a 80-as évek irányzatai 8

A hetvenes évek közepéig a helyi politika kutatások domináns irányzata a pluralista iskola talaján álló közigazgatás-tudományi iskola volt (public administration). Ennek alapvető jellemzője volt, hogy elsősorban a formális, jogi-törvényi szabályokat vizsgál-ta a helyi önkormányzatokban, illetve azok működésének bemuvizsgál-tatása során kizárólag a törvényi előírások bemutatására szorítkoztak követői. A hetvenes évek elejétől kezd-ve azonban egyre több kihívás érte e „hagyományos” iskolát: több oldalról is kritikák fogalmazódtak meg. Elsősorban azt bírálták, hogy a helyi kormányzás közigazgatási-jogi szempontú bemutatása azt a képet sugallja a helyi hatalomról, mintha az mindig megfelelően működne, a megfelelő helyre lenne leosztva. A puszta szabályok vizs-gálata nem sokat mond a helyi politika valódi működéséről: szűklátókörűség pusztán csak az intézményekre fókuszálni. Hiányzott annak a szélesebb társadalmi, gazdasági és politikai kontextusnak a vizsgálata, amelyben a helyi önkormányzatok működtek.

A közigazgatási irányzat első nagy kritikusa Cockburn volt, aki a local state fogalmá-nak bevezetésével megpróbált túllépni a hagyományos kereteken (Cockburn, 1977).

Míg a public addministration elmélete a „local government” kifejezéssel írta le a helyi önkormányzatokat, addig Cockburn a „local state” fogalmának bevezetésével azt kí-vánta kifejezni, hogy a „helyi állam” a kapitalista állam intézményrendszerének része.

A helyi állam szerepe, Cockburn marxista megközelítése szerint, hogy fenntartsa a munkásosztályt, mely nélkülözhetetlen a burzsoázia, valamint az egész kapitalizmus fennmaradásához. A helyi szakpolitikák, intézkedések, jóléti intézmények fenntartása mind-mind ezt a célt szolgálják. A helyi állam ezen kívül fenntart és elfogadtat egy olyan ideológiát, mely biztosítja, hogy az állampolgárok elfogadják a fennálló társa-dalmi rendet és normákat.

E marxista talajon álló kritika természetesen önmagában nem rengette volna meg a hagyományos public administration pozícióit; mindazonáltal rávilágított annak fon-tos hiányosságaira, és új, a korábbi paradigmát meghaladni kívánó elméletek sorát hozta magával. Meg kell azt is említeni, hogy Cockburn ugyan arra kívánta a helyi állam fogalmát használni, hogy lefedje az összes, helyi szinten működő állami intéz-ményt, melybe beleértette például a helyi egészségügyi szolgáltató intézményeket is, ám e törekvése nem járt sikerrel. Gyakorlati kutatásai során ő maga is elsősorban a

8 Gerry Stoker összefoglalása alapján, (Stoker, 1988)

választott intézményekre fókuszált, kevésbé a helyi állami szervekre, emiatt a local government; illetve a local state fogalma a későbbiekben felcserélhetővé vált.

A 80-as évekre a helyi politika kutatásokban négy új irányzat jelent meg. 1. a „lokalista”

megközelítés (localist); 2. a közösségi választás elmélete (public choice); 3. a „kettős állam” elmélete (dual state); és a 4. társadalmi viszonyok elmélete (social relations). A lokalista irányzat a pluralista tradíción alapul, és az 1980-as évek végének uralkodó megközelítése volt. A publis choice elmélete az „új jobb” irányzatához kötődik, s szá-mos, a konzervatívok helyi önkormányzatokat korlátozó intézkedéséhez szolgáltat-tak elméleti megalapozást. E két irányzat kötődik leginkább a „public administration”

irányzatához, mely kifejezésre jut abban is, hogy képviselői a „local government” kife-jezést részesítik előnyben (Stoker, 1988).

Ezzel szemben a „local state” fogalma bevettebb a másik két irányzat estében. A ket-tős állam elmélete a pluralista és a korporatista analízis elemeit ötvözi; s az akadémiai körökben volt kedvelt irányzat. A társadalmi viszonyok iskola állt marxista alapokon, s jelentős elméleti hátteret biztosított a városi baloldal (Urban Left) számára (Stoker, 1995).

3.1. A „lokalista” irányzat

A lokalista irányzat tehát, mint már említettem, áll a legközelebb a public administration irányzatához. Ugyanakkor, elmozdul a hagyományos jogi-törvényi perspektívától; el-ismeri a változások vizsgálatának szükségességét. Képviselői például Jones és Ste-wart (Jones és SteSte-wart, 1983). Ez az elméleti irányzat sok szempontból „védekezési”

lehetőséget jelentett a hagyományos iskola számára a kritikákkal szemben, s ily mó-don a helyi önkormányzati politika új, „hivatalos” ideológiája lett.

A lokalisták a minél autonómabb, választott önkormányzati testületek mellett foglaltak állást, s élesen szemben álltak a konzervatív párt vezette kormányzat központosító törekvéseivel. Négy fő érvet hoztak fel az önkormányzati autonómia mellett: egyfelől, úgy vélték, minél inkább szét kell „szórni” a hatalmat egy államban: minél több dön-téshozót, szereplőt kell bevonni; minél több önkormányzatba. Másodszor, fontosnak tartották a helyi önkormányzatok diverzitását, sokféleségét; a bevont érdekcsoportok pluralitását. Harmadszor, fontos érv volt annak deklarálása, hogy a „helyi önkormány-zat helyi” (Stoker, 1988: 234.). Ez alatt azt értették, hogy a helyi önkormányönkormány-zatok áll-nak legközelebb az állampolgárok problémáihoz, s ők tudáll-nak a leghatékonyabban reagálni a helyiek felmerülő követeléseire. Negyedszer, ezáltal a helyi önkormányzatok nagyobb támogatást, lojalitást képesek megszerezni a választóktól.

Látható, hogy ez az elmélet egyértelműen pluralista gyökerekkel bír, s nem véletlen, hogy a helyi önkormányzatok támogatásával találkozott. A lokalisták képviselői Nagy-Britanniában igyekeztek elindítani egy önkormányzati reformot is, a minél nagyobb önkormányzati autonómia érdekében.

Ugyanakkor, számos kritika is megfogalmazódott velük szemben. Először is, kritiku-saik felhívták arra a figyelmet, hogy annak ellenére, hogy fontos a helyi autonómia, szükség van központi hatalomra is; annak gyengítése az egész állam hatékonyságá-nak rovására mehet. (Sharpe, 1982). Kétségbe vonták azt is, hogy a helyi önkormány-zatok megfelelően reagálnak az állampolgári követelésekre; valamint a pluralizmus méltatását is; hiszen elkerülhetetlen, hogy bizonyos érdekcsoportok kiemelkedje-nek, és aztán az ő érdekeik nagyobb mértékben kerüljenek bevonásra. Egyáltalán, a lokalisták túl rózsás képet festenek a helyi önkormányzatokról (Cochrane, 1985), valamint túlbecsülik a megreformálás lehetőségeit.

3.2. A public choice elmélete

Az új jobboldalhoz kapcsolódik a public choice elmélete, melynek fő képviselői Buchanan és Tullock (1962), Niskanen (1971), valamint különböző libertariánus filozó-fusok (Dunleavy és O’Leary (1987) voltak.

Az elmélet képviselői számára a javak elosztásának, valamint az ezzel kapcsolatos döntéshozatalnak a legmegfelelőbb mechanizmusa a piac. Úgy vélik, az sokkal ha-tékonyabb, mint a választott testületek és a bürokrácia. Úgy vélik, „túlkínálat” van bürokratákból (Niskanen, 1973), azaz túl sok hivatalnok, politikus dolgozik az ön-kormányzatokban, a piaci elemek bevitelével jóval hatékonyabbá lehetne tenni az önkormányzatok működését. A pártok közötti verseny ugyanis folyamatosan növeli az állampolgárok elvárásait: a politikusok egyre többet ígérnek, ezzel megemelik az állampolgári igények szintjét. Hatalomra kerülve aztán szembesülnek azzal, hogy e követelések csak a költségvetések túllépésével teljesíthetőek, így deficitessé teszik a helyi önkormányzatokat. Ráadásul, a hangosabb és erősebb érdekcsoportok na-gyobb sikerrel képesek érdekeiket érvényesíteni, ezzel tovább növelve az önkormány-zati kiadásokat, ráadásul nem is feltétlenül az állampolgári igények mentén allokálva azokat. A bürokraták érdeke a költségvetés folyamatos növelése, hiszen így jobb pozíciókat, magasabb jövedelmet szerezhetnek. Az elmélet képviselői több fontos reformintézkedést javasolnak a változások elérése érdekében: például a „contracting out” rendszerét, vagyis a magánszféra, a piac minél nagyobb mértékű bevonását az önkormányzati szolgáltatások piacába (Dunleavy, 1986). Ezen kívül számos más, kiegészítő javaslatot is tettek, például független, külső szakértők bevonására. (Stoker, 1988)

Ezt az irányzatot is számos kritika érte: a piac „mindenhatóságába” vetett hitet bí-rálta Lindblom (Lindblom, 1977), s felhívta a figyelmet arra, hogy annak is vannak

„inkompetenciái”, a piacnak való kiszolgáltatottság ráadásul bizonytalanságot kelthet.

Mások (Goodin, 1982) arra hívják fel a figyelmet, hogy a bürokraták sem feltétlenül önzőek, a maguk érdekét nézik; hanem léteznek küldetéstudattal rendelkező, elhiva-tott hivatalnokok is.

3.3. A kettős állam tézise

Elsősorban akadémiai jellegű megközelítés, melyet fő megalkotói, Cawson és Saunders (Cawson-Saunders, 1983) a későbbiekben „kettős politika” tézissé fejlesz-tettek tovább.

Elméletük szerint az államnak két funkciója van: a társadalmi befektetés (social investment) és a társadalmi fogyasztás (social consumption).A társadalmi befektetés a különböző javak és szolgáltatások termelését jelenti, míg a társadalmi fogyasztásba a különböző csoportok igényei, követelései tartoznak, pl. egészségügyi ellátás, stb. iránt.

Ennek alapján meg lehet különböztetni termelés-orientált, illetve fogyasztás-orientált államokat: míg az előbbi esetében a döntéseket főleg hivatalnokok hozzák, a szak-szervezetek bevonásával, addig az utóbbi jóval nyitottabb: demokratikus, a versengő szektor előtérbe helyezésével, ahol a közvéleménynek jóval erősebb szerepe van.

A szerzőpáros elmélete szerint Nagy-Britanniában a társadalmi befektetéssel, ter-meléssel kapcsolatos feladatokat a nemzeti (központi) szinten látja el, a társadalmi fogyasztással kapcsolatos funkcióit viszont helyi szinten, az önkormányzatok révén.

Emiatt, a helyi önkormányzatok kiszolgáltatottak a központi szintnek, hiszen a szük-séges javak onnan „származnak” (Sotker, 1988).

Az elmélet kritikusai egyfelől bírálták a társadalmi termelés és fogyasztás közötti el-választást, azok különböző szintekhez kötését. (Dunleavy, 1984.) Kritizálták azért is, mert keveset foglalkozik a helyi önkormányzat belső politikai működésével, elsősor-ban annak környezetével való viszonyára koncentrál. (Stoker, 1988)

3.4. Társadalmi kapcsolatok és helyi állam

Az elmélet képviselője, Cockburn (1977) szerint, a kettős állam két funkciót lát el: a munkaerő fizikai reprodukcióját, s a társadalmi béke fenntartásához szükséges ideo-lógia megteremtését.

Jó néhány szerző véleménye szerint nem az az elsődleges, mit csinál az állam, ha-nem az, hogyan csinálja, vagyis fontos az állam szervezetén belüli társadalmi viszo-nyok vizsgálata is. Duncan és Goodwin szerint (1985) helyi állam elmélete azzal fog-lalkozik, hogyan és miért működik a társadalom úgy, ahogy. A helyi állam feladata szerintük, hogy megjelenítse a helyi érdekeket, de ezzel párhuzamosan megfeleljen a központi állam által leadott feladatok ellátása követelményének is. A gyakorlatban az ún. Urban Left irányzata képviselte ezt a felfogást, s olyan városok vezetésében volt meghatározó szerepük, mint pl. Sheffield. A helyi gazdálkodási stratégiák kidolgo-zása során hamar szembekerültek a thatcherizmust képviselő központi állammal. A társadalmi igények, követelések menedzselése egyre nehezebbé vált a költségvetés állította korlátok között. (Stoker, 1988)

Az irányzat kritikusai túlzottnak tartották azt a jelentőséget, melyet az elmélet al-kotói a helyi államnak tulajdonítanak. Az emberek nemcsak a helyi államtól várnak

dolgokat, és, nemcsak a helyi ügyekről szavaznak az önkormányzati választások során: szavazatukat országos politikai szempontok is befolyásolják. (Husbands és Dunleavy, 1985.) Másfelől, a központi kormányzat nem mindig jelenti a költségvetés korlátozását, a megszorításokat, hiszen számos jóléti intézkedés a központi szintről ered.

Az ebben a fejezetben felvonultatott négy irányzat mindegyike új nézőpontokkal já-rult hozzá a helyi politika kutatások fejlődéséhez, ugyanakkor, mint azt a kritikusok megmutatták, mindegyiknek megvoltak a maga korlátai is. A kilencvenes évek ele-jétől kezdve egy új elméleti irányzat jelent meg a helyi politika kutatásban, mely az előzőekből merít, s amely jelenleg a helyi politikai kutatások „uralkodó” irányzatának tekinthető: a „local governance” elmélete.