1.4. A modern kor konzuli tisztségviselői és feladataik
1.4.4. Az államközi konzuli együttműködések új céljai és területei
Az államok egymással különböző érdekszövetségeket kötnek évszázadok óta, és ezalól egymás állampolgárainak védelmével kapcsolatos konzuli feladatok ellátása sem kivétel.
Az osztrák-magyar konzuli rendszer is ismerte már a védenc fogalmát, akiknek az Oszt-rák-Magyar Monarchia konzuljai nemzetközi megállapodás alapján nyújtottak védelmet, és fordított esetre is akadt elvétve példa. A honfitársaknak és védenceknek nyújtott támogatás kiterjedhetett arra is, hogy a konzuli tisztviselő a konzuli kerületük hatóságaihoz fordulhat-nak szükség esetén, ha saját államukfordulhat-nak diplomáciai képviselője az adott területen nincsen.
A megállapodás alapján az érdekvédelem arra is kiterjedt, hogy a konzul a fogadó állam kormányánál is felszólalhatott bármely visszaélés ellen, amely a honfitársaknak panaszra adott okot, és jogukban állt minden szükségesnek ismert lépést megtenni, hogy gyors és kellő igazságot nyerjenek, mint a mai diplomáciai védelemhez hasonló intézmény esetén.127
126 lUke T. Lee: Consular Law and Practice. Frederick A. Praeger, New York, 1961. p. 124.
127 Védenceknek minősültek (1) a korábbi Német-Római Császárságból kivándorolt keresztény családok és ezek leszármazottai, akik osztrák, illetve magyar belföldi községi illetőséggel nem rendelkeztek; (2) kétoldalú nemzetközi szerződés rendelkezése alapján az Osztrák-Magyar Monarchiával baráti viszonyban álló másik állam polgára, amennyiben nincs államának az adott országban konzulátusa; (3) Törökországban azon török alattvalók, akik a konstantinápolyi nagykövetségnél, vagy valamely konzulátusnál állnak munkaviszonyban a szolgálati viszonyuk ideje alatt; (4) a Török Birodalom területén szolgálatot teljesítő katolikus templomok procuratorai, tisztségük fennállásának ideje alatt; és (5) ritka esetben, de a gyakorlatban ismert volt az, amikor az illető személy egyéni kérelemmel, ún. ösztönösen folyamodott a konzulhoz védelemért; (6) gyakrabban fordult elő viszont, hogy háború esetén a hadviselő felek alattvalóikat kölcsönösen egy barátságos semle-ges állam konzuli védelme alá helyezték. Lásd: 1874. évi XXXII. tc. VIII. cikk; lers (1904) p. 196-197.;
tesCHmayer (2010) p. 109. 4. lábjegyzet.; Csarada (1901) p. 264.
Emellett a külföldön tartózkodó magyar vagy osztrák állampolgárok, illetve védencek ese-tében minden konzuli hivatal fel volt jogosítva az 1840-ik királyi udvari rendelet nyomán arra, hogy az ínséges helyzetbe került alattvalókat segélyezzék, a hazajutásban anyagilag segítsék őket, viszont ellenőrizhető volt a segély célszerű felhasználása.128
A kodifikáció során nagyszámú állami gyakorlatról beszéltek, amikor a BKE végleges szövegébe elismert szokásként iktatták be – jelenleg a konzuli egyezmények által is gyak-ran hivatkozott 8. cikk – a saját állampolgáron túli személyi kör érdekében való konzuli eljárást: „a küldő állam, miután a fogadó államot erről kellőképpen értesítette, a fogadó államban egy harmadik állam részére is végezhet konzuli feladatokat feltéve, hogy ezt a fogadó állam nem ellenzi.”129 Ugyanakkor a tárgyalások során azt is elismerték, hogy nyilvánvaló és praktikus okokból csekély azon konzuli feladatok száma, amelyet az állam más állam polgárainak érdekében is kifejthet.130
Az általános nemzetközi jogi szabályok tehát gyakorlatként, szokásként tekintenek a jelenségre, a jelenkori kép pedig azt mutatja, hogy számos okból és formában hívják életre és tartják fent a konzuli feladatok tekintetében az együttműködést. A közösnek tekinthető konzuli képviseletek fenntartása azon államok között gyakori, akiknek régmúltra vissza-vezethető, közös történelmen alapuló a kapcsolata. Ilyen kapcsolat van például Kanada és Ausztrália131 között, de egyre gyakoribbak a harmadik államokban tartózkodó saját polgárokat érintő válsághelyzetekbeli együttműködésre vonatkozó megállapodások, ame-lyek ad hoc segítség helyett előre lefektetett forgatókönyvön alapulnak a Délkelet-ázsiai Nemzetek Szövetsége (Association of Southeast Asian Nations – ASEAN), a dél-amerikai Andok által összekötött államok, valamint az Amerikai Államok Szervezete esetén is.132
Európában – az EU-konzuli politikájától függetlenül – is hagyománya van az együtt-működésnek: a skandináv államok 1962,133 míg a balti államok 1999 óta134 kooperálnak egymással ilyen módon, de vannak kétoldalú megállapodások is. Magyarország és Ausztria között például vízumkiadás kérdésében,135 Luxemburg és Belgium között pedig 1965 óta élő gyakorlat, hogy olyan helyen, ahol egyiküknek nincs képviselete, a másik állam kül-képviselete ellátja a megállapodásban rögzített konzuli feladatokat, például anyakönyvi ügyeket, valamint a konzuli védelmet a képviselet nélküli állampolgár és jogi személy számára is.136 Az elmúlt évtizedekben több kétoldalú megállapodás is született, amelyeket 2010-ben a Citizens Consular Assistance Regulation for Europe Project keretében egy,
128 Csarada (1901) p. 270-271.
129 BKE, 8. cikk.
130 A/CN.4/137. (1961) p. 99.
131 Canada Australia Consular Services Sharing Agreement (CACSSA) Vancouver, 7 August 1986. https://travel.
gc.ca/assistance/emergency-info/consular/framework/canada-australia (2019.08.20.)
132 Haynal–WelsH–CentUry–tyler (2013) p. 11-14.
133 Finland, Denmark, Iceland, Norway and Sweden Agreement concerning Co-operation. Helsinki, 23 March 1962. 434 UNTS 182, Article 31.
134 Agreement on the consular assistance and co-operation between the Government of the Republic of Latvia, the Government of the Republic of Estonia and the Government of the Republic of Lithuania. Vilnius, 5 February 1999. https://m.likumi.lv/doc.php?id=224482 (2019.08.20.)
135 Lásd például: Agreement Between the Republic of Austria and the Republic of Hungary on the Mutual Representation by their Diplomatic and Consular Missions in Processing Visas, 06 March, 2007, Vienna.
[hivatalos fordítás: Magyar Közlöny, 2007/38]
136 Convention entre le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume de Belgique relative à la coopération dans le domaine consulaire, signée à Bruxelles, le 30 septembre 1965. http://data.legilux.public.lu/file/eli-etat-leg-memorial-1966-51-fr-pdf.pdf (2019.08.20.) p. 2-3.; 7. cikk. A megállapodást 2018. május 15-én módosították az (EU) 2015/637 irányelv okán, többek között azzal a rendelkezéssel bővítették ki, hogy az uniós polgárokat
akkor 27 tagállamra kiterjedő empirikus vizsgálat (CARE Project) alapján készült jelentés számba vett, és megállapította, hogy közös bennük, hogy tárgyon és célon kívül konkrétabb együttműködésre vonatkozó rendelkezést nem tartalmaznak. Emellett arra is van példa, hogy minden szerződéses rendelkezés nélkül, a gyakorlatban ad hoc jelleggel is létesülnek adott ügy kapcsán együttműködések.137
A továbbiakban az államközi együttműködések konkrét tárgya kapcsán a konzuli fel-adatokkal összefüggésben felmerülő együttműködések, és az így létrejövő jogviszonyok vizsgálatának részletes elemzése következik.
a luxemburgi állampolgárokkal azonos szintű konzuli védelemben részesítik. (1. cikk – a http://legilux.public.
lu/eli/etat/leg/rgd/2018/05/15/a393/jo (2019.08.20.)
137 CARE Final Report. Consular and Diplomatic Protection. Legal Framework in the EU Member States.
Citizens Consular Assistance Regulation in Europe. 2010. http://www.careproject.eu/images/stories/
ConsularAndDiplomaticProtection.pdf (2019.08.20.) [CARE Final Report (2010)] p. 20-20. Az egyes együttműködések magyar nyelvű elemzését lásd: sCHiffner Imola: Az uniós polgárok konzuli védelmének lehetőségei a tagállamok gyakorlatában. Forum: Acta Juridica et Politica, 2 (2012) 1. p. 174-179.