Fekete Sándor
A 2011. évi CLXXXIX. törvény – Magyarország helyi önkormányzatairól
Orbán Viktor a 2010-es választási kampányban egyik elsődleges céljaként említette, hogy amennyiben az állampolgárok bizalmat szavaznak neki és pártjának, úgy teljes közjogi reformot hajtanak végre, és a már számos sebből vérző alkotmány helyett egy új alaptörvényt fognak alkotni. A 2010-ben lezajlott választásokat a Fidesz–KDNP megnyerte, és a szavazatok összesítését követően világossá vált, hogy kétharmados többség birtokában az ellenzék nélkül is elindíthatják az alkotmányozási folyamatot.
Ennek eredményeként 2011. április 18-án az Országgyűlés elfogadta az új alkotmányt, Magyarország Alaptörvényét. Az előirányzottaknak megfelelően teljes közjogi refor-mot hajtottak végre, melynek során módosításra került az önkormányzati törvény is.
Ahhoz, hogy az 1990. évi Önkormányzati törvény1és a 2011. évi Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény2közötti különbségeket meg tudjuk ragadni, az alkot-mányokban rögzített szabályokat kell megvizsgálnunk és a hiányzó láncszemeket fel-tárnunk.
Első lépésben fontos megfigyelnünk, hogy a két alapjogi dokumentum miként rendel-kezik az önkormányzáshoz való jogról. Az Alkotmány a helyi önkormányzáshoz való jogra épít és minimalista módon szabályozza az állam fennhatóságát az önkormányzat-ok felett. Ez nem meglepő, hiszen az Önkormányzati törvényt közvetlenül egy elnyo-mó diktatórikus rendszer megszűnését követően alkották meg, így elsődleges szempont volt az állami kontroll drasztikus csökkentése. Az önkormányzatokat megillető alapjo-gok általánosak voltak, azaz minden önkormányzatra kiterjedtek. Sajnos azonban ez a rendszer a sok apró önkormányzat és a túlszabályozás miatt finanszírozhatatlanná vált, melyre az Alaptörvény próbál megoldást találni. Az Alaptörvény azonban az önkor-mányzáshoz való jogról nem rendelkezik, ehelyett a helyi közügy fogalmát emeli be a törvény szövegébe. Úgy fogalmaz, hogy „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek” (31.
cikk (1) bekezdés). A helyi önkormányzás jogát a települések és a megyék állampolgá-rainak kezébe adja, így kizárólag az önkormányzás jogának teljes elvonása sérti az Alaptörvényt, mivel a helyi önkormányzáshoz való alapjog nem jelenik meg a törvény-ben. Az állampolgárok közvetlenül helyi népszavazás útján, míg közvetetten a válasz-tott képviselők segítségével gyakorolhatják az önkormányzati jogaikat. E jogok a helyi közakarat kifejezését és a közakarat megvalósítását jelentik a törvény szerint. Ennek
24
megfelelően a törvény alanyainak nem maguk az önkormányzatok tekintendők, hanem a települések lakói, akik közvetlenül vagy közvetve gyakorolják az önkormányzás jo-gát. A helyi közügyek a törvény szerint „a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátá-sához, valamint a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak” (4 §). Vagyis felada-tuk a lakosság igényeinek ellátásában és a jólétükhöz szükséges feltételek megteremté-sében és biztosításában áll, így a törvény nemcsak szabályoz, hanem kötelességeket is előír az önkormányzatok és az állampolgárok számára. Állampolgári kötelességként enyhíteni a közösségi terhek viselését öngondoskodás révén, vagyis hozzájárulást a lehetőségeikhez mérten a közösségi tevékenységek ellátásához. E feladatokat a helyi önkormányzat rendeletben meghatározhatja, és be nem tartásuk esetén jogkövetkez-ményeket is gyakorolhat, vagyis felelősségre vonhatja a lakosokat. Azonban erkölcsi korlátként a jóhiszeműség és a kölcsönös együttműködés figyelembe vételének elve ott lebeg a törvény gyakorlása, érvényesítése során.
A helyi önkormányzati feladatokat az Alaptörvény 31. cikkének (1) bekezdése szabá-lyozza, mely leírja, hogy a helyi önkormányzatok a helyi közügyek intézését és a helyi közakarat gyakorlását látják el. Azonban az, hogy pontosan mi tekinthető helyi köz-ügynek, nincs lefektetve a törvényben, így annak tisztázása a törvényhozásra marad.
Az Alaptörvény felsorolja azon jogokat, melyeket az önkormányzat elláthat a köz-ügyek gyakorlása közben, így helyi szabályozás kérdése – rendelet és határozat útján – a szervezeti és működési rend meghatározása, a vállalkozási jog, az adókivetési jog vagy más önkormányzatokkal való társulás joga. Azonban az önkormányzati feladat- és hatalommegosztásról sem a törvény, sem az Alaptörvény nem rendelkezik. És ezzel eljutottunk egy fontos állomáshoz, melynek feltárása nélkül – az önkormányzatokról lévén szó – nem mehetünk tovább. Ez pedig a decentralizáció–dekoncentráció, vala-mint a szubszidiaritás elvének kérdése.
Az állam hatalommegosztási rendszere két tengely mentén épül fel: a horizontális és a vertikális tengely mentén.3 A horizontális tengely a klasszikus hármas hatalommegosz-tási elv, melyet manapság minden demokratikus berendezkedésű ország alapvető hata-lomépítő elemként kezel. A vertikális megosztás az állami hatalom és a feladatok al-sóbb szintekkel történő megosztását jelenti. Azonban a vertikális szinten a megosztás nem történhet meg teljes mértékben, ugyanis a törvényhozó hatalom alkotmányozó erejénél fogva módosíthatja a vertikális hatalmi rendszer hierarchikus szervezeteinek jogkörét. Tehát az önkormányzatok esetében mindig meg kell felelni az éppen hatályos törvényi kereteknek, így korlátlan szervezeti jogkörökről nem beszélhetünk egyetlen intézményrendszer esetében sem. A központi és a helyi hatalommegosztás esetében beszélhetünk decentralizált és dekoncentrált modellekről.4 A legnagyobb területi önál-lóság a föderatív jellegű országokban van, ahol az állam külön állami szintű jogosult-ságot ad a föderatív elemeknek. A mai országok a decentralizáció megvalósítására törekszenek, hiszen az államhatalom megosztása feladatkörök és anyagi terhek áthárí-tását is jelenti, azontúl, hogy ezáltal érvényesül a vertikális hatalommegosztás elve is.
Decentralizáció esetén tehát egyaránt létrejön a hatalommegosztás és a
munkamegosz-25
tás, mely a helyi szervek nagyobb önállóságát eredményezi. Az önállóság azonban nem jelent teljes szuverenitást, hiszen az állam részét képezi az önkormányzat is. „A decentralizáció szűkebb értelemben a hatalom tényleges megosztása a területi döntés-hozókkal, akiknek nincsenek a központi szerveknek szervezetileg alárendelve.”5
A dekoncentráció a hierarchián alapul, tehát a helyi–területi szervek alárendeltségét jelenti a központi hatalomnak. Ez egyben a szabad döntési jog korlátozását is mutatja, hiszen az ilyen alapokon szerveződő önkormányzat minden esetben a központi köz-igazgatási szerv felügyelete alatt működik. Hatalma pusztán közvetített hatalom, és hatásköre csak a megadott feladat ellátására terjed ki. Ezek után fontos megemlítenünk a szubszidiaritás elvét is, melynek tartalmi elemei már az ókorban is megjelentek, azonban a gyakorlatban a II. világháborút követően kezdték széles körben alkalmazni, majd vált az Európai Közösség alapelvévé. Az Európai Bizottság egykori francia elnö-ke, Jacques Delors a következő két aspektust jelölte meg a szubszidiaritás alapjaiként:
mindenki gyakorolhassa a feladatkörét azon a szinten, ahol erre ő a legalkalma-sabb;
a központi hatóságok vállaljanak kötelezettséget arra vonatkozóan, hogy minden eszközt megadjanak mindenkinek a lehetőségeik teljes kiaknázásához.
A mai modern államokban a szubszidiaritás a hatalom korlátozásának és a beavatkozás felügyeletének az elve, melyet a maastrichti szerződés emelt be az alapszerződésbe (Európai Unió Alapszerződése, 5. cikk (1) bekezdés). Tekintettel arra, hogy ezek egy-séges elvek és modellek az önkormányzatiság fogalomkörét illetően, így a magyar önkormányzati rendszert is ezen modellek szerint alkotta meg a struktúrát szabályozó törvény.
Ezek után térjünk vissza a legújabb magyar Önkormányzati törvényhez. A törvény a II.
fejezet 13. cikk (1) bekezdésében részletesen leírja az önkormányzatok által ellátandó feladatok körét. Ebben 21 tevékenységet jelöl meg a településrendezéstől, a kulturális és a szociális feladatokon át a hulladékgazdálkodás és a vízműszolgáltatás ellátásáig.
Az új Önkormányzati törvény részletesebben szabályozza az önkormányzatok által ellátandó feladatokat, beemelve új témákat, és állami felügyelet alá vonva eddigi ön-kormányzati feladatokat. A településfejlesztés, településrendezés mindkét törvényben benne van, azonban a település-üzemeltetés megjelenése új fogalom, igaz, az ellátandó feladatok közül néhány már a korábbi törvényben is megjelent.
Az új törvény az alábbi feladatokat emeli be a település-üzemeltetés közé: köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, a kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, valamint a gépjárművek parkolásának biztosítása. Vagyis konkretizálja azon feladatokat, melyeket az önkor-mányzat köteles ellátni. Korábban e feladatok nem kerültek külön kijelölésre. A részle-tes szabályozás oka véleményünk szerint a szabályozás hiányából eredő jogviták
meg-26
előzése. Az új önkormányzati törvényben a szociális ellátások és szolgáltatások beikta-tásán túl helyet kap az önkormányzat szociális támogatás megállapíbeikta-tásának joga is.
A Szociális törvény6 és az Önkormányzati törvény rendelkezik arról, hogy a szociálisan rászoruló egyének számára a település önkormányzati képviselőtestülete az önkor-mányzati rendeletben meghatározott feltételekkel pénzbeli szociális ellátást nyújtson, ápolási díj és önkormányzati segély formájában, de más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat. Ezen kívül az önkormányzat természetbeni szociális ellátást is nyújthat, és személyes gondoskodást rendelhet el a rászorulóknak.7 A közmunkaprogram beve-zetése óta ennek megszervezése és biztosítása is önkormányzati feladat, igaz, az ehhez szükséges anyagi források biztosításában az állam segítséget nyújt. Talán az állam szo-ciális feladatain belül is helyet kaphatott volna, azonban mégis különálló szabályozás-ként szerepel a hajléktalanná vált emberek ellátása és rehabilitálása, valamint a hajlék-talanná válás megelőzésének biztosítása; ez a probléma iránt tanúsított egyre nagyobb társadalmi érzékenység miatt kaphatott kitüntetett helyet a törvényben. Inkább vidéken jelentős a törvénynek az a szabályozása, mely előírja, hogy az önkormányzatnak bizto-sítania kell a helyi kis- és őstermelők számára a jogszabályban meghatározott terméke-ik értékesítésének lehetőségét.
A törvényhozók ezzel próbálják elősegíteni a hazai kistermelői szektor fejlődését, va-lamint a magyar áru hazai pozíciójának erősítését. Sajnos ez a szabályozás sem segítet-te a mezőgazdasági őstermelői réteg csökkenő számának megállítását, ugyanis 2008-tól évről-évre egyre kevesebb regisztrált őstermelőt tartanak számon. Erre a rétegre a magyar termelői szektornak nagy szüksége lenne, így ez a kérdéskör folyton visszatérő eleme a politikai diskurzusoknak. Ami szintén megjelent új, ellátandó feladatként, az a települési hulladékszállítás megszervezése és biztosítása. Korábban ebből többször származott probléma, ugyanis a hulladékkezelő vállalatok sok esetben nem tudtak megegyezni az önkormányzatokkal, így a szemétszállítás biztosítása nem volt megol-dott. A törvény az ilyen esetek megelőzése végett helyezi a hulladékgazdálkodási fela-datokat az önkormányzatok kezébe.
A jelenlegi hazai politikai közbeszéd leginkább meghatározó témája a pedagógusok megmozdulásai az oktatás nem megfelelő helyzete, és az anyagi juttatási rendszer mi-att. Ezen okok szintén az Önkormányzati törvényben foglaltakra vezethetők vissza, mivel korábban önkormányzati feladatkör volt az oktatási feladatok biztosítása, azon-ban az új Önkormányzati törvényben már csak az óvodai ellátás felügyelete tartozik önkormányzati hatáskörbe, az oktatás átkerült az állam kezébe.
A 2011. évi Önkormányzati törvény hatása a magyar oktatási rendszerre
Hazánk oktatási rendszere a rendszerváltást követően – ahogyan sok más terület is – jelentős átszervezésen ment keresztül. Magát az oktatást az 1993. évi LXXIX. törvény8 szabályozta. A törvény a községi, városi, fővárosi kerületi és megyei jogú városi ön-kormányzat feladataként jelölte meg az óvodai és a közoktatási feladatok
megszerve-27
zését és működésének felügyeletét. Az akkori törvény lehetővé tette, hogy az oktatási feladatokat önkormányzati társulás keretében több önkormányzat együttesen is ellássa, melyben „tag lehetett minden olyan önkormányzat, mely szakképzési feladatot ellátó iskolát tartott fent”.9 A korábbi rendelkezés szerint tehát az önkormányzat volt az okta-tási rendszer megszervezésének és biztosításának az alapja az óvodai neveléstől egé-szen az egyetemi képzésig.
Ezt a helyzetet gyökeresen átalakította az új Köznevelési törvény10 és az Önkormányza-ti törvény, mely az óvodák kivételével elvette az oktatási intézmények fenntartásának jogát az önkormányzatoktól, s azt az állam kezébe adta. Pontosabban „köznevelési in-tézményt az állam, valamint e törvény keretei között a nemzetiségi önkormányzat, az egyházi jogi személy, a vallási tevékenységet végző szervezet vagy más személy vagy szervezet alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát – jogszabály-ban foglaltak szerint – megszerezte” (2 § (3) bekezdés). A törvény azt is kimondja, hogy az óvodai intézmény fenntartását az önkormányzat is biztosíthatja. Az állam 2012. szeptember 1-től létrehozta a Klebelsberg Intézményfenntartó Központot (KLIK), melynek feladata az állami feladatellátásban részt vevő köznevelési intézmé-nyek fenntartása és a köznevelési intézmények hatékony, szakszerű és törvényes mű-ködtetése. A KLIK 198 tankerületben látta el a törvényben megjelölt feladatokat, több-kevesebb sikerrel. Az intézmény már a működése megkezdését követően jelentős vesz-teséget termelt és az ellenzéki oktatási szakértők a a rendszerváltás óta létrehozott „leg-feleslegesebb intézménynek” titulálták.
Az önkormányzati kiadások szerkezetének változása11
Tény, hogy az intézmény működtetése elég kaotikus képet mutat, és a felhalmozott tartozás már a tízmilliárd forintot is átlépte, igaz, ennek törlesztése időközben megkez-dődött. Részben az intézmény működési problémái, részben egyéb körülmények miatt
28
került sor több pedagógus tüntetésre, melyek a közvélemény figyelmét is egyre inkább az oktatás helyzetére irányították. Valószínűleg a társadalmi nyomásnak köszönhetően jelentette be a kormány, hogy a KLIK-et megszünteti, és az újonnan létrehozandó in-tézmény csak fenntartói és munkáltatói feladatokat lát majd el, így minden más jogkör visszakerül az iskolaigazgatókhoz. Az iskolaigazgatóknak lesz pénzállományuk is, így nem kell minden egyes eszközbeszerzéshez a központi jóváhagyás, mely veszélyeztette az iskolák mindennapi működését. Palkovics László oktatási államtitkár egy televíziós nyilatkozatban elmondta, hogy az egyetemek működését az új intézmény nem fogja befolyásolni, azok működése megfelelő.12
A törvénynek köszönhetően több oktatási intézmény fenntartása az egyházakhoz került át, s a 2009–2010-es időszakhoz képest a 2014–2015-ös tanévre az egyházi tulajdon-ban lévő általános iskolák száma valamivel több mint százzal nőtt, míg a gimnáziumi intézmények esetében ez a szám harminc. 2005 óta közel 200.000-rel kevesebben ta-nulnak a közoktatásban, miközben az egyházak akkor még csak ezreket, ma már ne-gyedmillió diákot oktatnak. Az egyházi iskolákban a jobb anyagi lehetőségeknek – az egyházi iskolák megkapják az állami támogatásokat és az egyháziakat is – köszönhető-en egyre több tanulót íratnak be a szülők. Az, hogy az egyházi intézményben tanulók száma egyre inkább növekszik, megegyezik a kormány céljaival.
A magyar önkormányzatok szuverenitásának változása
A magyar önkormányzati rendszernek rendkívüli jelentősége van egészen a középkor óta. A magyar önkormányzatiság a vármegyék szuverenitásából ered, így bármilyen vitás kérdés álljon is fenn az állam és az önkormányzat között, a történelmi gyökerek menetrendszerűen előkerülnek az önkormányzati hatalom és függetlenség fontosságá-nak alátámasztása érdekében. A rendszerváltás óta eltelt 29 évben az önkormányzatok kötelezettségei és felügyelete gyakran változott. A rendszerváltáskor érthető módon a törvényalkotók vissza akarták adni az önkormányzatoknak a törvény által megengedett maximális szuverenitásukat, ami kezdetben jól működött, és azt örömmel fogadták az állampolgárok is, azonban az évek előrehaladtával láthatóvá váltak a rendszer negatí-vumai is. Főként a megnövekedett feladataik miatt az önkormányzatok eladósodtak, és 2010-re az önkormányzatok adósságállománya elérte az 1200 milliárd forintot.
Az önkormányzatok érthető módon az államtól vártak megoldást a problémára, aminek következtében a szuverenitásuk egy részét fel kellett adniuk az állam javára. Ezen ál-dozatnak tudható be az oktatási rendszer előbbiekben ismertetett átszervezése, miköz-ben az önkormányzatok hitelfelvételi lehetőségei is beszűkültek. A központi forrásel-osztás rendszerén is változtattak, így az erősebb gazdasági potenciállal rendelkező te-lepülések kevesebb állami támogatást kapnak, mint a hátrányosabb helyzetben lévő társaik. Az átalakítások előtt voltak néhányan, akik azt a nézőpontot képviselték, hogy hazánknak a svéd önkormányzati modellt kellene átvennie, ahol a helyi önkormány-zatok számát először 2498-ról 1037-re csökkentették, majd további csökkentések révén 278 helyhatóság maradt. Vagyis igen sok területi önkormányzatot megszüntettek vagy
29
összevontak. Azonban ez a hazai viszonyok között elképzelhetetlen változtatás lett volna, ugyanis a hazai helyi önkormányzatok történelmileg biztosított autonómiával rendelkeznek.
Az önkormányzatok adósságállománya13
Az Alaptörvényben kialakított új szabályozás szakított a helyi önkormányzáshoz való jog alapjogias megközelítésével, és lefektette, hogy az önkormányzatok hatásköreiket (és nem alapjogaikat) csak a törvényesség keretei között gyakorolhatják, ezáltal megte-remtve a lehetőséget az önkormányzatok jogainak széles körű korlátozására ugyanúgy, mint a helyi közügyek országos közüggyé minősítésére. E rendelkezések csökkentik az alkotmány által biztosított önkormányzati autonómiát. Az új szabályozás értelmében a helyi önkormányzatok ellenőrzését az illetékes kormányhivatalok látják el, amelyek a dekoncentrált feladatok összevonása révén jelentős státusz- és szerepköri bővülésen mentek keresztül, és ezáltal a középszintű kormányzás színtere a megye lett. Az új szabályozás eredménye egy, a centralizáció irányába elmozduló önkormányzati rend-szer, mely a helyi önkormányzati rendszer funkcióinak jelentős csökkenésével, önálló-ságának korlátozásával járt együtt. Az állam az „éjjeliőr” szerepet elhagyva aktívan beavatkozik a helyi és területi politikai és önkormányzati életbe. Az alapvető változá-sokat a következőkben lehet összefoglalni:
az önkormányzati képviselők száma jelentősen csökkent;
az eddigiektől eltérően ötéves választási ciklus került bevezetésre azzal az in-dokkal, hogy a parlamenti ciklustól és választásoktól érdemes elmozdítani a he-lyi választásokat a magasabb részvétel és a kiegyensúlyozottabb politikai erővi-szonyok reményében;
30
az önkormányzatok feladat- és szerepkörének csökkenése;
a kormányhivatalok megjelenésével az önkormányzatok kezéből kikerültek a ha-tósági feladatok;
a törvényben meghatározott feltételek teljesülése esetén az önkormányzatok kö-telező társulásának lehetősége, valamint a kétezer lakosnál kevesebbel rendelke-ző települések polgármesteri hivatalának megszüntetése;
a törvényességi felügyelet szigorodása;
az eladósodások miatt szigorodtak az önkormányzatok gazdálkodási feladatai;
helyi szinten az egyik legfontosabb átalakítás az, hogy az önkormányzati szerve-zeten belül tovább erősödött a polgármester szerepe, gyengítve a jegyzőét, így a polgármester ellenőrzésére kevés lehetőség maradt.
Ezek voltak a legalapvetőbb pontok, melyek az új Önkormányzati törvényben változást hoztak. Az egészen biztos, hogy a változások tényleges hatásainak vizsgálata ilyen rövid idő elteltével még nem lehetséges, azonban kezdeti következtetéseket le lehet vonni. Az új törvény láthatóan túlszabályozza az önkormányzatokat, ezáltal csorbítva szuverenitásukat, és túlságosan nagy szerepet biztosítva az állam befolyásának. A me-gyei önkormányzatok és a helyi önkormányzatok eddig szoros kapcsolatainak megszű-nése szintén jelentős problémák forrása lehet a jövőben. Tekintettel arra, hogy az al-kotmányozás a kormányzó párt abszolút többségének köszönhetően viszonylag gyor-san végbement, így az Önkormányzati törvény megalkotása is komolyabb hatástanul-mányok és az önkormányzatokkal történő egyeztetés hiányában valósult meg.
Mivel országunk tagja az Európai Uniónak, így alapvető törvényeinknek meg kell fe-lelniük az Unió alapelveinek, és az önkormányzatiságról lévén szó, az Önkormányzat-ok Európai Chartájának is. Az, hogy a Chartában foglaltaknak megfelel-eaz új Alap-törvény és az Önkormányzati Alap-törvény, többekben kételyt ébresztett, sőt, az egyik jelen-tés, mely a magyarországi viszonyokat vizsgálta, kifejezetten az Önkormányzati
Mivel országunk tagja az Európai Uniónak, így alapvető törvényeinknek meg kell fe-lelniük az Unió alapelveinek, és az önkormányzatiságról lévén szó, az Önkormányzat-ok Európai Chartájának is. Az, hogy a Chartában foglaltaknak megfelel-eaz új Alap-törvény és az Önkormányzati Alap-törvény, többekben kételyt ébresztett, sőt, az egyik jelen-tés, mely a magyarországi viszonyokat vizsgálta, kifejezetten az Önkormányzati