Az Alaptörvény és a pontosított hatáskörök

A hosszadalmas viták ellenére könnyen belátható, hogy az ügyészség alkotmá-nyos jogállása nem tekinthető alapvető jelentőségű kérdésnek. Az ügyészség elsődleges feladata minden kétségen kívül a büntetőeljáráshoz kapcsolódik.⁴³⁸ A magyar büntetőeljárás pedig (az offi cialitás mellett, amit csak kivételesen tör át a magánvád, illetve a pótmagánvád intézménye)⁴³⁹ a legalitás elvén nyugszik:

a bűncselekményeket válogatás nélkül üldözni kell, az ügyész sem politikai, sem eredményességi sem más szempont alapján nem ’válogathat’ az üldözen-dő bűncselekmények között. A legalitás elvének következménye, hogy sem a független, sem a politikai végrehajtó hatalom irányítása esetén eleve nem ad-ható negatív utasítás az ügyésznek. Egy ilyen utasítást ugyanis az ügyész csak büntetőjogi jogkövetkezmény fenyegetésével teljesíthetné, de ugyanez vonat-kozik az utasítás kibocsátójára is. A pozitív utasítás, vagyis a nyomozás vagy vádemelés kikényszerítése az eljárást enélkül befejezni kívánó ügyésztől (nem független ügyészség esetén) elvi akadályba nem ütközne, ilyet mégsem érdemes adni. A nyomozás/gyanúsítás/vádemelés ugyanis csak az eljárás kezdeti,

illet-436 „[…] use of a qualifi ed majority for the election of a Prosecutor General could be seen as a mechanism to achieve consensus on such appointments…”; „should be appointed permanently or for a relatively long period without the possibility of renewal at the end of that period”; „The period of offi ce should not coincide with Parliament’s term in offi ce”;

„accountability to Parliament in individual cases of prosecution or non-prosecution should be ruled out”; „specifi c instruments of accountability seem necessary especially in cases where the prosecutor’s offi ce is independent”; „public reports […] could be one such instrument”.

Ld. Report on European Standards para 26, 34–36, 42, 44.

437 Case R. versus Hungary no. 25390/94, case Z. versus Latvia no 58278/00.

438 Crucial role in administration of criminal justice”, ld. Recommendation Rec (2000) 19, Preambulum és 5. cikkely. Ld. még: TAK i. m.

439 Ld. a 42/2005. AB határozatot a pótmagánvád alkotmányosságáról.

ve közbenső cselekménye. A befejezés – jogállamban – már nem az ügyészen múlik. A bíróságok függetlensége következtében az ügyész által ismert bírói gyakorlat ellenére lehetséges a vádat kikényszeríteni, de ennek többféle követ-kezménye van: a felmentéssel járó presztízsveszteség mellett a perelhetőség mi-att a vádhatóságot, végső soron az államot fi zetési kötelezettség és polgári jogi elmarasztalás is fenyegeti. Következésképpen a függetlenség vagy a végrehajtó hatalom általi irányítás kérdésében folytatott vita végső soron haszontalan: a pozitív utasítás bizonyítékok nélkül nem hozhatja az elvárt eredményt, a nega-tív utasítás egyenesen bűncselekmény elkövetéséhez vezethet. ⁴⁴⁰

Ezeknél a szabályoknál jóval fontosabb, hogy az Alaptörvény rangsorolja az ügyészségi feladatokat. Szemben a korábbi Alkotmány ’megfejtendő’ fogal-mazásával, amelyre már utaltunk, az Alaptörvény félreérthetetlenül a bünte-tőeljárási feladatokat tekinti elsődlegesnek, amikor a 29. cikk (1) bekezdésében kijelenti, hogy „A legfőbb ügyész és az ügyészség az igazságszolgáltatás köz-reműködőjeként az állam büntetőigényét érvényesíti. ” Ennek a kötelességnek a tartalmát nyomban pontosítja is: „Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elő-segíti a jogellenes cselekmények megelőzését.”

A feladatok teljesítésének módját illetően már nem túl beszédes az új szöveg sem. Mindössze annyit rögzít, hogy a tevékenységnek melyek a fő irányai: az ügyészség törvényben meghatározottak szerint gyakorol jogokat a nyomozással összefüggésben; illetve képviseli a közvádat a bírósági eljárásban. A büntetőel-járási és ezen kívüli feladatok tekintetében mintegy átmenetet képezve rendel-kezik úgy az Alaptörvény, hogy az ügyészség felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett,⁴⁴¹ majd – a korábbi törvényességi feladatok helyett – mindössze azt rögzíti, hogy az intézmény „törvény által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol” (a 29. cikk (2) bekezdésének d) pont-ja).

Fontos felhívni a fi gyelmet arra, hogy a külön törvényre utalás kétszer je-lenik meg a (2) bekezdésben: „A legfőbb ügyész és az ügyészség törvényben meghatározottak szerint a) jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben […] d) törvény által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol”

(kiemelés tőlem, V.Zs.A.). Ha a szöveg kizárólag egyszer utalna törvényre, az is meglehetősen széles felhatalmazást adna az Országgyűlésnek, mivel nem sarkalatos, hanem egyszerű törvényről van szó. A kétszeres említés jelentősé-ge azonban ennél jóval több: a nyomozásról, vádképviseletről, a büntetőeljárás

440 Ld. TÓTH Mihály: Einführung in das ungarische Strafrecht. Passau, Schenk Verlag, 2009.

441 A büntetés-végrehajtással összefüggésben nem ok nélkül maradt meg – ráadásul az Alaptörvény szintjén – a felügyelet mint tevékenységfajta. Ahol az ügyészek ellátnak ha-sonló feladatot, ott ténylegesen intézkedő/beavatkozó lehetőségük is van. Ld. György VÓKÓ: Europäisches Strafvollzugscrecht. Passau, Schenk Verlag, 2009.

törvényességi felügyeletéről törvény rendelkezik (azaz a részletes szabályokat abban kell meghatározni), de ezek a feladatirányok nem vonhatók el az ügyész-től (azaz valamilyen, a nyomozást, vádképviseletet, a büntetőeljárási törvényes-ségi felügyeletet érintő hatáskört kapnia kell), ezzel szemben a büntetőeljáráson kívüli (a szokásos megkülönböztetés szerint közigazgatási jogi és magánjogi) feladatok tekintetében az Országgyűlés szabadsága teljes: nincs olyan ügyész-ségi hatáskör, amelyet az Alaptörvény védene, sőt, arra a következtetésre is, hogy ezek a feladatok nem feltétlenül a büntetőeljáráshoz kötődnek, kizárólag történeti értelmezéssel, az ügyészség által az Alaptörvény elfogadásakor tény-legesen ellátott feladatokra tekintettel juthatunk.

3. Az Alkotmányban biztosított ’szabad kéz’ következménye 3.1. Az ügyészségi törvény(erejű rendeletek) szerkezete

Az Alkotmány által biztosított ’szabad kezet’ az Országgyűlés a lehető legké-nyelmesebb módon használta ki: a bőséggel a rendszerváltozás előtt megalko-tott törvény címét ugyan megváltoztatta, ám szerkezetéhez nem nyúlt. Így a a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény hatásköröket szabályozó fejezetrendje a következő volt:

II. fejezet: A nyomozás feletti felügyelet és az ügyészségi nyomozás III. fejezet: Az ügyész részvétele a bírósági eljárásban

IV. fejezet: A büntetések, intézkedések, a személyes szabadságot korlá-tozó kényszerintézkedések végrehajtása törvényességének felügyelete, és a büntetés-végrehajtással kapcsolatos bírósági eljárásban való ügyészi közreműködés

V. fejezet: Ügyészi törvényességi felügyelet

Nem meglepő az sem, hogy, a legfőbb ügyész(ek) feladatellátásra vonatkozó belső szabályozásai,⁴⁴² miként a jogirodalom – nagyobb részt tankönyvek, illet-ve kommentárok – is ezt a hatáskörrendszert köillet-vetik, illetillet-ve köillet-vették.

Fürész Klára a nyomozás törvényessége feletti felügyeletet, az ügyész részvé-telét a bírósági eljárásokban, és az ügyész törvényességi felügyeleti hatásköreit különíti el.⁴⁴³Petrétei József eggyel több osztályt, a nyomozás törvényessége

442 1/1990. Legf. Ü. utasítás a büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyeletéről, 13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás az ügyészi törvényességi felügyeletről, 7/1996. (ÜK. 7.) LÜ utasítás az ügyészi magánjogi tevékenységről, 11/2003. (ÜK. 7.) LÜ utasítás a vádelőkészí-téssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a vádemeléssel kapcsolatos ügyészi feladatokról, 12/2003. (ÜK. 7.) LÜ utasítás a büntetőbíróság előtti ügyészi tevékenységről.

443 Ld. FÜRÉSZ (2008) i. m. 512–516.

feletti felügyeletet és az ügyészségi nyomozást, az ügyész részvételét a bírósági eljárásokban, a büntetés-végrehajtás törvényességnek felügyeletét és az ügyészi törvényességi felügyeletet különbözteti meg.⁴⁴⁴ Hajas Barnabás hat tevékeny-ségi kört említ, az ügyészi nyomozást, a nyomozás törvényessége feletti fel-ügyeletet, a vádképviseletet, a büntetés-végrehajtás törvényességi felügyeletét, a polgári peres és peren-kívüli eljárásokban való rézvételt, illetve a törvényes-ségi felügyeletet.⁴⁴⁵ Nyíri Sándor az ügyészség nyomozásban, büntetőbírósági eljárásban, büntetés-végrehajtással összefüggésben, törvényességi felügyeleti hatáskörben és magánjogi eljárásokban ellátott feladatait tartja elhatárolható-nak.⁴⁴⁶ Korábbi írásaiban ezt a rendszert alkalmazta ennek az írásnak a szerzője is,⁴⁴⁷ majd a kételemű, büntetőjogi és büntetőjogon kívüli megkülönböztetésre tért át, habár az utóbbin belül változatlanul megkülönböztette a legfőbb ügyész személyes jogosultságait, közigazgatással kapcsolatos és a magánjogi jogala-nyokat érintő hatásköröket.⁴⁴⁸ A szokásos rendszerezéstől való eltérés oka az a (részleteiben nem elemzett) meglátás vagy inkább sejtés volt, hogy változat-lanul érvényesül a szovjet modell átvételével megjelent általános ügyészi fel-ügyelet fogalmi hatása, amely fogalomra épített hatáskör az Alkotmány eredeti szövegében megelőzte a büntetőjogi hatásköröket, és amely felügyeletet végül csak az Alkotmánybíróság ’szelídített’ a jogállami követelményekhez.⁴⁴⁹

3.2. Folt a pedigrén – a bolsevik típusú általános felügyelet nyomai