A regionális politika szerepe a térségfejlesztésben

A régiók szerepe jelentősen felértékelődött az Európai Unió tagországában, amely szoros összefüggésben van azzal, hogy a Strukturális Alapok kedvezményezettjei a NUTS2 szintű régiók. A támogatásokhoz való hozzájutás reményében olyan országokban is erősödött a regionális szint, amelyek alapvetően centrális berendezkedésűek (pl. Írország, Dánia, Portugália), amellett, hogy ezen államok közigazgatási szervezetrendszere nem változott meg alapjaiban és a régiók kialakítása elsődlegesen az uniós forrásokhoz való hozzájutást célozza.

A szakirodalom a regionális kormányzásnak három alaptípusát különbözteti meg, ha a gazdasági hatalom decentralizálását tekintjük. Ezek a következők: hierarchikus, konzultatív és részvételi modellek (Rhodes, 1996).

A hagyományos gazdaságpolitika a hierarchikus felelősség megosztást vallja a különböző regionális szintek között, így egyértelműen elhatárolhatóak a kompetenciák az egyes szintek között. A gyakorlat azt mutatja, hogy a szupranacionális, nemzetállami és szubnacionális szintek között mindig is szoros konzultáció létezett, még akkor is, ha a központi kormányzat kezében maradt a végső döntés meghozatalának és az ezzel járó hatalomnak a joga.

Komolyabb szemléletbeli változás az 1980-90-es években következett be, mikor is Európában megnőtt az olyan regionális és helyi szervezetek száma, amelyek részvételi jogot kértek maguknak a regionális politika végrehajtásában. Jelenleg ez a modell működik az EU valamennyi országában a centralizáltság fokától függően különböző mértékben. Az öt kormányzati szint (szupranacionális, nemzetállami, szubnacionális, regionális és helyi) mellett már helyi és regionális szervezetek is részt kérnek és kapnak a regionális partnerség keretében a regionális politikában.

A regionális kormányzati hierarchikus modell viszonylag tehát rövid idő alatt alakult át részvételivé, ennek okai a következők:

A regionális gazdaságpolitika kínálatoldalivá válik.

A ’80-as évektől a regionális politika a helyi és regionális szereplők minél nagyobb részvételére ösztönöz, hiszen az endogén erőforrásokra építő fejlesztések (pl. helyi kis- és középvállalkozások fejlesztése, a helyi technológiafejlesztés) nem irányíthatóak központból, a helyi és regionális szereplők aktív részvétele szükséges.

Reformok a modern kormányzati funkciók menedzsmentjében.

A modernizáció a közszférában elsősorban bizonyos kormányzati funkciók privatizálását vagy társadalmasítását jelenti, de megjelenik a gazdaság deregulációja, vagy az állami beavatkozások céljainak és eszközeinek behatárolása is. A delegált funkciók irányítására ügynökségek jöttek létre, amelyek tulajdonképpen az állami hatalom korlátozását is jelentik, hiszen a hagyományos önkormányzati és államigazgatási szektoron kívül, de kvázi kormányzati formaként jelennek meg (Pálné, 1999).

Reformok az Európai Unió regionális politikájában.

1988 óta a regionális politika egyre nagyobb szerepet ad a helyi és regionális szereplőknek a nemzetállam rovására. A Strukturális Alapok kedvezményezettjei a NUTS2 szintű régiók, így fejlesztési források megszerzése érdekében minden tagországban erősödött a regionális szint.

Politikai motívumok és a demokratikus elszámoltathatóság igénye.

Az Európai Unió politikai megközelítésében egyre hangsúlyosabb a több szintű kormányzás elve, amely egyrészt a hierarchikus modell túlhaladottságára utal – miközben a nemzetállami szint nem kerül kiiktatásra, hiszen bizonyos kompetenciák továbbra is azon a szinten maradnak-, másrészt a helyi és regionális szinteket valódi részt vevő partnerként kezeli.

Az 1990-es években a közgazdaságtan is felismerte a tér jelentőségét a különböző gazdasági folyamatokban. Elsőként Krugman hozott létre egy olyan gazdasági modellt, amely endogén folyamatként képes létrehozni térbeli strukturálódási folyamatokat.

Ebből a modellből következik, hogy a gazdaság térbeli egyensúlyi állapota nem feltétlenül szolgáltat optimális jólétet a társadalom számára. Másrészt Porter foglalkozott a gazdaság és a tér kapcsolatával, és arra a következtetésre jutott, hogy a globális vállalatok és iparágak versenyelőnyei az adott térségben gyökereznek, ezért a helyi tényezők meghatározó szerepet játszanak a vállalatok globális versenyében. Ezek szerint a vállalatnak egyáltalán nem közömbös, hogy telephelye mely régióban található, ezért azokat a régiókat keresi, amely versenyelőnyöket nyújt a számára.

Krugman és Porter megközelítése is arra hívja fel a figyelmet, hogy az állami jelenlét hosszú távon szükséges a térbeli folyamatokban, és az is nyilvánvaló, hogy a kormányzati döntések igen is befolyásolják a regionális fejlődést.

A területi vonatkozásban releváns állami funkciókkal a fiskális föderalizmus elmélet foglalkozik. Bár Európában inkább a szubszidiaritás kifejezést használják, de a fiskális föderalizmus témái mind az Európai Unió szervezeti reformja, a régiók kialakítása vagy éppen az önkormányzati rendszer átalakítása idején aktuálisak.

A fiskális föderalizmus vizsgálati területe nem elsősorban a területiség, inkább a területileg decentralizált közösségi döntések, megfelelő elméleti megalapozást nyújt a lokális döntések indoklására a centralizált állami politikával szemben.

A decentralizáció területi-hatalmi értelmezése szerint (Pálné, 1999) a központi és a helyi kormányzat között tulajdonképpen hatalom és munkamegosztás jön létre.

A következőkben a fiskális föderalizmus azon elméleti vonatkozásait mutatom be,

A centralizáció-decentralizáció témájában az egyes szintek közötti feladatmegosztás lehet a kiindulópont, azaz mely szolgáltatásokat nyújtsa valamely alsóbb szintű kormányzat és melyek maradjanak központi szinten.

Musgrave (1959) szerint a kormányzatnak három fő feladata az allokáció (a gazdaság hatékony működésének elősegítése), a redisztribúció (a társadalom számára elfogadhatatlan jövedelmi és esélykülönbségek felszámolása) és a stabilizáció (a gazdaság tartós és fenntartható növekedésének biztosítása).

Oates (1968) szerint a redisztribúciót nem szabad decentralizálni a helyi kormányzatok ellenérdekeltsége miatt, valamint a stabilizáció azért a legmagasabb szintű kormányzat feladata, mert csak ő rendelkezik annyi erőforrással, amely ezt már hatékonnyá teszi.

Szerinte az allokációs funkció bizonyos részei alacsonyabb szintre telepíthetők: a helyi kormányzatok megfelelően tudják kezelni a helyi közjavak előállítását és a helyi externáliákat, azaz ezekben az esetekben a decentralizáció növelheti a társadalmi jólétet.

Ezt definitív módon a „decentralizáció tétele”(Oates-teoréma) mondja ki:

„Egy közjószág esetén – melynek a fogyasztása a lakóhely szerint meghatározott, és amelynek költségei egy adott körzetben a központi kormányzat és az adott helyi önkormányzat számára is egyformák – a helyi önkormányzat mindig hatékonyabban, de legalább ugyanolyan hatékonyan tudja a Pareto-hatékony mennyiséget szolgáltatni saját illetékességi területén, mint a központi kormányzat, amely valamennyi területen tetszőleges, de egységes mennyiséget kínál.” (Oates, 1972).

A decentralizáció melletti érv az információs problémák kiküszöbölése is, feltehetően a helyi kormányzatok könnyebben tudnak informálódni, és pontosabb adatokat szereznek a helyi lakosság igényeiről, míg a központosításból magas információs, tranzakciós költségek származhatnak.

A túlcsordulás és a méretgazdságosság ugyanakkor a centralizáció melletti érvek.

Kormányzati szinten a túlcsordulás azt jelenti, hogy az önkormányzatok döntéseiknek csak azon következményeire figyelnek, amelyek visszaáramlanak rájuk, míg a nem saját választóiknak, más településeknek okozott externáliákat figyelmen kívül hagyják.

A másik nagyon gyakori vizsgálati szempont, hogy a helyi közszolgáltatások központosított, nagyobb méretben történő megszervezése, a párhuzamos szolgáltatások és a kihasználatlan kapacitások megszüntetése olcsóbbá teszi a rendszert. Ugyanakkor ilyenkor figyelembe kell venni, hogy ezen szolgáltatásokat nem csak gazdasági szempontból kell megvizsgálni, mivel ezeknek társadalmi haszna is van (és lehet, hogy hosszú távon gazdaságilag előnyösebb a decentralizált szolgáltatás), másrészt esélyegyenlőségi funkciót is ellátnak.

A fiskális föderalizmus másik fontos elmélete a Tieboult-hipotézis. Eszerint, ha a közjavakat decentralizáltan kezelik, akkor azok az egyes önkormányzatok területén eltérő mennyiségben és minőségben lesznek elérhetők. A fogyasztók, a választók ily módon választhatnak a különböző helyi adó – helyi jószág kombinációk között, azaz akik magas keresletet támasztanak a közjavakkal szemben, olyan önkormányzatok területére költöznek, ahol az adó és szolgáltatások színvonala magas. A szakirodalom ezt „lábbal szavazásnak” nevezi. Ez a hatás természetesen csak akkor erős, ha a polgárok tökéletesen informáltak és a mobilitás költségei nem magasak.

A mobilitásból ugyanakkor hatékonysági problémák is adódhatnak, egyrészt költségvetési externális formájában, azaz a költöző polgárok költségeket és hasznokat is okozhatnak a korábbi és az új lakóhelyük, telephelyük lakóira (pl. csökkentik/növelik az adóalapot, a közszolgáltatások fogyasztását).

A közjavak decentralizált előállítása esetén az erőforrások olyan területre fognak áramlani, ahol ugyanakkora adóért cserébe több, jobb minőségű közszolgáltatást kapnak. Ez a mobilitást kiváltó hatás a nettó fiskális haszon. Ez abban az esetben lesz hatékonyságot javító folyamat, ha egy önkormányzat hatékonyabban működik, azaz ugyanakkora bevételből magasabb szolgáltatási szintet tud nyújtani. Ha viszont az önkormányzatok közötti különbséget az okozza, hogy az adott önkormányzat olyan erőforrásokkal rendelkezik, amely magas bevételt eredményez, akkor a nettó fiskális különbség által indukált vándorlás hatékonyságvesztéshez vezet.

Abban az esetben, ha az erőforrások mobilak, akkor az egyes helyi és regionális kormányzatok egymással is versengenek az erőforrások megszerzéséért, letelepítéséért.

Ez a verseny kikényszeríti az önkormányzatoktól az alkalmazkodást, a folyamatos innovációt és fejlesztéseket. A másik hasonlóság a piaci versennyel, hogy ezek az újítások átterjedhetnek egyik kormányzatról a másikra (laboratóriumföderalizmus), amely vertikálisan és horizontálisan is bekövetkezhet, de figyelembe kell venni azt is, hogy a gyakorlatban a kormányközi verseny sokkal kevésbé hat az innovációra, mivel a

„potyázás” sokkal inkább domináns stratégiává válik, mint a piaci szférában.

A határon átnyúló régiók kialakításánál ugyanakkor figyelembe kell venni, hogy itt szubnacionális területi egységekből akarunk szupranacionális régiót építeni. Azaz a kisebb-nagyobb erőfeszítések révén megszerzett, decentralizált jogosítványok, hatáskörök, kompetenciák centralizálására törekszünk a hatékonyabb gazdasági – társadalmi együttműködés érdekében.