Modell szabályok az együttműködési jogviszonyokra

Az európai közigazgatás alapvető jellemzője, hogy a horizontális kooperáció az uniós jog végrehajtását megvalósító tagállami hatóságok között általában véve kívül esik az uniós jogalkotáson, valamint túlmutat a nemzeti eljárásjog hatályán. Az integráció természetes fejlődése felszínre hozta a közvetlen, mellérendelt kapcsolatot a tagállami hatóságokkal, valamint az EU különböző szerveivel, a jogalkotási jogkör azonban ezzel nem tartott lépést. Erre az európai közigazgatás eljárásjogának kodifikációja hívta fel kiemelten a figyelmet azzal, hogy éles különbséget tett a jogsegély, és az uniós jogi rendelkezés szerinti információ-megosztási kötelezettségen alapuló, közvetlen, a kooperáló tagállami hatóság részéről előzetes kérést nem igénylő együttműködési mechanizmus között, és mindkettő esetében indokoltnak látta az uniós szintű szabályozási módot.

A harmadik államokban képviselet nélküli uniós polgár esetében a konzuli védelmet biztosító együttműködési mechanizmushoz a 2015/637 tanácsi rendelet teremt keretet, kijelöli az eljárási szereplőket és az eljárási cselekmények sorrendisége tekintetében az alapokat. A különböző tagállamok feladat- és hatáskörben érintett hatóságai – legfőképpen akkor, ha vezető állam van közöttük –, közötti interakcióra nézve hiányoznak azonban azok az eljárási szabályok, amelyek az uniós polgár irányába az eljárási garanciákat hordozzák.

A tagállamok nemzeti eljárásjoga az eljárás ezen részére nem terjed ki, a reciprocitás pedig a megbízható, kiszámítható és világos közigazgatás képébe nem illeszkedik. Az információ kezelése a modell szabályok alapján is kizárólag jogi kötőerővel rendelkező normatív ren-delkezés alapján történhet, amelynek világosan tartalmaznia kell a hatásköröket és az ezzel kapcsolatos felelősségi kérdéseket, az alkalmazandó jogot, kitérve a kollízió eshetőségére, az adatkezelési tevékenység korlátait, valamint a tevékenység feletti felügyelet és a jogor-voslat kérdéseit világossá tegye, és ezzel az adatkezelés folyamatát átláthatóvá tegye.⁷²¹ A szabályozás generális jellegét csak az törhetné meg, hogy adatbázis létrehozatalával nem járó adattovábbításra épülő hálózat valamely formájáról van-e szó, vagy közös adatbázis létrehozatala és működtetése is hozzátartozik a tevékenységhez.⁷²² Minden tagállamnak ki kell jelölnie azt a feladat- és hatáskörrel rendelkező kontaktpontként működő hatóságot, aki az adatkezelő mechanizmus működtetésében a tagállam részéről részt vesz, és tartja a kapcsolatot a koordinációt ellátó uniós központi közigazgatási hatósággal, a Bizottság illetékes szervével vagy – amennyiben külön felállításra kerül – adatkezelő hatósággal;⁷²³ a horizontális, valamint vertikális együttműködés feletti felügyeletet pedig uniós szinten kell biztosítani. A modell szabályok az interakció háttérszabályának – adatkezelésről lévén szó

721 varga Zs. (2014) p. 547. Európai Parlament szerinti követelményekre vonatkozó megjegyzéseket lásd:

boros Anita: Közigazgatási eljárás az Európai Unióban. Kodifikáció és közigazgatás, 2 (2013) 2. p. 58-61.;

boros Anita: Közigazgatási eljárásjog Európában, közigazgatási eljárási alapelvek és eljárási jogosultságok.

In: Gerencsér Balázs ‒ Berkes Lilla ‒ Varga Zs. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései. Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules) Pázmány Press, Budapest 2015. p. 36-38.

722 Csatlós (2016a) p. 20.

723 Model Rules VI-6. Craig–Hofmann–sCHneider–ziller (2017) p. 217.

– az adatvédelmi rendelet⁷²⁴ rendelkezéseit tekintik, azonban vannak lényeges eljárásjogi kérdések, amelyeket negligálnak. Tekintettel arra, hogy egy ún. nemzetközi közigazgatási jog szabályai még ilyen szinten nem forrottak ki a gyakorlatban,⁷²⁵ mindenképpen közös, uniós szintű szabályozásra van szükség, ezt erősítette meg a ReNEUAL is.⁷²⁶

27. A konzuli eljárás együttműködési mechanizmusának ideális modellje (Szerző)

A harmadik államokban a képviselet nélküli uniós polgár konzuli védelmi eljárásának is az alapja és központi eleme minden esetben az információ-megosztás, valamint az uniós polgárok adatkezelése. A modell szabályok által vázolt követelményrendszert [lásd: 27.

ábra] azonban a kötelező másodlagos jogforrás, a 2015/637 tanácsi irányelv sem tudja maradéktalanul kielégíteni, noha leginkább annak hiánya szembeötlő, hogy a többes-jog-hatósági kérdésekre nézve nem tartalmaz iránymutatást, ezzel pedig az együttműködés hatékony és rule of law konform szabályozási háttere kérdésessé válik. Azzal, hogy a konzuli feladatoknak kizárólag tagállami konzuli hatóságok a végrehajtói, az csak az eljárás legutolsó szakaszának joghatóságát jelenti. Ez a szakasz azonban a megelőző szakasz(ok) függvénye: az uniós polgár védelme céljából eljárhat a saját államának illetékes szerve, a kérelmet befogadó konzuli hatóság, esetleg egy harmadik tagállam konzuli hatósága, így az ügy áttételének függvénye, hogy végső soron milyen jog szerint kap az uniós polgár (és családtagja) segítséget, és az milyen jellegű, ennek okán a hatóságok közötti együttműködés jogi szabályozottsága is kardinális kérdés.

724 Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation) (Text with EEA relevance) OJ L 119.

4.5.2016. p. 1-88.

725 Vö. WittiCH, Stephan: Effective Legal Protection in International Law. In: Szente Zoltán – Lachmayer, Konrad (eds.): The Principle of Effective Legal Protection in Administrative Law. A European Comparison.

Routledge, London and New York, 2017.p. 58.

726 vinCze–CHronoWski (2018) p. 620.

Az áttételi kötelezettséggel összefüggésben kizárólag arra tér ki a 2015/637 tanácsi irányelv, amikor a személyazonosság (és állampolgárság) ellenőrzése kapcsán az in situ konzuli hatóság a vélt állampolgárság szerinti állam erre kijelölt hatóságával felveszi a kapcsolatot annak lehetőségének biztosításával, hogy az ügyet számára átadja. Ellenben arra nézve nincs rendelkezés, hogy milyen egyéb esetekben milyen eljárási cselekmény megtétele indokolt a megfelelő segítségnyújtás érdekében. Szükséges itt arra gondolni, hogy köteles-e a konzuli hatóság, amelyhez az uniós polgár kérelemmel fordult arra, hogy mérlegeljen, hogy eljárjon, avagy áttegye az ügyet egy másik, adott harmadik államban elérhető, más tagállam konzuli tisztviselőjéhez. A lojális kooperáció, valamint a hatékony konzuli védelem érdekében a kötelezettség levezethető abban az esetben, ha a szükséges konzuli védelmi intézkedésre nézve az adott hatóságnak nincs felhatalmazása, például, hogy úti okmányt bocsásson ki. Ellenben arra nézve nincs iránymutatás, hogy ezt milyen határidővel tegye meg, például, még a 2019-es irányelvben sem. Az új irányelv hatálya kizárólag az állampolgárság szerinti tagállammal való együttműködésre terjed ki, és arra nézve tartalmaz határidőket, nem számolva egyéb eshetőséggel, többek között a kettős/

többes állampolgárság kérdésével sem. Nincs arra nézve sem iránymutatás, hogy milyen körben kell egyeztetni az in situ konzuli hatóságoknak arról, hogy munkamegosztás körében milyen elveket kell figyelembe venni; adott ügyben kell-e mérlegelni, hogy melyik ható-ság milyen szintű védelmet tud nyújtani és milyen személyi hatállyal, a nem állampolgár családtagokra is gondolva. A munkamegosztási megállapodások kötésére lehetőségként és nem kötelezettségként tekint a 2015/637 tanácsi irányelv, holott a Barnier-jelentés már 2006-ban javaslatot tett egy olyan európai konzuli kódex létrehozására, amely kifejezetten a tagállamok konzuli hatóságai és a delegációk közötti együttműködést is szabályozza.

Álláspontja szerint az ilyen együttműködés le kell, hogy fedje azokat a harmadik államo-kat is, ahol egyik tagállamnak sincs konzuli képviselete. Kiemelte annak kulcsfontosságú jelentőségét, hogy minden harmadik államban egy előre lefektetett szabályrendszer szerint kell kvázi beugró-rendszerben lefektetni, hogy melyik tagállam melyik másik tagállam uniós polgáraiért felelős. Emellett közös konzuli testületek felállításáról és operatív szabá-lyok bevezetéséről is beszélt.⁷²⁷ Ebből egyelőre nem valósultak meg a célok, a Lisszaboni Szerződést követően azonban a hatásköri szabályok változása alapot adhat arra, hogy a helyzet változzon. A közös konzuli testületek, vagy a küldöttségek hatáskörének bővítése továbbra is csak teoretikus síkon opció, a gyakorlatban a kiterjedt külképviseleti hálóval rendelkező nagy tagállamok elzárkóznak tőle. [Lásd: 5.4. alfejezet]

A hatásköri és ezzel felelősségi szabályok megfelelő lehatárolásának másik jelentős vonatkozása a jogorvoslatok területe: ha ezek a kérdések nem tisztázottak, akkor a jogor-voslathoz való jog veszélybe kerül.⁷²⁸ Ubi ius, ibi remedium est, vagyis ahol jogosultság

727 barnier (2006) p. 24-25.

728 Model Rules VI-32(2), (3); Craig–Hofmann–sCHneider–ziller (2017) p. 224-225. és 4. fejezet (89), 1 (93).

Craig–Hofmann–sCHneider–ziller (2017) p. 263-264. Hofmann, Herwig C. H.: Composite Decision-Making Procedures in EU Administrative Law. In: Hofmann, Herwig C. H. – Türk, Alexander H. (eds.):

Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration. Cheltenham, Edward Elgar, 2009. p. 118.; roWe Gerard C.: Administrative Supervision of Administrative Action in the European Union. In: Hofmann, Herwig C. H. – Türk, Alexander H. (eds.): Legal Challenges in EU Administrative Law.

Towards an Integrated Administration. Cheltenham, Edward Elgar, 2009. p. 191., 194. vö. türk, Alexander H.: Judicial Review of Integrated Administration in the EU. In: Hofmann, Herwig C. H. – Türk, Alexander H. (eds.): Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration. Cheltenham, Edward Elgar, 2009. p. 222-228. és meUWese, Anne – sCHUUrmans, Ymre – voermans, Wim: Towards a European Administrative Procedure Act. Review of European Administrative Law, 2 (2009) 2. p. 22-21.

van, ott jogorvoslat is van, legalábbis egy jogállamban lennie kell, és ez alól nem jelent kivétel az európai közigazgatási struktúra sem. A 41. cikkben deklarált megfelelő ügyin-tézéshez való jog többek között magában foglalja a hatékony jogorvoslathoz való jogot.⁷²⁹ Az együttműködési mechanizmus, a különböző joghatóság alatt álló hatóságok kö-zötti interakció is le kell, hogy fedve legyen nemcsak alkalmazandó jog, hanem hatékony jogorvoslati szempontból is. Jelen szabályozási keretek között ugyanis az eljárásért viselt felelősség, a konkrét intézkedés, határozat meghozatala a konzuli védelmet végső soron nyújtó tagállami konzuli hatóságé, míg az eljárás feletti uralom – az eljárás lefolytatása és az abban született konkrét döntésért való tételes jog alapján fennálló felelősség – viszont nem kizárólagosan az övé.⁷³⁰ Erre megoldást jelenthet egy olyan irányú szabályozás, ame-lyet a modell szabályok javasolnak: az együttműködési mechanizmust felügyelő hatóság tevékenysége, és az ennek körében működtetett panaszkivizsgálási rendszer létjogosultsága nem kérdés. A modell szabályok szerint a kivizsgálás eredményeként pedig a felügyelő hatóság rendelkezik az adatok hozzáféréséhez, a megsemmisítéséhez és a törléséhez való joggal az adatbázisok tartalmát tekintve, ezen túlmenően pedig – a jogalkotói döntés függ-vényében – a felügyeletet gyakorló hatóság jogorvoslati fórumként is funkcionálhat.⁷³¹ Ezt a megoldást támasztja alá az Európai Ombudsman álláspontja, amely szerint alapjogsérelem esetén belső panasztételi mechanizmusnak van helye. A belső ellenőrzési rendszer, a kije-lölt adatvédelmi felelős útján ugyan a hatóság irányába van visszajelzés a jogalkalmazás mikéntjéről, de az eljárásban érintett személyek és azok személyes adatainak védelme érdekében szükséges az egyéni bejelentések kivizsgálására létrehozott mechanizmus.⁷³² Az Európai Ombudsman a Frontex működése kapcsán hívta fel erre a figyelmet, arra hivatkozva, hogy az adott tagállami határőrizeti hatóságnál dolgozó tisztviselő, amikor a Frontex keretébe tartozó utasításokat hajt végre, akkor uniós hatóságként cselekszik.

Ilyenkor a határőrizet közvetlen és követett közigazgatási szintje egy többszintű rendszert alkot, amely így túlmutat a nemzeti közigazgatási szinten. Ebből kifolyólag a nevét viselő közös műveletek, egyéb intézkedések bármelyikében potenciálisan előforduló alapjogi jogsértésekről szóló panaszok kezelésére szükség van szintén egy nemzeti szint feletti fórumra.⁷³³ Arról azonban, hogy a felügyelő hatóság láthatna el ilyen feladat-és hatáskört, csak lehetőségként beszél a modell szabályozás, nem kötelezettségként. A megoldás tálcán hever: a lehetőség adott a feladat-és hatáskör telepítésére a koordinációs és kooperációs intézkedések folyományaként; az igazgatási együttműködésre irányadó rendes jogalkotási hatáskört nem feszítené túl, nem jelentené a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazga-tási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját, továbbá nem is érintené a tagállamoknak az uniós jog végrehajtására vonatkozó kötelezettségeit.⁷³⁴

729 CHronoWski Nóra: Mikor megfelelő az ügyintézés? Uniós és magyar alapjogvédelmi megfontolások. Magyar Jog, 61 (2014) 3. p. 138.

730 Az eljárás feletti uralom és az eljárásért viselt felelősség kérdését lásd: vinCze–CHronoWski (2018) p. 654-655.

731 Model Rules VI-30(2)(c) és ellenőrzési – VI- 30(2)(d); Craig-Hofmann–sCHneider–ziller (2017) p. 224.

732 Special Report of the European Ombudsman in own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning Frontex. Strasbourg on 12 November 2013. 39. http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.

faces/en/52465/html.bookmark;jsessionid=AA9282D228713007DC45878725D6D998 (2019.08.20.) [European Ombudsman Opinion] 23. pont.

733 European Ombudsman Opinion, 51. pont.

734 Lásd: EUMSz 197. cikk (2)-(3).

A megfelelő együttműködésre vonatkozó szabályozással ekként elhatárolva kezelhető az együttműködési szakasz, valamint a szigorúan nemzeti hatáskörben, nemzeti konzuli jog alapján lezajló eljárási szakasz, amelynek során az érdemi döntés, intézkedés születik. Ebben a kérdésben pedig a garanciarendszer a nemzeti jogban keresendő. Az Alapjogi Charta a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog kapcsán a bírósági utat említi:

„[m]indenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.

(…).”⁷³⁵ A jogorvoslattal szemben támasztott legfontosabb követelmény, hogy mind a jogalko-tás, mind a tényleges alkalmazás terén hatékony legyen; az uniós jogban általános elvi szintű szabály.⁷³⁶ Nincs előírás a jogorvoslat formáját illetően, és az államok e tekintetben bizonyos mérlegelési szabadsággal rendelkeznek. Annak eldöntésére, hogy mi minősül hatékonynak, a jogorvoslat összességét kell mérlegelni. A tényleges érvényesülés elvéből eredően a hazai jog nem teheti gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jog által biztosított jogok gyakorlását, az egyenértékűség elvéből pedig következik, hogy az uniós jogból eredő követelésekhez kapcsolódó feltételek nem lehetnek hátrányosabbak a hazai jogból eredő ha-sonló intézkedésekhez kapcsolódó feltételeknél.⁷³⁷ Ezért az uniós jog értelmében a tagállamok törvényileg kötelesek jogorvoslati rendszereket és eljárásokat kidolgozni az uniós jog által garantált hatékony bírói jogvédelemhez való jog tiszteletben tartásának biztosítására. Ez többek között azt jelenti, hogy a közigazgatási döntések jogszerűségének bírósági felülvizsgálati lehe-tőségét⁷³⁸ kell megteremteni akkor is, ha van belső, közigazgatási jogorvoslati lehetőség;⁷³⁹ ezt a körülményt nem veszélyeztetheti már kialakult nemzeti joggyakorlat sem,⁷⁴⁰ így közvetve a tagállamok hazai konzuli joga ebben a tekintetben áttekintésre, és szükség esetén korrekcióra szorul, hogy a megfelelő garanciarendszer rendelkezésre álljon a harmadik államban képviselet nélküli uniós polgár konzuli védelme érdekében. A belső, informális panaszkezelési rendsze-rek, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyai nem lehetnek, nem alkalmasak ugyanis erre.⁷⁴¹

A jogorvoslattal összefüggő kompenzációs igény kapcsán a modell szabályok igyekeznek áthidaló megoldást is kínálni a földrajzi távolságokból eredő igényérvényesítési nehézségek-nek: a jogalkotónak választást tesz lehetővé: vagy arról rendelkezik, hogy az egyén a kárt okozó magatartást elkövető hatóságnál érvényesítheti a jogait vagy a lakóhelye, székhelye szerinti azonos hatáskörű nemzeti kontaktpontként kijelölt hatósággal szemben. Ez utóbbi megoldás olyan esetekben szolgálja a személyek érdekét, amikor a kárt okozó hatóság államától eltérő tagállam lakosa, állampolgára nem ismeri az eljáró hatóság nyelvét.⁷⁴²

735 Alapjogi Charta 47. cikk.

736 C-222/84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, ECLI:EU:C:1986:206.

18. pont.

737 Kézikönyv az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésre vonatkozó európai jogról. Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége/Európa Tanács, Az Európai Unió Kiadóhivatala, Luxemburg, 2016. p. 105.; görisCH, Christoph:

Effective Legal Protection in the European Legal Order. In: Szente Zoltán – Lachmayer, Konrad (eds.): The Principle of Effective Legal Protection in Administrative Law. A European Comparison. Routledge, London and New York, 2017. p. 34-35.

738 Vö. EUSz 19. cikk (1) és görisCH (2017) p. 31.

739 C-222/84, 17-21. pont és C- 222/86 Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) v Georges Heylens and others, ECLI:EU:C:1987:442. 14-15. pont.

740 C-213/89 The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others.

ECLI:EU:C:1990:257. 20. pont.

741 PoPtCHeva (2014) p. 211.

742 Model Rules VI-40 (115)-(116). Craig–Hofmann–sCHneider–ziller (2017) p. 227-228; 276.; Csatlós

(2016a) p. 21.

Az egyéni jogok hatékony jogvédelme a modern demokratikus államok kulcskérdése, amely nemcsak a jogok és jogos érdekek szempontjából fontos, hanem az objektív jogrend fenntartása végett is.⁷⁴³ Ez pedig „a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvei melletti” elkötelezettséget valló szervezetben, kiemelt terület, ahova jogrendileg még fel kell fejlődni.⁷⁴⁴

743 szente, Zoltán: Conceptualising the Principle of Effective Legal Protection in Administrative Law. In: Szente Zoltán – Lachmayer, Konrad (szerk.): The Principle of Effective Legal Protection in Administrative Law. A European Comparison. Routledge, London and New York, 2017. p. 7.

744 Lásd: EUSz preambulum, 2. cikk, II. cím A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések.

ÖSSZEGZŐ GONDOLATOK

A konzuli jogintézmény történelmét áttekintve egy rendkívül változatos fejlődéstörténet bontakozott ki a szemünk előtt. Változott a feladat, a funkció, az aktorok és a konzuli tisztviselők köre, egy állandó elem azonban mindenképpen kitűnik a sorból: együttműkö-désre épül a rendszer. Az együttműködés jellege a jogintézménnyel együtt változott, mire a XX. századra kikristályosodott az a gyakorlat, amit a világháborúk végeztével általánosan elfogadottként kodifikáltak az ENSZ égisze alatt. A konzuli feladat ellátása során számos jogviszony keresztezi egymást, az alapjuk viszont minden esetben az államok közötti nemzetközi jogi pilléreken nyugvó együttműködésre épül.

Az együttműködés új korszaka kezdődött el az Európai Unió tagállamai között, amikor a képviselet nélküli uniós polgár számára harmadik államban nyújtott konzuli segítség jogként került definiálásra, majd pedig a legutolsó nagy szerződés-reform nyomán elismert alapjogi státuszba lépett. Az ezzel párhuzamosan zajló, a többszintű közigazgatási struktúrával szemben támasztott követelmények is olyan irányba fejlődtek, amelyek új jelentéstarta-lommal ruházták fel az együttműködést. Az egykoron államközi együttműködésre épülő konzuli kapcsolatok immáron hatósági együttműködési mechanizmussal egészültek ki, és mivel a legutóbbi újítások irányelvi formát öltenek, arra is lesz példa, hogy az államközi együttműködést kiszorítja az államok feletti szupranacionális aktorral bővült együttmű-ködési forma. Az ideiglenes úti okmány reformja jelen szövegtervezet alapján is jelentős mérföldköve emiatt az európai közigazgatási eljárásjog fejlődésének a hatóságok egymás közötti együttműködésének kiszámítható és átlátható, közvetlen hatályra alkalmas módon való megfogalmazásával. Emellett az EU jogi státuszát erősíti és a teljes közösség nevében való aktorkénti fellépést is lehetővé tesz a harmadik államokkal való kapcsolatban egy olyan uniós úti okmány nemzetközi elfogadtatása érdekében, amely hozzájárul az uniós polgársághoz kapcsolódó ezen jogosítvány kézzelfoghatóbb élvezetéhez.

A fejlődési folyamat az alábbiakban összegezhető és tehető képletesebbé. Az EU több-szintű közigazgatása szempontjából a XX. századra kialakult államközi együttműködésen belüli nemzeti konzuli jogi dominancia tekinthető a kiinduló pontot jelentő 0. vagy alap szintnek. Ezt követően az 1. fázis az uniós konzuli védelmi politika megszületését követő, zömmel közös kül- és biztonságpolitikai, második pilléres keretben maradó kormányközi együttműködési dominanciát hordozó jelleg volt megfigyelhető. Ekkor a konzuli jog har-monizációja nélküli, meghatározott körülmények fennállása esetén biztosítandó segítség-nyújtás részletei nem szabályozottak, az eljáró konzuli hatóság és a nemzeti hatóságok kapcsolata ad hoc jellegű, a jogviszony jogi aktusban nem szabályozott, az együttműkö-dés éppen csak túllép a klasszikus államközi kapcsolatok jellemzőin, és gyakorlatilag az autonóm közvetett közigazgatási szintre épít aktorként. A 2. fázis tekinthető a komplex európai közigazgatási építkezés első lépésének, amelyet a kooperációs és koordinációs intézkedések irányelvi szabályozása hozott el. A 2015/637 tanácsi irányelv a közvetett közigazgatási szint kizárólagos konzuli hatósági szerepére épít, ugyanakkor megjelenik aktorként a közvetlen közigazgatási szint mint a közös infrastrukturális körülményeket biztosító háttérország. A szervezeti jogi kapcsolat sui generis, nem feleltethető meg az

államon belüli közigazgatási szervezetrendszert uraló elveknek, és alapvetően az uniós jogból fakadó konzuli védelmi kötelezettség kapcsán a lojális együttműködés és a

államon belüli közigazgatási szervezetrendszert uraló elveknek, és alapvetően az uniós jogból fakadó konzuli védelmi kötelezettség kapcsán a lojális együttműködés és a