatartását az állami közhatalom (impérium) birtokában ténylegesen befolyásolja. A közigazgatás elsődleges tevékenysége tehát a közigazgatást meghatározó (jogszabályban előírt) célok elérése érdeké-ben a külső jogalanyokra (a társadalom tagjaira és szervezeteire) irányul, azok tevékenységét befolyásolja. Még rövidebben: a közigazgatás elsődleges tevé-kenysége a külső igazgatás.
A szerteágazó külső igazgatás, és az ehhez szükséges bonyolult szervezet azonban maga is – szükségszerűen – igazgatási alanyként jelenik meg. Ez em-pirikusan is igazolható – minden nagyobb szervezet esetén találkozunk saját magára irányuló igazgatási tevékenységgel –, de következik ez az igazgatás Waldo-féle értelmezéséből200 is: ha az igazgatás nagyfokú racionalitást felté-telező emberi együttműködés, akkor a nagy létszámú igazgatási testületek ra-cionális együttműködése is igazgatást igényel. Annak érdekében tehát, hogy a közigazgatás elsődleges tevékenységét megfelelően elláthassa, maga is igaz-gatást igényel. Ezt, az elsődleges közigazgatási tevékenység megfelelő ellátása érdekében végzett belső igazgatást tekintjük a közigazgatás másodlagos tevé-kenységének.
Az elsődleges/másodlagos jelzők természetesen semmiképpen nem tekin-tendők értékbeli vagy fontossági minősítésnek. Áttekintve a közigazgatás mű-ködésének kérdéseit, illetve a szervrendszert, belátható, hogy az általunk má-sodlagosnak nevezett tevékenység, a szervezet önigazgatása, valamint az ehhez kapcsolódó szervezői közrehatás és döntés-előkészítő tevékenységek alapvető fontosságúak, amely nélkül az elsődleges igazgatási tevékenység lényegében nem látható el. Nem véletlen, hogy az Alkotmány és az Alaptörvény is kitér a közigazgatás önigazgatási felhatalmazásaira.201 Amikor a közigazgatás hibáival találkozunk, ezek jelentős mértékben a másodlagos igazgatási tevékenység hi-ányosságaira vezethetők vissza, és a közigazgatás reformtörekvései is a másod-lagos igazgatás javítását célozzák. Az elsődleges/másodmásod-lagos jelzőknek tehát csak teleológiai jelentőségük van: a közigazgatás az elsődleges tevékenységek érdekében létezik, a másodlagos tevékenységek pedig ennek ellátásához szük-ségesek. Egészen egyszerűen fogalmazva: a közigazgatás önigazgatását ezért tekintjük másodlagosnak, mert a közigazgatási szervezet nem az önigazgatás céljára jön létre.
200 Ld. WALDO i. m. 25–26.
201 Ld. CSINK et al.: The Hungarian Basic Law. A First Commentary. Dublin, Clarus Press, 2012.
153–156.
Bármiféle erőltetett spekuláció nélkül belátható, hogy a másodlagos közigaz-gatási tevékenység, a közigazgatás önigazgatása végső soron és ténylegesen az elsődleges közigazgatási tevékenységek feletti kontrollt jelent. Ez a kontroll rá-adásul összetett, mindhárom kontroll-fajta – így a politikai, a jogorvoslati és a nem jogorvoslati típusú (alternatív) jogalkalmazói kontroll – elemei megjelen-nek benne. Azt, hogy a közigazgatás önigazgatása átvezet a (külső) politikai kontrollhoz, egyértelmű, hiszen az önigazgatás célja a közigazgatás működésé-nek fő irányaival, intézményrendszerével és módszereivel kapcsolatos döntések meghozatalában jelenik meg. Kétségtelen, hogy a politikai kontrollt kormány-zati és nem közigazgatási tevékenységként értelmeztük, azonban a kormányzás és a közigazgatás szereplői részben azonosak: a Kormány, a miniszterek, az önkormányzati képviselő-testület egyaránt rendelkezik kormányzati és köz-igazgatási feladatokkal. Az sem jelentéktelen kérdés, hogy a kormányzati (azaz a politikai kontroll körébe tartozó) döntéseket is elő kell készíteni, ami maga is közigazgatási feladat (utalunk itt a POSDCORB202 néhány összetevőjére).
A döntés-előkészítés – ide értve a szintén kormányzati szerepkörben végzett jogalkotás előkészítését – nem csak a szervezet működésére vonatkozó kontrollt igényel, hanem az elsődleges közigazgatás jogalkalmazói szempontú vizsgálata is nélkülözhetetlen. Ez a közigazgatási belső kontrolltevékenység jelenik meg a szervezetrendszeren belüli igazgatás körében részletezendő vezetés, irányí-tás, felügyelet, ellenőrzés, koordináció fogalmakhoz tartozó tevékenységekben.
Ezeken belül most azt vizsgáljuk, hogy a közigazgatás önigazgatása mennyiben igényli a jogorvoslati típusú kontrolleszközöket.203
1.2. A belső kontroll mint jogorvoslat
Pusztán elméleti megfontolások alapján nem lenne szükségszerű, hogy a köz-igazgatás belső kontrollja kiterjedjen a jogorvoslatra is, vagyis arra, hogy az egyes egyedi közigazgatási döntéseket eljárási szabályok alapján egy má-sik közigazgatási szerv a feltárt hiba orvoslása érdekében felülvizsgálhassa.
Elképzelhető ugyanis a belső kontroll olyan módon is, hogy az csak pro futuro céllal, vagyis a feltárt hibák jövőbeli elkerülése érdekében történjék. Nem vé-letlen, hogy az Európa Tanács sem tekinti kötelezőnek a belső jogorvoslatot.204 Azt viszont látni kell, hogy a közigazgatás jogorvoslati kontrollja valamilyen eszközzel, minimálisan a bírói kontroll útján, szükségszerű.205 A belső kontro ll
202 Ld. Luther GULICK – Lyndall URWICK: Papers on the Science of Public Administration. New York, IPA, 1937. 3–35.; FICZERE i. m. 23.; MADARÁSZ i. m. 31.; TAMÁS (2010) i. m. 301–302.
203 Ld. MAGYARY i. m. 4–21.
204 Ld. Principles i. m. 33–34.
205 Ld. PATYI (szerk., 2009.) i. m. 110–111.
léte vagy hiánya tehát alapvetően meghatározza egyrészt a közigazgatás önál-lóságát (avagy a közigazgatás és az igazságszolgáltatás kapcsolatát), másrészt pedig – praktikus szempontból – a bíróságok munkaterhelését.
A belső jogorvoslat hiányában az egyes közigazgatási szervek egyedi (kül-ső jogalanyok tevékenységére ható) döntései a közigazgatási szervezeten belül véglegesek, és azok megváltoztatása vagy megsemmisítése csak külső szerep-lő, leginkább a bírságok útján lehetséges (vagyis az alaki jogerő beállása belső eszközökkel nem akadályozható, csak kívülről, a bíróságok útján törhető át). Ez további döntés igényel a bíróság döntési felhatalmazottságát illetően: ha a bíró-ság, mint egyedüli külső jogorvoslati fórum, jogosult az egyetlen közigazgatási fokon hozott döntés megváltoztatására, akkor lényegében átveszi a közigazga-tási szervtől az elsődleges tevékenységet, azaz maga valósítja meg a közigaz-gatás célját, azaz a közigazközigaz-gatás és az igazságszolgáltatás közötti határvonal elmosódik. Ha pedig csak a közigazgatás döntésének megsemmisítésére terjed ki a felhatalmazása, akkor megmarad a közigazgatás törvényességi kontroll-szervének, azaz a bíróság kasszációs döntése után az elsődleges közigazgatási cél elérése visszaháramlik a közigazgatásra – újra meg kell kísérelnie az immár törvényes döntés meghozatalát.206
Magyarországon a rendszerváltozást követően a kérdés sokáig nem volt el-dönthető pusztán elméleti megfontolások alapján. Az Alkotmány ugyanis a 35.
§-ának (4) bekezdésében felhatalmazta a Kormányt arra, hogy – jogszabály ki-vételével – az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisítsen, illetőleg megváltoztasson, amely törvénybe ütkö-zik. Következésképpen Magyarországon alkotmányos követelmény volt a belső jogorvoslat – legalábbis a közigazgatásnak a Kormány irányítása alá tartozó ágában (amelyet az államigazgatás fogalom fed; részleteiben nem tárgyaljuk, de megjegyezzük, hogy részben ugyanez jelent meg a közigazgatás másik, önkor-mányzati ágában is: ha a képviselő-testület vagy közgyűlés a döntés jogát átru-házta saját szervére, akkor az átruházott hatáskörben hozott döntéssel szemben az átruházó szerv jogorvoslati jogot gyakorolt).
Az Alkotmány előírásainak megfelelően szabályozza (ma is) a Ket. a szinte minden egyedi közigazgatási hatósági döntéssel szemben igénybe vehető, önál-ló jogcímet nem igénylő, rendes jogorvoslati eszközként a fellebbezést a döntést hozó szerv felügyeleti szervéhez. Sőt, a felügyeleti szerv nem kizárólag az ügy-fél kérelmére folytathat jogorvoslati eljárást, hanem a fellebbezés kimerítését vagy az arra nyitva álló határidő elteltét követően hivatalból is.207 Elmondható tehát, hogy a belső jogorvoslati út a magyar közigazgatás alapvető eszköze.
206 Ez a különbség persze nem kizárólag az ’egyfokú’, belső jogorvoslati eszköz nélküli közigaz-gatási döntések esetén merül fel, ebben az esetben azonban látványos és megkerülhetetlen.
Ld. erről: PATYI (2002) i. m. 49–50.
207 Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 119–121.
Megjegyezzük, hogy ez nem kizárólag a jogállami Alkotmány és a Ket. sza-bályozási sajátossága, újdonsága. A korábban hatályban volt, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) hatálybalépésé-től fogva hasonlóképpen rendelkezett,208 igaz, az Alkotmány eredeti szövege is felhatalmazta a belső jogorvoslat gyakorlására a Minisztertanácsot, mint az államigazgatás legfőbb szervét, miként a Népköztársaság Elnöki Tanácsát – utóbbit még a Minisztertanács vonatkozásában – is (a Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 20. §-ának (2), valamint 25. §-ának (4) bekezdése). Alapvető különbség azonban a népköztársasági és a jogállami szabályozás között, hogy a rendszerváltozás előtti szabályozás eredetileg a szin-te láthatatlanná visszaszorított bírói jogorvoslatot volt hivatott pótolni. A belső jogorvoslat tehát nem jogállami körülmények között alakult ki, de megmaradt általános eszköznek a jogállam helyreállítását követően is. Való igaz, immár részben a bírói kontroll előfeltételeként (egyszersmind a bíróságok tehermente-sítőjeként) van szerepe, részben pedig az ügyfelek által önkéntes döntése foly-tán (igénybe nem vett) bírói kontroll következtében ki nem küszöbölt jogsérté-sek orvoslásának eszköze.
Az Alaptörvény hatálybalépésével az alkotmányos alapok némiképpen változtak. Az Alaptörvény ugyanis, miközben pontosabban meghatározza a Kormány szerepét a közigazgatás rendszerében („15. cikk: (1) A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiter-jed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe… (2) A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre.”), immár nem tartalmazza az alárendelt államigazgatási szervek fölötti aktus-fe-lülvizsgálati jogot. Ez a joga ugyan természetesen nem enyészett el, ugyanis változatlanul hatályban van a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény, amely a 2. §-a (1) bekezdésének e) pontjában irányítási, 4. §-ának (1) bekezdése pedig felügyeleti rész-jogosultságnak tekinti az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljá-rás lefolytatására való utasítás jogát. Ez azonban immár csak törvényen alapuló lehetőség, nem pedig alkotmányos követelmény. Elvi akadálya tehát nem lenne annak, hogy a belső kontroll eszközei közül a formális aktus-felülvizsgálat (leg-alábbis a hatósági tevékenységfajta tekintetében) kikerüljön, azaz a közigazga-tási fellebbezés lehetősége az eljárásjogban megszűnjön (ez értelemszerűen a korlátozott fenntartást is lehetővé teszi).209
A belső jogorvoslatot nemcsak a közigazgatásra vonatkozó, hanem az alapjo-gi szabályok sem követelik meg, holott a XXIV. cikk (a Lisszaboni Szerződéssel
208 Ld. DUDÁS Ferenc – KILÉNYI Géza et al. i. m. 213–216.
209 Ld. CSINK et al. i. m. 153–156.; PATYI (szerk., 2009) i. m. 119–121.
jogi kötőerejűvé vált európai Alapjogi Karta átvételeként) immár biztosítja min-denkinek jogát van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisz-tességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék, döntéseiket – törvényben meghatározottak szerint – megindokolják (valamint, a későbbiekben részletesen tárgyalt módon ahhoz is, hogy a hatóságok által feladatuk teljesítése során jog-ellenesen okozott kárt megtérítsék).
Az Alaptörvény ezzel szemben fenntartja a bírói kontroll követelményét: A XXVIII. cikk (1) bekezdésének értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. Azt pedig, hogy ez a közigazga-tási (hatósági) döntésekre is irányadó, a (7) bekezdés erősíti meg, amely sze-rint „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” Ezt erősíti meg a 25. cikk is, amely a bíróságok feladatai közé sorolja a büntetőügyben, magánjogi jogvitában, törvényben meghatározott egyéb ügy-ben való döntés mellett a döntést a közigazgatási határozatok törvényességéről.
(Sőt, az önkormányzati rendelet törvényességéről, illetve a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról is). Az tehát, hogy a jogorvoslat nélkülözhetetlen fóruma, és ilyenként a közigazgatási kontroll
’koronagyémántja’ a bíróság, nem lehet vitás.210