A nyugdíjrendszer alkotmányos alapjai

a) Alaptörvény

A nyugdíjrendszer alapjait az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdése fekteti le:

„Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az ál-lami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének

követelmé-nyére tekintettel is megállapíthatja.” A hozzátartozói nyugellátásokat a szociális államcélt rögzítő XIX. cikk (1) bekezdés említi: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.” Az Alaptörvény 40. cikke értelmében a nyugdíjrendszer alapjait sarkalatos törvényben kell lefektetni „a közös szükségletek kielégí-téséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében”.

A nyugdíjrendszer 2011-es átalakításának alkotmányos alapját külön rendelkezés, az Alkotmány 70/E. § (3) bekezdése teremtette meg, amelyet az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 19. cikk (5) bekezdése értelmében továbbra is alkalmazni kell.

b) Gst.

Az alapvető sarkalatos („kétharmados”) szabályokat a Magyarország gazdasági sta-bilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (Gst.) tartalmazza. A Gst. rögzíti az ál-lami nyugdíjrendszer célját, amely az időskör, illetve a közeli hozzátartozó halála esetén a jövedelembiztonság megalapozása. E két kockázati körnek megfelelően a magyar nyugdíjrendszerben öregségi nyugdíj és hozzátartozói nyugellátások ál-lapíthatók meg. A Gst. leszögezi, hogy a jogosultság nyugdíjjárulék fizetésén ala-pul, továbbá kimondja, hogy az állam garantálja a nyugdíjak kifizetését. A ga-ranciára olyan esetekre van szükség, amikor a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételei nem fedezik a kiadásait. Ilyenkor az állam a központi költségvetésből biztosítja a szükséges forrásokat. A Gst. utal az öregségi nyugdíjjogosultság alapvető szabá-lyaira is: öregségi nyugdíj csak nyugdíjkorhatárt betöltött, és az egyéb törvé-nyi feltételeknek megfelelő személynek állapítható meg, korhatár előtt csak nők mehetnek öregségi nyugdíjba. A nyugdíjemelés elvét is megállapítja a Gst., ami-kor kimondja, hogy a nyugdíjak reálértékét biztosítani kell. Így a nyugdíjemelés mértéke nem lehet alacsonyabb összegű a fogyasztói árnövekedésnél, azaz az inflá-ciónál. A Nyugdíjbiztosítási Alap létét, funkcióját (az állami nyugdíjak kifizetése) és bevételeit (járulékok, foglalkoztatói közterhek, központi költségvetési források, egyéb bevételek) szintén a Gst. tartalmazza.

c) Alkotmánybíróság gyakorlata

Az Alkotmánybíróság gyakorlata számos további alkotmányos követelményt hatá-rozott meg a nyugdíjrendszer szabályaival és azok módosításával kapcsolatban.

a) Ezek közül a legfontosabb a társadalombiztosítás kapcsolata a tulajdonhoz való joggal. A társadalombiztosításban egyszerre vannak jelen biztosítási és szoli-daritási elemek, ezek nem választhatók el egymástól. A nyugdíjrendszerben az Al-kotmánybíróság gyakorlata szerint is a biztosítási elv az elsődleges, ezért nem jár alanyi jogon mindenkinek a nyugdíj. A szolgáltatások csökkentésének vagy meg-szüntetésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el.

A kötelező társadalombiztosítás ugyanis elvonja azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett a saját kockázatára maga gondoskodhatott volna önmagáról és család-járól, és ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja úgy, hogy a biz-tosított a szolidaritás alapján másokról is gondoskodni tudjon. Ebből következik például, hogy a járulékkal fedezett időszakra jár a nyugdíj, a biztosítás szabályai alapján számított nominális nyugdíj összege pedig nem csökkenthető. A pontos megfelelést viszont a saját befizetés és a szolgáltatás között a társadalombiztosítás működési módja (felosztó-kirovó rendszer), a szolidaritási elem, és a hosszú távon a járulékfizető által is hordozott kockázat kizárja. Ezért nem alaptörvény-ellenes pél-dául, hogy az 1988 előtti kereseteket fő szabály szerint nem kell a nyugdíjszámítás során figyelembe venni (lásd VI.1. Keresetek), vagy a nyugdíjat a nettósított jöve-delemből számítják [lásd VI.2.a) Nettósítás], de nem tekinthető alaptörvény-ellenes a keresetek degresszív beszámítása sem [lásd VI.2.d) Degresszió].

A tulajdon – annak szociális kötöttségeiből következően – közérdekből, más alapjogoknál jóval szélesebb körben korlátozható (például gazdasági, demográ-fiai szempontok miatt). Ezért tulajdonjog korlátozásánál az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy indokolt-e a korlátozás, arányos-e és nem sért-e más jogot. Az Al-kotmánybíróság azt is kimondta, hogy a társadalombiztosítás működőképességének megnehezüléséből adódó terhek részbeni – arányos és alkotmányos indokok mel-letti – áthárítása a biztosítottakra, illetőleg a foglalkoztatókra önmagában nem szük-ségképpen alaptörvény-ellenes. Az ilyen átrendezéseknél azonban alkotmányos kö-vetelmény – amely a jogbiztonsággal is összefügg –, hogy a kockázatáthárítás terheit az érintettek időben úgy megismerjék, hogy a jövőbeni kockázatokkal számolhassa-nak, és fedezésükről gondoskodhassanak. A változást alkotmányosan indokolhatja például az egész társadalombiztosítás-rendszer működőképessége és fennmaradása, az állam helytállásának külső és a társadalombiztosításban rejlő okok miatti megne-hezülése, mint például a járulékok behajthatatlansága a munkáltatóktól.

A fentiekből következik, hogy alaptörvény-ellenes, ha a biztosítási és a szolida-ritási elem közti – pontosan egyébként meg nem határozható – arányt önkényesen megváltoztatják, vagyis ha az arányok olyan mértékben tolódnak el a szolidaritási elem felé (például átmenet nélküli megváltoztatás vagy a biztosítás alapján járó szolgáltatás „lecsúsztatása” a szociális segélyezési rendszerbe), hogy az eddigi vé-delem szintje minőségileg gyengébbre változik, s ennek nincs alkotmányos indoka.

Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a rendszerváltozás előtti időből származó

nyugdíj-kiegészítések kapcsán elismerte annak lehetőségét, hogy bizonyos kedvezményeket leválasszanak a nyugdíjrendszerről, és azt más ellátás, például pótlék formájában a központi költségvetés terhére folyósítsák.

A tulajdonhoz való jogból az is következik, hogy a nyugdíjak értékállóságát valamilyen mértékben garantálni kell. A teljes veszteséget nem kell kompenzálni, mert az életszínvonal megőrzéséhez senkinek sincs alkotmányos joga, de a tulaj-donhoz való jogot sérti, ha a nyugdíjakat egyáltalán nem emelik, kirívóan alacsony összegben emelik, vagy eseti szociális segélyezés útján próbálják csak kompenzálni a veszteséget. Nem csökkenthető a magasabb nyugdíj sem, hogy abból emeljék az alacsonyabbakat.

b) A nyugdíjrendszer szabályainak vizsgálata kapcsán sokszor felmerül a jog-biztonság követelményének való megfelelés kérdése. Ebből következik, hogy a tár-sadalombiztosítási szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lé-nyegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges.

A társadalombiztosításnak ugyanis lényegi eleme, hogy előrelátható, kiszámítható szolgáltatásokat kínáljon és biztonságot garantáljon. A legnagyobb védelem az él-vezett szolgáltatást és a megszerzett jogot illeti. Alkotmányos védelmet élveznek még azok az várományok és ígérvények, amelyeket a jogszabály a konkrét jogo-sultságok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. Az alkotmányjogilag védett váromány tágabb értelemben általánosságban maga a nyugdíjszolgáltatás. Szűkebb értelemben pedig azt a helyzetet jelenti, amikor a jogosult az összes feltételt tel-jesítette, és csak az időmúlás hiányzik a jogszerzéshez [például özvegyi nyugdíj feléledési ideje lásd VII.3.c) Feléledés]. A várományok annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a beteljesedéshez, vagyis a szolgáltatásra való ala-nyi jog megnyílásához. A hosszú idejű, folyamatos jogviszonyokban ugyanis koc-kázat is rejlik, amely alapja lehet a változtatásnak. Az Alkotmánybíróság használ-ja az „ígérvény” kifejezést is. A nyugdíjemelési szabályokat minősítette például ilyennek, mert azokkal olyan törvényi ígérvény keletkezett az érdekeltek számára, amelynek alapján az érintettek joggal bízhattak abban, hogy a nyugdíjak mértéké-nek megállapítása enmértéké-nek megfelelően történik, de konkrétan egy adott mértékre nem adott jogosultságot. Az ilyen törvényi ígérvények rövid időn belüli visszavonása, korlátozása is vezethet a jogbiztonság sérelméhez, ha azt a jogalkotó önkényesen, indok (például a társadalombiztosítás működőképességének a fenntartása, az állam helytállásának külső és a társadalombiztosításban rejlő okok miatti megnehezülése) nélkül teszi.

A szerzett jogok védelmén túl a jogbiztonság eleme a megfelelő felkészülési idő biztosítása és a jogszabályok visszamenőleges hatályának tilalma is. A fel-készülési időt úgy kell meghatározni, hogy elegendő idő maradjon a jogszabályok megismerésére és értelmezésére, a jogalkalmazó szerveknek legyen lehetőségük

felkészülni a változó rendelkezések alkalmazására, valamint az érintetteknek legyen elég idejük eldönteni, hogy miként alkalmazkodjanak a változó jogszabályi környe-zethez. A jogszabályok visszamenőleges hatályának tilalma pedig azt jelenti, hogy a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve nem állapíthatnak meg kötele-zettséget. Mindezekre tekintettel megfelelő átmeneti idővel mind a nyugdíjkorhatár, mind az előírt szolgálati idő felemelhető.

c) Felvetődik néha a nyugdíjrendszer egyes szabályaival kapcsolatban a hát-rányos megkülönböztetés, vagyis a diszkrimináció kérdése. Azonban csak akkor minősülhet egy szabály diszkriminatívnak, ha a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között (azaz ún. homogén csoporton belül) tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmá-nyos indoka lenne, és ennek következtében egyes jogalanyok hátráalkotmá-nyos helyzetbe kerülnek. A megkülönböztetés tilalma tehát nem jelenti azt, hogy az állam részéről minden megkülönböztetés tilos lenne. Nem merülhet fel a hátrányos megkülönböz-tetés, ha a jogalanyok nem alkotnak homogén csoportot, mert például különböző jogosultsági feltételekkel igénybe vehető nyugdíjkonstrukciókra voltak jogosultak, vagy a nyugdíjra különböző időpontban szereztek jogosultságot, más az életkoruk, eltérő hosszúságú szolgálati időt szereztek. Homogén csoporton belül is csak ak-kor beszélhetünk diszkriminációról, ha a megkülönböztetésnek nincs alkotmányos alapja. Ugyanis az állam jogon kívüli (például célszerűségi, gazdaságossági, jog-technikai) szempontok szerint a különböző élethelyzetekben lévőkre különböző szabályokat is megállapíthat, ha az eltérésnek kellő alkotmányos indoka van. Ilyen például a gyermekvállalás: mivel a nyugdíjrendszer hosszú távú fenntartásához a következő járulékfizető nemzedékek teremtik meg a forrást, a gyermek a nyugdíj (például a „nők 40”, lásd II.2. „Nők 40”) szempontjából figyelembe vehető.