Az uniós polgársághoz kapcsolódó jogosítvány: a Maastrichti

Az európai polgárságra vonatkozó elgondolás a Maastrichti Szerződés 1993-as hatályba lépése óta létezik létező jogintézmény,²⁶¹ az összetartozás-tudat és egységképzet egyfajta

255 Treaty establishing the European Economic Community, 25 March 1957 Rome, 294 UNTS 3. 220. cikk.

256 Declaration on European Identity. Copenhagen, 14 December 1973. Bulletin of the European Communities.

December No 12/1973. 1. 2. 22. pont.

257 Final communiqué of the Paris Summit, 9 and 10 December 1974. Bulletin of the European Communities.

December No 12/1974. 11. pont.

258 The European Council, Milan, 28-29 June 1985. Bulletin of the European Communities, No. 6/1985.

259 Report by the Committee on a People’s Europe submitted to the Milan European Council, Milan, 28 and 29 June 1985. Bulletin of the European Communities. 1985, No Supplement 7/85. 2.6.pont (The citizen as traveller outside the Community).

260 ianniello-saliCetti, Alessandro: The Long Road to the Protection of EU Citizens Abroad. In: Faro, Sebastiano – Chiti, Mario P. – Schweighofer, Erich (eds.): European Citizenship and Consular Protection. New Trends in European Law and National Law. Editoriale Scientifica Napoli, Naples, 2012. p. 6.

261 Treaty on European Union. OJ C 191 of 29.7.1992. [Maastrichti Szerződés] 8c. cikk; jelenleg: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. HL C 326, 2012.10.26. 1–390.

[EUMSz] 23 cikk.

megerősítéseként.²⁶² Ennek révén minden uniós polgár, aki az Európai Unión kívül olyan országban tartózkodik, ahol az állampolgársága szerinti országnak nincs számára elérhető külképviselete, jogosult bármely más uniós ország diplomáciai vagy konzuli hatóságaitól konzuli védelmet kérni és kapni. A kezdeti megközelítések arról beszéltek, hogy az uniós polgárok jogosultak diplomáciai és konzuli védelemre, majd tisztázódott a másodlagos jogforrások, illetőleg a jogirodalmi következtetések segítségével, hogy a rendelkezés konzuli védelmi intézkedéseket takar.²⁶³ A koncepció teljes mértékben államközi együttműködésre épít, a közös politika jogalapja pedig a nemzetközi jog által elismert gyakorlatra támasz-kodik, amely szerint egy állam a fogadó államban egy harmadik állam részére is végezhet konzuli feladatokat „feltéve, hogy ezt a fogadó állam nem ellenezi.”²⁶⁴ A rendelkezés a BKE kodifikációja idején közös angol-német javaslatra került az egyezmény szövegébe, és rugalmasan kezelt gyakorlatot jelent: a küldő állam által megküldött értesítés önmagá-ban is elegendő (szóbeli jegyzék) ahhoz, hogy megalapozza a képviselő állam szervének eljárását, ha a fogadó állam nem válaszol, hallgatólagosan elfogadja azt, és a tiltakozásnak kell kifejezettnek lennie.²⁶⁵

Gyakorlatilag erre a rendelkezésre épít az EU konzuli védelmi politikája, ugyanakkor arra is felhívja a tagállamokat, hogy a rendelkezések megvalósulása érdekében 1993.

december 31-ig egymás között alakítsák ki a szükséges szabályokat, és kezdjék meg a védelem biztosításához szükséges nemzetközi tárgyalásokat.²⁶⁶ Ennek jelentősége sokrétű:

a cél kitűzése mellett a konzuli védelmi szabályok harmonizálására felhatalmazás nem született, az a külpolitikai kapcsolódás miatt a tagállami szuverenitásba tartozó kérdés maradt, és az akkor második pilléres kormányközi kapcsolatok területe lett. A megvalósítás sikere tehát alapvetően államközi együttműködésben rejlett. Az uniós jog másik vetülete azonban, amely erősen érinti a konzuli igazgatást, az uniós polgárság jogosítványait képező diplomáciai és konzuli védelemhez való jog harmadik államokban. A rendelkezés ugyanis egyértelműen az uniós polgársághoz kapcsolódó jogként került az Európai Unióról szóló Szerződésbe, és került ezzel a legmagasabb jogforrási szintre.

262 geyer Florian: The External Dimension of EU Citizenship. Arguing for Effective Protection of Citizens Abroad. Centre for European Policy Studies (CEPS), (2007) 136. https://www.ceps.eu/ceps-publications/

external-dimension-eu-citizenship-arguing-effective-protection-citizens-abroad/ (2019.08.20.) p. 2. A polgárok Európájának eszménye már az 1970-es években napirendre került, majd az 1976-os Tindemans-jelentésben kiemeleten artikulálódott, ezt követően bizottsági munka tárgya lett, elfogadott jogintézménnyé azonban csak1992-ben vált. Lásd: Hansen, Peo – Hager, Sandy Brian: The Politics of European Citizenship. Deepening Contradictions in Social Rights and Migration Policy. Berghahn Books, New York-Oxford. 2012. p. 51-52.

263 A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott határozat (1995. december 19.) az Európai Unió polgárainak diplomáciai és konzuli képviseletek általi védelméről. OJ L 314, 28.12.1995, p. 73–76. [95/553/EK határozat] 5. cikk vö. 2015/637 tanácsi irányelv, 9. cikk; battini, Stefano: The Impact of EU Law and Globalization on Consular Assistance and Diplomatic Protection. In: Chiti, Edoardo – Mattarella, Bernardo Giorgio (eds.): Global Administrative Law and EU Administrative Law. Springer-Verlag, Berlin – Heidelberg, 2011. p. 177-178.; sCHiffner (2009) p. 535-543.; beCániCs Adrienn: Konzuli védelem és segítségnyújtás az Európai Unió perspektívájából. In: Karlovitz János Tibor (szerk.): Fejlődő jogrendszer és gazdasági környezet a változó társadalomban. International Research Institute s.r.o. Komárno 2015. http://

www.irisro.org/tarstud2015aprilis/index.html (2019.08.20.) p. 25-26.

264 BKE 8. cikk Konzuli feladatok végzése harmadik állam részére.

265 Hargitai (2005) p. 369-370.; morarU, Madalina: Securing Consular Protection of the EU Citizens Abroad:

What Role for the EU? In: Govaere, Inge – Poli, Sara (eds.): EU Management of Global Emergencies. Legal Framework for Combating Threats and Crises. Martinus Nijhoff, Leiden, 2014. p. 173.

266 Maastrichti Szerződés, 8c cikk 2. mondat.

A tagállamok között az egyetlen közös pont a konzuli segítségnyújtással kapcsolatos jogi kérdésben az, hogy mindannyian részesei a konzuli kapcsolatokról szóló 1963-ban létrejött bécsi egyezménynek. A többi témába vágó egyezmény tekintetében már vegyes a kép, legyen szó akár a BKE-hez elfogadott jegyzőkönyvekről,²⁶⁷ vagy egyéb nemzetközi megállapodásról, illetve egymás közötti, illetőleg harmadik államokkal kötött, bajba ju-tottakra vonatkozó konzuli feladatokkal összefüggő megállapodásról.²⁶⁸ Ezek megfelelő alakítása szükséges ahhoz, hogy az uniós polgárság újonnan létrehozott jogait és annak konkrét előnyeit érvényesíteni és élvezni lehessen, ennek kulcsa pedig az egyes tagállamok kezében volt.

A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői 1995. december 19-én fogadták el végül azt a határozatot (95/553/EK), amelyben az Európai Unió polgá-rainak diplomáciai és konzuli képviseletek általi védelméről megállapodtak. Kilenc cikk igyekezett tartalmat adni a szerződés által biztosított jognak, ami szerint az uniós polgár saját állampolgárság szerinti diplomáciai vagy konzuli tisztviselő hiányában harmadik államokban bármely más uniós tagállam ezen szerveihez fordulhatott, ha halál, súlyos baleset vagy súlyos betegség, őrizetbe vétel vagy letartóztatás miatt, vagy erőszakos bűn-cselekmények áldozatává válva, esetleg egyéb okból bajba kerülve, illetve a hazajutásban szorult segítségre. Ez magában foglalhatta – végső esetben – visszatérítendő pénzügyi támogatás juttatását is.²⁶⁹ A sui generis határozatot nem a tagállamok képviselői írták alá, hanem a Tanács elnöke; gyakorlatilag egy egyszerűsített formába öltött nemzetközi szerződésnek tekintették,²⁷⁰ amely az összes szükséges ratifikációt követően, hét évvel az

267 Optional Protocol to the Vienna Convention on Consular Relations concerning Acquisition of Nationality,Vienna, 24 April 1963, 596 UNTS 469. [hatálybalépés: 1967.03.19.] a részes feleket és a fenntartásokat lásd: https://

treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=III-7&chapter=3&clang=_en (2019.08.20.) Optional Protocol to the Vienna Convention on Consular Relations concerning the Compulsory Settlement of Disputes. Vienna, 24 April 1963. 596 UNTS 487, [hatálybalépés: 1967.03.19.] a részes feleket és a fenntartá-sokat lásd: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=III-8&chapter=3&clang=_en (2019.08.20.)

268 International Convention on the transportation of corpses of 10 February 1937, Berlin. A legutolsó frissítés sze-rinti részes feleket lásd: https://www.auswaertiges-amt.de/blob/248440/08f91ccb4f89206634845ff47050c090/

statusliste-en-data.pdf (2019.08.20.) The Agreement on the Transfer of Corpses, Strasbourg, 26 October 1973, ETS 080. [hatálybalépés: 1975.11.11.] a részes feleket és a fenntartásokat lásd: https://www.coe.int/

en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/080 (2019.08.20.) European Convention on the Abolition of Legalisation of Documents executed by Diplomatic Agents or Consular Officers, London, 06 June 1968.

[hatálybalépés: 1970.08.14.] https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/063 (2019.08.20.) Magyarország például egyiknek sem részese.

269 95/553/EK határozat, 5-6. cikk.

270 CARE Final Report (2010) p. 576. A francia jogban például az általánosan elismert 1963-as konzuli kapcso-latokról szóló bécsi egyezményre, valamint kétoldalú konzuli szerződésekre alapozva biztosítanak konzuli védelmet saját állampolgáraiknak, míg az uniós polgárokra vonatkozóan az egykori határozat végrehajtását megkönnyítő rendelkezésként léptettek hatályba egy rendeletet (Lásd például, Décret n° 2002-701 du 29 avril 2002 relatif à la protection des citoyens de l’Union européenne par les représentations diplomatiques et consulaires de la France) amely gyakorlatilag megismétli a határozat rendelkezéseit arra nézve, hogy: letar-tóztatás vagy fogva tartás; bűncselekmény áldozatává válás; súlyos baleset vagy súlyos betegség; haláleset;

illetve hazaszállítás esetében nyújt segítséget A magyar konzuli jogban a már egyébként is létező konzuli törvény módosítására került sor az uniós polgárok konzuli védelme érdekében, ugyanakkor tartalmazza azt a fordulatot is, amely az 1963-as bécsi egyezményben is megjelenik idegen állam polgárának nyújtott konzuli védelem esetén: ez kizárólag akkor lehetséges, ha a fogadó állam nem ellenzi. Konztv. 3. cikk (4). vö. VCCR 8. cikk. Sok állam azonban pusztán a határozat kihirdetésével, vagy egyébként közvetlen hatályt biztosítva neki emelte a belső joga részévé a 95/553/EK határozatot. Lásd: CARE Final Report, p. 571-573.

elfogadása után, 2002. május 3-án lépett csak hatályba.²⁷¹ Formailag tehát egy közösségi jogi eszközbe foglalt, de ténylegesen viszont államközi együttműködés manifesztációja. A cél megvalósítása érdekében szükséges kooperáció eredménykötelemként a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) kormányközi égisze alatt született meg, amelyet egy konkrét konzuli védelmi eszköz közös létesítése egészített ki.

A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői 2006-ban KKBP határozatban (96/409/KKBP) létrehoztak egy ideiglenes úti okmány formátumot. A mint-egy tíz évvel az elfogadása után hatályba lépett határozat igyekezett lehetővé tenni az úti okmányok elvesztése, azok ellopása, megrongálódása vagy átmeneti elérhetetlensége miatt a harmadik államokból való hazajutást. Az ezt elősegítő intézkedések meghozatalát – az úti okmánytípusok eltérő tagállami szabályozása miatt – egy közös úti okmány formula alkalmazásával vélték megvalósítani. Az ideiglenes úti okmány a nemzeti útlevelet nem pótolja, de annak birtokában az uniós polgár – saját hiányában – bármelyik tagállam kül-képviseleti szervének közreműködésével, egyszeri utazásra feljogosítva hazautazhat saját államába vagy tartózkodási helyére.²⁷²

A 95/553/EK keretén belül az Európai Unió minden polgára bármely tagállam dip-lomáciai vagy konzuli képviseletének konzuli védelmére jogosult, ha tartózkodási helye szerinti állam felségterületén saját tagállama vagy az azt képviselő más állam állandó jelleggel nem rendelkezik elérhető állandó képviselettel vagy az ilyen ügyekben eljárni illetékes elérhető tiszteletbeli konzullal.²⁷³ A megkeresett diplomáciai és konzuli képviseletek akkor járnak el az adott személy védelem iránti kérelmére, ha a kérelmező útlevél vagy személyazonossági igazolvány bemutatásával igazolta, hogy az EU egyik tagállamának állampolgára. Ha ezekkel az okmányokkal nem rendelkezik, az állampolgárság bármilyen egyéb igazolása elfogadható, szükség esetén pedig annak a tagállamnak a központi hatósá-ga, illetve legközelebbi diplomáciai vagy konzuli képviselete által történő felülvizsgálatot követően, amelynek az érintett személy állítása szerint az állampolgára. Ezzel egy egyszerű együttműködési formát fogalmaztak meg, amelynek kapcsán a Tanács konzuli ügyekre szakosodott munkacsoportja (COCON) igyekezett iránymutatásokkal²⁷⁴ segíteni a tagállami kötelezettségek értelmezését. Ezek közül kiemelkedik a harmadik államban képviselet-tel rendelkező államok leterheltségével és a válsághelyzeti konzuli védelem összehan-golásával foglalkozó iránymutatás, amely a képviseltek közüli vezető állam²⁷⁵ kijelölé-sét szorgalmazza. Az iránymutatások azonban nem kötelező erejű jogi rendelkezések,²⁷⁶

271 ianniello–saliCetti (2012) p. 7. A 95/553/EK határozat 8. cikke értelmében a rendelkezések akkor léptek hatályba, amikor valamennyi tagállam értesítette a Tanács Főtitkárságát, hogy a határozat alkalmazására jogrendszereikben előírt eljárások befejeződtek.

272 A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott 96/409/KKBP határozata.

HL L 168. 1996.7.6. p. 4-11. [96/409/KKBP határozat]

273 95/553/EK határozat, 1. cikk

274 Guidelines for further implementing a number of provisions under Decision 95/553/EC. PESC 833 COCOM 10 11113/08, Brussels, 24 June 2008.; Guidelines on Consular Protection of EU Citizens in Third Countries.;

10109/2/06 REV 2 PESC 534 COCON 14. Brussels, 5 November 2010.

Guidelines on Consular Protection of EU Citizens in Third Countries. PESC 534 COCON 14 10109/2/06 REV 2 Brussels, 16 June 2006.; Guidelines on Consular Protection of EU Citizens in Third Countries. COCON 40 PESC 1371 15613/10 Brussels, 5 November 2010.

275 krūma, Kristīne: EU Citizenship, Nationality and Migrant Status. an Ongoing Challenge. Martinus Nijhoff Publishers, Leiden. 2013. p. 170.

276 A vezető állam elvének konzuli ügyekben történő alkalmazására vonatkozó európai uniós iránymutatások (2008/C 317/06) HL C 317 2008.12.12. [2008/C317/06 iránymutatás] p. 6-8.

és ahogyan a határozatok is, elsősorban a tagállamok kormányainak együttműködésére építenek.²⁷⁷

A konzuli védelmi politika eszközeinek fejlesztését elsősorban az ezredforduló ka-tasztrófahelyzetei alapozták meg. A 2001 szeptemberi terrortámadás, Bali 2002 októberi bombázása, a 2004 decemberében történt dél-kelet-ázsiai szökőár – ahol a katasztrófa által érintett Thaiföldön 17, Srí Lankán 6, Bruneiben pedig 3 tagállam rendelkezett kép-viselettel –, valamint a 2006 júliusában kitört libanoni válság hozta felszínre az állandó és elérhető képviseletek közötti különbség okozta kihívások, és a harmadik államokban való tényleges és hatékony konzuli segítségnyújtás problémáját. A Bizottság a 2006-os zöld könyvében rámutatott, hogy a meglévőnél összetettebb közös szabályozásra van szükség amiatt, hogy mindössze három olyan állam van a világon, ahol az EU valamennyi tagál-lamának van képviselete: Kínában, Oroszországban és az Egyesült Államokban.²⁷⁸ A cél továbbra sem a tagállami hatáskörbe való beavatkozás volt, hanem olyan kiegészítő ren-delkezések meghozatala, amellyel áthidalható az a helyzet, ami szerint 2006-ban 18 állam területén egyáltalán nem volt uniós tagállami külképviselet, 17 olyan államot számoltak, ahol csak egy, és 11 olyat, ahol kettő tagállam rendelkezett külképviselettel. Ezen államok között turizmus szempontjából közkedvelt olyan területek is megtalálhatóak voltak, mint például a Bahamák – ahol egyáltalán nincs uniós tagállami külképviselet –, vagy Barbados, Madagaszkár, a Maldív- és a Seychelles-szigetek.²⁷⁹ A legtöbb külképviselettel magasan vezet Franciaország, míg a sereghajtó Málta, valamint Luxemburg lett.²⁸⁰

277 CARE Final Report (2010) p. 24-25.

278 Green Paper: Diplomatic and consular protection of Union citizens in third countries. Brussels, 28.11.2006, COM (2006)712 final. [Zöld könyv (2006)] p. 4., 1.5. pont; balfoUr, Rosa – raik, Kristin: Introduction. In:

Balfour, Rosa – Raik, Kristi: Equipping the European Union for the 21^st century. National Diplomacies, the European External Action Service and the Making of EU Foreign Policy. FIIA Report 36. The Finnish Institute of International Affairs, Helsinki. 2013. http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3232_equipping_the_

eu_for_the_21st_century.pdf (2019.08.20.) p. 12.; fernández, Ana Mar: Consular Affairs in an Integrated Europe. In: Melissen, Jan – Fernández, Ana Mar (eds.): Consular Affairs and Diplomacy. Martinus Nijhoff, The Hague, 2011. p. 102.

279 2005-ös felmérésre alapozva a legkevésbé lefedett területek az alábbiak voltak: a Közép-Amerika és a karibi térség, ahol 1 tagállam rendelkezett képviselettel Belizében, Haitin 3, Salvadorban 4, a Bahama-szigeteken egy sem; Közép-Ázsiában Tadzsikisztánban egyetlen, Türkmenisztánban 3 tagállam; Közép- és Kelet-Afrika területén 1 Libériában és São Tomé és Príncipé-n 1, Maliban és a Kongói Köztársaságban 3 tagállam rendelkezett képviselettel. Zöld könyv (2006) p. 4., 7-es lábjegyzet. A mellékletben részletes bontásban megtalálhatóak a tagállamok képviseleteire vonatkozó információk.

280 Commission Staff Working Document accompanying document to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee. Effective con-sular protection in third countries: the contribution of the European Union Action Plan 2007-2009 Impact Assessment Brussels, 5.12.2007, SEC(2007) 1600. [Hatástanulmány (2007)] p. 5.

Tagállam Külképviselet száma harmadik

államban Tagállam Külképviselet

száma harmadik államban

Franciaország (FR) 132 Magyarország (HU) 48

Németország (DE) 122 Finnország (FI) 47

Egyesült Királyság (UK) 115 Dánia (DK) 44

Olaszország (IT) 95 Bulgária (BG) 38

Hollandia (NL) 84 Szlovákia (SK) 32

Spanyolország (ES) 78 Írország (IE) 29

Lengyelország (PL) 71 Szlovénia (SI) 20

Románia (RO) 68 Ciprus (CY) 17

Csehország (CZ) 64 Lettország (LT) 16

Belgium (BE) 61 Litvánia (LV) 9

Svédország (SE) 59 Észtország (EE) 9

Görögország (EL) 57 Málta (MT) 8

Ausztria (AT) 56 Luxemburg (LU) 7

Portugália (PT) 50 ∑ 1436

6. A 27-ek külképviseleteinek száma harmadik államokban 2007-ben Forrás: Hatástanulmány (2007)

Az uniós polgár képviselet nélküliségének fokát a számadatok alapján az alábbi ábra szemlélteti.

7. A 27-ek állampolgárainak képviselet nélkülisége harmadik államokban, 2007-es adatok szerint Forrás: Hatástanulmány (2007) p. 13.

A Barnier-jelentés felhívta a figyelmet arra, hogy az európai jelenlét az Európai Bizottság küldöttségein keresztül biztosított azokban az országokban is, ahol a nemzeti képviselet néha nagyon korlátozott, hatáskör hiányában azonban a források kölcsönös megosztását kellene előtérbe helyezni.²⁸¹ A Bizottság küldöttségei hatáskörének bővítését és az ún. ‚eu-rokonzulátusok’ gondolatát ugyanis a nagy tagállamok hatására elvetették, ugyanakkor szót emeltek annak kiküszöbölése érdekében, hogy a kiterjedt külképviselet hálóval rendelkező államok túl legyenek terhelve. Emiatt a Bizottság zöld könyvében a közösségi fellépést hosszú távon – a küldöttségeken keresztül – egyedül a harmadik államok jóváhagyásának biztosításában látták megvalósíthatónak ún vegyes megállapodások²⁸² formájában.²⁸³ Ez utóbbi megoldás hangsúlyozásával egyben elismerték, hogy a tagállamok számára egyesével leszerződni a harmadik államokkal annak érdekében, hogy azok ne gördítsenek akadályt az uniós polgároknak biztosítandó konzuli védelem elé, elvárhatatlan teher.²⁸⁴ A Bizottság 2007-2009-es időszakra vonatkozó akcióterve ennek megfelelően foglalkozott a harmadik államok beleegyezésének kérdésével, a nem uniós polgár családtagok lehetséges konzuli védelméről, továbbá ezen feladatokat megvalósító közös irodák lehetőségéről. Napirenden volt a vezető állam kérdése abban az esetben, ha több tagállam konzuli védelemre alkalmas külképviselete is adott egy szóban forgó területen, és egyúttal a koordinációs és kooperá-ciós mechanizmus kiépítésének szükségességét is egyértelmű célként fogalmazták meg.²⁸⁵

3.2. A konzuli védelmi politika új alapokra helyezve: a Lisszaboni Szerződés

In document Csatlós Erzsébet A konzuli védelem európai közigazgatása Az együttműködések szervezeti és eljárásjoga az uniós polgár konzuli védelemhez való jogának tükrében (Pldal 69-75)