Az Alaptörvényen alapuló igazságszolgáltatási rendszer

Az Alaptörvény nyitottsága által hagyott mozgásteret végül 2011 végére nagyrészt kitöltötte az Országgyűlés, amikor megalkotta egyfelől az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényt (ÚjABtv.), másfelől a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényt (ÚjBszi.), valamint a bírák jogál-lásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényt (ÚjBjt.). Ezek az Alaptörvény rendelkezései értelmében sarkalatosak, azaz elfogadásukhoz mi-nősített többség szükséges. A ténylegesen működő intézményrendszer indoko-latlanul merevvé tételének elkerülése érdekében az ÚjBszi. egyszerű törvényre hagyta az egyes bírósági szintekhez tartozó bíróságok (és illetékességi területük) megállapítását. A mozgástér tehát részben megmaradt.

A sarkalatos törvények alapján a következő szervezeti rendszerek körvonala-zódnak: az ÚjBszi. mindenek előtt rögzíti, hogy a rendes bírósági fórumrend-szer a korábbiakhoz hasonlóan négyszintű, ugyanakkor megváltoztatja az egyes szervezeti szintekhez tartozó bíróságok elnevezését. A 16. §-a szerint ezek a Kúria, az ítélőtábla, a törvényszék, a járásbíróság (illetve a járások létrehozásá-ig a helyi bíróság) és a közlétrehozásá-igazgatási és munkaügyi bíróság. Az utóbbiról a 19.

§ úgy rendelkezik, hogy a törvényszék elnökének alávetetten (a 120. § alapján, azaz jogi személyiség nélkül) első fokon jár el a közigazgatási határozatok bí-rósági felülvizsgálata iránti és a munkaviszonyból, valamint a munkaviszony jellegű jogviszonyból származó ügyekben (azzal, hogy törvény más ügyeket is a hatáskörébe utalhat).

Az ÚjBszi. tehát – 62 év után – újra létrehozza a közigazgatási bíróságot, igaz, nem önálló intézményrendszer keretében, hanem a rendes bírósági rend-szer legalacsonyabb fokán, ezzel ’visszasorolva’ az Alkotmánybíróság 1990-es határozata nyomán kialakult megyei szintű fórumból. Mindenesetre van már (pontosabban hónapokon belül lesz) külön közigazgatási bíróság. A munka-ügyi szakterülettel közös fórumnak előnyei is vannak. Egyrészt nem kell el-dönteni, hogy a közszolgálati jogviták a munkaügyi, avagy a közigazgatási bírósághoz tartozzanak-e, minthogy mindkét hatáskör egyazon fórum elé tar-tozik. Másrészt itt maradnak az eddigi is munkaügyi bíróságok által tárgyalt társadalombiztosítási és munkaügyi igazgatási perek is. A törvény 21. §-ának rendelkezése szerint – habár az eljárásjogi változások előtt ennek részletei még nem ismertek – a másodfokú eljárások a megyei (Fővárosi) bíróságok helyébe lépő törvényszékek elé tartoznak, amelyeknek közigazgatási-munkaügyi kol-légiumai is működhetnek (de ezek a polgári vagy/és gazdasági kollégiummal összevonva is létrehozhatók). Az ítélőtáblák láthatóan kimaradnak a

közigazga-integrációval csak fokozódott, ld. Jürgen BAST: Legal Instruments and Judicial Protection. In:

Armin von BOGDANDY – Jürgen BAST (eds.): Principles of European Constitutional Law. 9^th edition, München–Portland, Beck Verlag – Hart Publishing, 2011. 370–371.

tási ítélkezésből, amire abból következtethetünk, hogy a 22. § nem említi – sem önállóan, sem összevontan – a közigazgatási kollégiumokat az ítélőtábla belső szervezetében.

A közigazgatási bíráskodás legfelsőbb ’rendes’ fóruma a Kúria lesz, amely a 24. § rendelkezései szerint elbírálja a törvényszék (és nem közigazgatási ügyek-ben az ítélőtábla) határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot, felülvizsgálati ké-relmet. Új – az Alaptörvényen alapuló – hatásköre a döntés az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről (és megsemmisítéséről), valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról. Pontosan nem állapítható meg, hogy az ÚjBszi. miért teszi lehetővé önkormányzati tanácsok létrehozását a büntető, polgári és összevont közigazgatási és munkaügyi kollégiumok mellett. Az önkormányzati rendele-tek törvényességi felülvizsgálata ugyan értelemszerűen normakontroll jellegű tevékenység, ugyanakkor nem kétséges, hogy közigazgatási jellegű is.

Az önkormányzati normakontrollról a törvény önálló (IV.) fejezete rendel-kezik, amely szerint ezt a tevékenységet három bírótagból álló tanács végzi nemperes eljárásban. A normakontroll során az Alkotmánybírósághoz hasonló-an a Pp. csak mögöttes jogszabály, és a thasonló-anács nem ítélettel, hhasonló-anem határozattal dönt érdemben, az eljárási kérdésekben pedig végzéssel. Hasonlóak a helyi ön-kormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztás a miatti nemperes eljárás szabályai is.

Az új igazságszolgáltatási rendszer dogmatikai szempontból legfontosabb kérdését az ÚjBszi. 6. §-a veti fel, amely szerint a bíróság határozata minden-kire kötelező (ide értve azt is, ha a bíróság valamely ügyben hatáskörét vagy ennek hiányát állapítja meg). Csakhogy az ÚjAbtv. – az Alaptörvény közvetlen rendelkezésével összhangban – a 27. §-ában úgy rendelkezik, hogy az alaptör-vény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panaszt nyújthat be, ha az ügy érdemében hozott dön-tés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és a jogorvoslati le-hetőségeit már kimerítette, vagy ilyen nincs számára biztosítva. Igaz ugyan, hogy a 29. § értelmében jelentős mérlegelése van az Alkotmánybíróságnak ab-ban a tekintetben, hogy az eljárást le kell-e folytatnia, ugyanis az alkotmányjogi panaszt csak a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadhatja be, ám ha befo-gadja, és az alaptörvény-ellenességet megállapítja, akkor – a 43. § szerint – a felülvizsgált rendes bírósági döntést megsemmisíti. Sőt, a bírói döntést meg-semmisítő alkotmánybírósági döntés eljárási jogkövetkezményei tekintetében a bírósági eljárások szabályait tartalmazó törvények rendelkezései az irányadók, és a szükség szerint lefolytatandó (újabb rendes)bírósági eljárásban az alkot-mányjogi kérdésben az Alkotmánybíróság határozata szerint kell eljárni (az Alkotmánybíróság továbbá a bírói döntés megsemmisítése esetén

megsemmi-sítheti a döntéssel felülvizsgált más bírósági vagy hatósági döntéseket is). A 39. § értelmében pedig az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező.

Az ÚjBszi. 6. §-a és az ÚjAbtv. 39. §-a értelmében van tehát két mindenkire kötelező döntés-fajta, amelyekről különösebb spekuláció nélkül kiderül, hogy valójában csak egyikük, mégpedig az Alkotmánybíróságé a valóban kötelező, a rendes bíróságét ugyanis az Alkotmánybíróság nem egyszerűen felülvizsgál-hatja, hanem meg is semmisítheti. Leegyszerűsítve: a rendes bíróságok ítélete mindenkire kötelező, kivéve az Alkotmánybíróságot. Minthogy azonban ezt a kivételt az ÚjBszi. nem tartalmazza, az ellentmondás csak akkor oldható fel, ha az Alkotmánybíróságot (rendes) bíróságnak tekintjük. Csakhogy azt meg az Alaptörvény 25. §-a mondja ki, hogy a legfelsőbb bírósági fórum a Kúria, vagyis ezzel az értelmezéssel azt kell megállapítanunk, hogy az Alkotmánybíróság maga a Kúria.²⁹⁷ Az ellentmondást tehát nem lehet feloldani, csak egy másik ellentmondásra ’cserélhető’. Ami nem lenne baj, csak éppen ez egy másik (már bemutatott) szervezeti megoldást igényelne. Az Alkotmánybíróság és a Kúria belső szervezete ugyanis annyira különbözik, hogy az ’Alkotmánybíróság maga a Kúria következtetés’ nem fér össze vele. Kiküszöbölhető lenne persze az ellentmondás, ha az ÚjAbtv. úgy rendelkezne, hogy az Alkotmánybíróság csak megállapítja a felülvizsgált döntés alaptörvény-ellenességét, de a jogkö-vetkezményt nem maga alkalmazza (a rendes bíróság döntését nem semmisí-ti meg), hanem ezt a Kúriára ’hagyja’ (másik megfogalmazás szerint: ha az Alkotmánybíróság nem törné át a jogerőt).

Az ÚjBszi. és az ÚjAbtv. más vonatkozásban is közelíti egymáshoz a Kúriát és az Alkotmánybíróságot. Amint láttuk, a Kúria jogosult eljárni a helyi ön-kormányzat rendeletének más jogszabályba ütközése, illetve a jogalkotási kötelezettsége elmulasztása esetén. Az Alaptörvény 24. §-a ugyanakkor az Alkotmánybíróságra bízza az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát, az ÚjAbtv. 37. §-a pedig ezt akkor teszi lehetővé, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása.

Egyfajta munkamegosztás tapasztalható tehát a két intézmény között.

Mindez igazolja azt a korábbi megállapításunkat, miszerint az Alaptörvényen alapuló új igazságszolgáltatási rendszer kétszereplős, de valójában egyfejű: még ha nincs is formális hierarchikus viszony az Alkotmánybíróság és a Kúria kö-zött, eljárási okból az Alkotmánybíróság a Kúria (rendes bírósági) felettes fóru-maként működik. Az új modell tehát a közigazgatási bíráskodás szempontjából a német és az angol rendszert ötvözi. A megoldás nem ellentmondásmentes, mindenesetre a korábbinál önállóbb közigazgatási bíráskodást ígér.

297 Erre az összefüggésre Patyi András hívta fel a fi gyelmemet, amit ezúton is megköszönök.