a közigazgatási kontrolleszközökről
III. JOGORVOSLAT, BÍRÓI KONTROLL
3. Közigazgatási bíráskodás Magyarországon 1. A Pénzügyi Közigazgatási Bíróságtól az Alaptörvényig
3.3. Az Alkotmánybíróság mint a bírói felülvizsgálat sajátos eszköze Az Alaptörvény lényegesen megváltoztatta az Alkotmánybíróság szerepét,
lé-nyegében a rendes bírósági szervezet csúcsára helyezte, igaz, attól szervezetileg elkülönült intézményként, az Alkotmány hatálya alatt is volt azonban lehető-sége a bírói gyakorlat befolyásolására.267 Mivel az új szabályozás folytán ez a korábbi szabályozás immár a jogtörténet része, érdemes bővebben bemutatni.
A magyar jogban sokáig vitatott volt a Legfelsőbb Bíróság jogegységi ha-tározatainak normatív természete és lehetséges/szükséges alkotmánybírósági kontrollja.268 Habár 1997. október 1-je óta az Alkotmány nem ismerte az irány-elvet és az elvi döntést,269 a korábban hozottak a Legfelsőbb Bíróság ellenkező döntéséig ’hatályban’ maradtak. A közvetlenül vagy közvetve kötelező erővel
265 Ld. PATYI (2002) i. m. 8.
266 Ld. PATYI (2002) i. m. 31–33.
267 Ld. KECSKÉS László – TILK Péter: A jogegységi határozatok alkotmánybírósági kontrolljának tervezett törvényi szabályozásáról. Magyar Jog, 2004/1. 11–10.
268 Ld. KUKORELLI István: A Legfelsőbb Bíróság normaalkotó tevékenységéről. Jogtudományi Közlöny, 1976/11.
269 Az Alkotmány korábban hatályos szövege szerint: „47. § A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága elvi irányítást gyakorol az összes bíróságok bírói működése és ítélkezése fölött. A Legfelsőbb Bíróság irányelvei és elvi döntései a bíróságok számára kötelezők.”, 1997. októ-ber 1-je óta a hatályos rendelkezés: „47. § (1) A Legfelsőbb Bíróság a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve. (2) A Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek.”
bíró magatartási szabályt tartalmazó eszközök köre azonban nem korlátozódik a formális ’normákra’, illetve a jogegységi határozatokra.
A jogalkotásról szóló, korábban hatályos 1987. évi XI. törvény (a további-akban: Jat.) szerint a Magyar Köztársaság normatív instrumentumai a jogsza-bályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei voltak. E normatív eszközök mellett további normatív tartalmú vagy ilyenekhez kapcsolódó szokásokra és
’szövegekre’ utaló rendelkezéseket is találhattunk az Alkotmányban, illetve (el-sősorban az alkotmányos intézményekre vonatkozó) egyéb jogszabályokban. Ide tartozott mindenekelőtt a törvényjavaslat miniszteri indokolása, melynek elké-szítését a Jat. írta elő az előterjesztő számára (40. §). Természetesen nem lehet vitás, hogy a kötelező magatartási szabályt a törvény szövege tartalmazza, és nem az indokolása, minthogy a jogalkotási törvény a törvényt és nem az indo-kolását nevezte jogszabálynak. Ez nem csak elvi alaptételként, hanem már csak azért is egyértelmű, mert a törvényjavaslat indokolását az előterjesztő az eredeti szövegtervezethez csatolta, amely viszont a parlamenti vita során jelentősen mó-dosulhatott. Az indokolás azonban a – parlamenti döntést és kihirdetését köve-tően jogszabállyá, azaz normává váló – törvényhez szorosan kapcsolódó szöveg, amely annak értelmezéséhez is segítséget nyújthat, mivel mindenképpen utal arra, hogy a törvényhozónak milyen elképzelései voltak a megalkotandó maga-tartási szabályokról. A jogalkotó szándékára hivatkozás az Alkotmánybíróság határozataiban is előfordult,270 de jelentőségét csökkenti, hogy a jogszabályban írtak (az abból értelmezéssel kiolvasható magatartási szabályok) a kötelezők még akkor is, ha a jogalkotó szándéka – akárhonnan is derüljön fény arra – más volt.
Ellenkező esetben két párhuzamos jogrend alakulna ki, a jogszabályokból kö-vetkező, valamint a jogalkotó szándékának megfelelő. Ez viszont – fi gyelemmel arra, hogy a jogszabály betartása az Alkotmány 77. §-a (illetve az Alaptörvény R. cikke) alapján kötelező – ellenkezne a jogbiztonság alaptételével, vagyis az Alkotmányból (Alaptörvényből) folyó azzal a követelménnyel, hogy a követen-dő magatartási szabálynak egyértelműnek kell lennie.271 Ezzel a korlátozással
270 Ld. pl. a 10/2001. (IV. 12.) AB, 3/2001. (I. 31.) AB, 7/2000. (III. 23.) AB, 13/1998. (IV. 30.) AB, 33/1997. (V. 28.) AB, 38/1994. (VI. 24.) AB, 9/1994. (II. 25.) AB, 2/1994. (I. 14.) AB, 64/1993.
(XII. 22.) AB, 17/1993. (III. 19.) AB, 11/1993. (II. 27.) AB, 28/1991. (VI. 3.) AB határozatokat (pontos fellelhetőségüket ld. az irodalomjegyzékben).
271 Történetesen – a mindennapi jogalkalmazás alkotmányosságának vonatkozásában – az ál-lampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese is hasonló eredményre jutott a jogalkotó szándékát illetően, amikor egy ügyben a hatóság a jogalkotó eltérőnek feltételezett szándékára hivatkozva nem hajtotta végre az egyébként világos jogszabályi rendelkezést: „Az állampolgár számára ugyanis jogot vagy kötelezettséget az alkotmányos jogszabály teremt, így a jogok tényleges biztosítása és a kötelezettségek teljesítése során a jogszabály előírásai szerint kell eljárni. A jogalkotó szándéka a jogszabály előírásain kívül esik, tartalmát tekintve pedig olyan politikai törekvés, amely a jogalkotási aktus befejezésével elveszíti jelentőségét.
Ettől kezdve ugyanis – egy újabb, ellentétes irányú jogalkotói aktusig – a szándék megvaló-sulása jogszabályként még a jogalkotó eltérő szándékával szemben is alkotmányos védelmet
ugyan, de tartalma miatt a törvény indokolását mégis normatív tartalmúnak kell tekinteni.
A legfontosabb, a jogalkotási törvényben nem említett normatív eszköz az Alkotmánybíróság határozata volt. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíthette a törvényeket és más jogszabályokat, határozata pedig az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) szerint mindenkire kötelező volt. Határozata tehát min-denképpen normatív tartalmú: ez különösen akkor érhető tetten, amikor az alkotmányellenességet kimondó és a jogszabályt megsemmisítő határozat ren-delkező része a jogszabály szövegét kötelező erővel törli az egyéb normatív esz-közök közül.
A magatartási szabályt – ebben az esetben a jogalkalmazónak címzett ti-lalmat valamely jogszabály alkalmazására – a határozat rendelkező része tar-talmazza, ez egyértelműen kötelező, mégpedig a törvény rendelkezése folytán mindenkire. Ebből viszont az következik, hogy a kötelező magatartási szabály – a normatív tartalom – az indokolásból nem olvasható ki, pontosabban: a ren-delkező résznek ellentmondó indokolás nem ’ment’ a renren-delkező résznek meg-felelő magatartási kötelezettség alól. Úgy tűnik tehát, hogy az alkotmánybí-rósági határozat és indokolása egymással hasonló viszonyban áll, mint amit a jogszabályok esetében láttunk.
Csakhogy az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező részét és indoko-lását egyszerre készíti egyazon testület, a két szövegrész tehát nem válik el egy-mástól. A jogalkotás, illetve az indokolási kötelezettséggel érintett szűkebb terü-let, a törvényhozás esetén a jogszabály megalkotása teljesen elválik az indokolás megszerkesztésétől: a jogalkotó a tervezetet beterjesztő indokolásától függetle-nül dönt, döntésének egyetlen valódi indoka pedig az akarata: sic volo, sic iubeo!
Az Alkotmánybíróság (és persze a rendes bíróságok) határozatának indokolá-sa ezzel szemben a döntésük megmagyarázását, racionális igazolását jelenti.272 Anélkül tehát, hogy eldöntenénk, hogy az Alkotmánybíróság határozatai meny-nyiben tekinthetők egy-egy kérdést a stare decisis erejével eldöntő aktusnak,273
élvez. A jogszabály esetleg homályos tartalmának értelmezése esetén nem kifogásolható fel-tétlenül a jogalkotói szándékra való visszatekintés, de ennek eredménye nem mentesít a jog-értelmezés kötelező szempontjainak való megfelelés alól. Így semmiféle jogalkotói szándék esetén sem lehet eltekinteni az Alkotmány előírásainak megfelelő, ellentmondásmentes jog-szabályi rendelkezés előírása alól. A jogalkotói szándék kutatása esetén arra is fi gyelemmel kell lenni, hogy az esetenként nem ismerhető meg (ha például a rendelkezés a törvényalkotási folyamat során indokolás nélküli módosító indítványként került a szövegbe), vagy a megvál-tozott körülmények miatt nem értelmezhető (ez történik a rendszerváltozás előtt keletkezett egyes törvények esetén).” (OBH 3072/1998. számú ügy).
272 Ld. erről BRAGYOVA András: Az Alkotmánybíráskodás elmélete. Budapest, KJK – MTA ÁJTI, 1994. 149–208.
273 Ezek a fogalmak ugyan a common law jogelméletére jellemzők, használatuk mégsem ön-kényes, ha fi gyelembe vesszük, hogy – Bragyova szerint például – az alkotmánybíráskodás
illetve hogy indokolásuk mely részei tekintendők ratio decidendi és mely részük obiter dictum súlyú szövegeknek, pusztán a döntést igazoló jelleg miatt elmond-hatjuk, hogy a tartalom normativitása szempontjából az Alkotmánybíróság ha-tározatának indokolása ’erősebb’, mint a törvény indokolása.
A jogegységi határozat normatív erejét a szakirodalom részletesen elemezte.274 A jogegységi döntés indokolásáról – a döntés megtámadhatatlansága és az in-dokolás igazoló jellege miatt – ugyanaz elmondható, mint az Alkotmánybíróság határozata esetében. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) rendelkezései szerint a jogegységi dön-tés a joggyakorlat továbbfejleszdön-tése vagy az egységes ítélkezési gyakorlat biz-tosítása érdekében elvi kérdésben volt hozható, valamint akkor, ha a Legfelsőbb Bíróság valamely tanácsa jogkérdésben el kívánt térni a Legfelsőbb Bíróság másik ítélkező tanácsának határozatától (Bszi. 27. §). Ebből a rendelkezések-ből a jogegységi határozat normatív erején túl még egy következtetés levonha-tó. Mivel a Legfelsőbb Bíróság a korábbi döntésétől csak jogegységi határozat alapján térhetett el, a Bsz. az Alkotmány által a jogegységi határozatot illetően lényegében deklarált a stare decisis elvet kiterjesztette a Legfelsőbb Bíróság összes döntésére. Ebből adódóan a Legfelsőbb Bíróság összes döntése – visz-szamenőleg a jogegységi döntés alkotmányba foglalását megelőző időre is – normatív erőt nyert. Megjegyezzük, hogy ezen az Alaptörvény és a hatályos bírósági szervezeti törvény sem változtat, vagyis megállapításaink ma is érvé-nyesek. Kijelenthető tehát, hogy a Legfelsőbb Bíróság és a Kúria (jogegységi és egyéb) döntései normatív erővel bírnak, kötelező magatartási szabályt tartal-maznak. Az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság (valamint ma a Kúria) határozatainak indokolása ugyan nem maga tartalmazza a kötelező magatartási szabályt, közvetlen normatív erővel ezért nem bír, ugyanakkor a magatartási szabállyal közvetlen kapcsolatban áll, azt hivatott igazolni. A kötelező maga-tartási szabálytól megalkotása folytán vagy éppen racionális megfontolásokból van távolabb a törvényjavaslat indokolása és a párhuzamos indokolás.
Az előzőekben írtak igazolják, hogy az Alkotmányon alapuló jogrend bo-nyolultabb, semhogy pusztán egy-egy normatív tartalmat hordozó eszközt kibocsátójától függően tekinthetnénk alkotmánybírósági kontroll tárgyának (másik kérdés persze, hogy nem minden normatív eszközt kell feltétlenül az Alkotmánybíróság vizsgálatának alávetni).275
A korábban hatályos Abtv. közvetlenül ugyan nem tette lehetővé a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatainak alkotmányossági felülvizsgálatát a legfőbb alkotmányvédelmi szerepet ellátó Alkotmánybíróság által (ma erre a Kúria
valamilyen mértékben megköveteli a precedenserő elfogadását, ld. BRAGYOVA i. m. 188.
274 Ld. KECSKÉS–TILK i. m., vagy TILK Péter: A jogegységi határozatok alkotmánybírósági felül-vizsgálatának lehetőségéről. Magyar Jog, 2001/10. 588–599.
275 Vö. KECSKÉS–TILK i. m. 13., ill. TILK i. m. 590.
döntéseivel szemben az Alaptörvény rendelkezései szerint egyértelműen lehe-tőség van), közvetve azonban erre két módszer is kínálkozott.
Egyrészt az Alkotmánybíróságnak lehetősége volt arra, hogy mintegy ellen-jogegységi határozatként meghatározza a ellen-jogegységi határozat alapjául szolgáló jogszabály ’egyedül alkotmányos’ értelmezését. Holló András ezzel kapcsolatos véleménye szerint: „ha az Alkotmánybíróság a jogegységi döntéssel értelmezett jogszabály megsemmisítése helyett meghatározza a jogszabály alkalmazásánál irányadó (a jogegységi határozattal ellentétes tartalmú) alkotmányos követel-ményeket, ez a meghatározás – mivel az Alkotmánybíróság döntése mindenkire kötelező – a Legfelsőbb Bíróságra is irányadó”.276 A másik módszer a jogegységi határozatbeli értelmezés elfogadása, és arra tekintettel a tárgyául szolgáló jog-szabály megsemmisítése. Mindkét módszer alkalmazása az élő jog doktrínáján nyugszik, az Alkotmánybíróságnak azon a saját hatáskörére (és annak gyakor-lására) vonatkozó döntésén, amely szerint „nem a normaszöveget önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az ’élő jogot’
kell az Alkotmány rendelkezéseinek tartalmával és az alkotmányos elvekkel összevetnie”, továbbá „’élő jog’ alatt a jogszabályt értelmezett és alkalmazott tartalmával együttesen kell érteni”.277 Az élő jog doktrína racionális igazolá-sát a határozat a következőkben adja: „Valamely jogszabály alkotmányossága nyilvánvalóan csak szövegértelme és normatartalma alapján bírálható el.” Az Alkotmánybíróság fenti gyakorlata azonban nem csak normatív okból kötele-ző, illetve pusztán racionalitása miatt volt alkalmazható, hanem az Alkotmány rendjéből szükségképpen következett.
Kecskés László és Tilk Péter a már hivatkozott írásukban úgy foglaltak ál-lást, hogy a jogegységi határozat alkotmányosságának felülvizsgálatát lehetővé lehetett volna tenni, ha viszont nem ez lett volna a cél, akkor „a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatának alkotmánybírósági kontroll alóli mentesíté-sét, kivételét csak egyféleképpen lehet teljes biztonsággal és megnyugtatóan el-érni: kifejezett alkotmányi vagy törvényi tiltással.”278 Ezt azóta az Alaptörvény megtette, igaz, fordítva: kifejezetten lehetőséget biztosított a bírósági döntések, és ezek részeként értelemszerűen a jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálatára. Ez azonban korábban sem volt kizárható.
A jogegységi határozatot érintő alkotmánybírósági kontroll kifejezett meg-tiltása a logikai lehetőség ellenére az Alkotmány rendjében dogmatikai okból mégis képtelenséghez vezetett volna. Különbséget kell tenni ugyanis a feltéte-lezett tilalom két lehetséges tárgya, a jogegységi határozat mint önálló
norma-276 Ld. HOLLÓ András: A bírói precedensjog kezdetei Magyarországon. In: BENISNÉ GYŐRFFY
Ilona (szerk.): Ötödik Magyar Jogászgyűlés. Budapest, Magyar Jogász Egylet, 2000. 44., idé-zi: TILK i. m. 594. és KECSKÉS–TILK i. m. 18–19.
277 57/1991. (XI. 8.) AB határozat, ld. SÓLYOM (2001) i. m. 51.
278 Ld. KECSKÉS–TILK i. m. 15.
tív eszköz és a jogegységi határozat tartalma mint élő jog között. Az termé-szetesen tiltható lett volna, hogy az Alkotmánybíróság közvetlenül (önállóan) vizsgálhatja a jogegységi határozatot, ez azonban lényegében új helyzetet nem teremtett volna, ha nem társul hozzá egyszersmind a jogegységi határozat tar-talmának fi gyelembe vételére vonatkozó tilalom is. A tartalmi kontroll kizárása nélkül ugyanis a tilalom ellenére az Alkotmánybíróság közvetlenül nem, az élő jog doktrínája alapján azonban közvetve hatáskörrel bírt a jogegységi határozat alkotmányosságának vizsgálatára.
Ha viszont a jogalkotó a jogegységi határozat közvetett alkotmánybírósági kontrollját is ki akarta volna zárni, az élő jog doktrínájának alkalmazását kel-lett volna megtiltania, mégpedig általában, az alkotmánybírósági eljárás összes lehetséges tárgyára vonatkozóan. Egy ilyen tilalom azonban ellentmondana a jogszabály alkotmányossága tartalmi vizsgálatára való jogosultságnak, követ-keztében tehát nem maradna más, mint az alkotmányosság formai kontrollja, vagyis annak vizsgálata, hogy az érintett jogszabályt a jogalkotásra irányadó szabályoknak megfelelően alkották-e. Csakhogy a fentiekben írtak szerint az Alkotmány anyagi természetű, és az Alaptörvény is az, ezért az Alkotmányosság vizsgálatának szükségképpen ki kell terjednie a jogszabály tartalmának vizsgá-latára is. Annak megtiltása tehát, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály al-kotmányos értelmezését meghatározza a korábban hatályos Alkotmány keretei között lehetetlen eredményhez vezetett volna, következésképpen ilyen tilalom nem volt kimondható (és ugyanez igaz az Alaptörvény tekintetében is).
A jogegységi határozat közvetlen alkotmánybírósági felülvizsgálata tehát éppenséggel megtiltható lett volna, tartalmának fi gyelembevétele azonban az Alkotmány rendjében sem volt megakadályozható. Ez pedig általában a jog, kö-zelebbről a közigazgatási jog, azon belül pedig a bírói felülvizsgálat elvi ’szuper-fórumává’ tette az Alkotmány hatálya alatt is az Alkotmánybíróságot. Az Alap-törvény hatálybalépést követően ez már nem vitatott, az Alkotmánybíróság és a Kúria közötti munkamegosztás pontos határai azonban nehezen alakultak ki.