Az EKSZ központi szervezete (a konzuli ügyekért felelős egység

files/2019-01-05_-_eeas_2.0_orgchart.pdf (2019.08.20.)

5.2.1.3. Az uniós polgári védelmi mechanizmus

Az uniós polgári védelmi mechanizmus a szolidaritás jegyében az EU szervezeti struk-túrája részéről támogatás a tagállamok polgári védelem terén végrehajtott fellépéseinek.

Célja, hogy javuljon a természeti és ember okozta katasztrófák megelőzése, ideértve a terrorizmus következményeit és a technológiai, radiológiai és környezeti katasztrófákat, a tengerszennyezést és az akut egészségügyi veszélyhelyzeteket. Terrorcselekmények és radiológiai katasztrófák esetében az uniós mechanizmus kizárólag a felkészültségi és a reagálási intézkedésekre terjedhet ki. A felkészülésre és reagálásra szolgáló rendszerek ha-tékonysága érdekében pénzügyi eszközt is nyújt.⁵⁷¹ A keretösszeg a 2014–2020-as időszakra vonatkozóan folyó áron 368 428 000 EUR, amelynek egy része a többéves pénzügyi keret

‚Biztonság és uniós polgárság’, illetve a ‚Globális Európa’ című fejezetéből származik.⁵⁷² Az UPVM szervezeti hátterét a Bizottság irányítása alatt működő Veszélyhelyzet-reagálási Koordinációs Központ (Emergency Response Coordination Centre – ERCC) jelenti. Az ERCC a hét minden napján napi 24 órában elérhető műveleti kapacitást biztosít, és az uniós mechanizmus célkitűzéseinek megvalósításában a tagállamok és a Bizottság rendel-kezésére áll. Az ERCC mellett az uniós polgári válságkezelési mechanizmus a tagállamok által önkéntesen, előzetesen rendelkezésre bocsátott képességekből álló európai veszély-helyzet-kezelési képességből (European Emergency Response Capacity – EERC), képzett szakértőkből, egy, a Bizottság által irányított, közös veszélyhelyzeti kommunikációs és tájékoztatási rendszerből (Communication and Information System – CECIS),⁵⁷³ valamint a tagállamokban található kapcsolati pontokból áll.⁵⁷⁴ Mindezek infrastruktúrát jelentenek a megelőzés, felkészültség és reagálás frontján, továbbá erre létesített pénzügyi eszköz vehető igénybe. Ennek jelentősége kulcsfontosságú, a mechanizmus keretén belül ugyanis a tagállamok önkéntes alapon biztosítják az erőforrásokat, amelyek bevetésük esetén is a rendelkezésük és irányításuk alatt maradnak, és – a Bizottsággal való egyeztetés alapján – visszavonhatók, amennyiben belső veszélyhelyzet, vis major, kivételes eset vagy nyo-mós ok fennállása miatt valamely tagállam egy adott katasztrófa esetén tovább már nem képes rendelkezésre bocsátani az említett reagálási képességeket.⁵⁷⁵ Az UPVM-t a vezető állam vagy a segítségnyújtást az Unió teljes lakossága viszonylatában koordináló tagállam

571 Az Európai Parlament és a Tanács 1313/2013/EU határozata (2013. december 17.) az uniós polgári védelmi mechanizmusról (EGT-vonatkozású szöveg), OJ L 347, 20.12.2013, p. 924-947. 1. cikk (1)-(2).

572 1313/2013/EU határozat, 19. cikk (1). vö. 2014/762/EU- A Bizottság Végrehajtási Határozata (2014. október 16.) az uniós polgári védelmi mechanizmusról szóló 1313/2013/EU európai parlamenti és tanácsi határozat végrehajtására vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 2004/277/EK, Euratom és a 2007/606/EK, Euratom bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről (az értesítés a C(2014) 7489. számú dokumentummal történt) (EGT-vonatkozású szöveg). OJ L 320, 6.11.2014, p. 1-45. [2014/762/EU határozat] 25. cikk.

573 A veszélyhelyzetek kezelésére szolgáló közös kommunikációs és tájékoztatási rendszer (CECIS) az uniós mechanizmus alapvető alkotórészét képezi, mivel feladata, hogy rendes körülmények között és veszélyhely-zetekben egyaránt biztosítsa a tagállamok között cserélt információk hitelességét, sértetlenségét és titkosságát.

2014/762/EU határozat, (1), lásd 4. cikk.

574 1313/2013/EU határozat, (12). Minden tagállam kijelöl egy nemzeti kapcsolattartó pontot az ERCC-vel, amely a nap 24 órájában és a hét minden napján rendelkezésre áll. A kijelölés az I. mellékletben meghatáro-zott „országra vonatkozó mintanyomtatvány” felhasználásával történik. 2014/762/EU határozat, 3. cikk (1);

Mellékletek a következőhöz: A Bizottság Végrehajtási Határozata az uniós polgári védelmi mechanizmusról szóló 1313/2013/EU európai parlamenti és tanácsi határozat végrehajtására vonatkozó szabályok megálla-pításáról, valamint a 2004/277/EK, Euratom és a 2007/606/EK, Euratom bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről. Brüsszel, 2014.10.16. C(2014) 7489 final Annexes 1 to 9. I. melléklet.

575 1313/2013/EU határozat, 11. cikk (4); ,(8).

kérelme nyomán lehet mozgósítani a harmadik országokban bekövetkező katasztrófák esetén. Az uniós polgárok számára nyújtott konzuli segítséget kiegészítő polgári védelmi támogatását hivatott biztosítani. Az érintett tagállamok először egymás között és minden egyéb érintett szereplővel koordinálják az említett kérelmeket, így biztosítva az uniós mechanizmus optimális használatát és a helyszíni gyakorlati nehézségek elkerülését.⁵⁷⁶

5.2.2. A konzuli védelmi eljárás aktorai közötti szervezeti jogi kapcsolat

Az EU konzuli védelmi politikája a legújabb szabályozás alapján a hatáskörrel és illeté-kességgel rendelkező szervek és hatóságok együttműködésére helyezi a hangsúlyt úgy, hogy a végrehajtás részletkérdéseinek megválaszolását, illetve a harmadik államok eseté-ben a pacta tertiis⁵⁷⁷ miatti, potenciálisan elforduló problémák megelőzését a tagállamok által megvalósítandó feladatok közé sorolja a 2015/637 tanácsi irányelv. A közvetlen és közvetett közigazgatási szinten hatáskörben érintett intézmények és szervek kapcsolata a koordináción alapul, amely két szinten valósul meg. Közvetlen közigazgatási szinten a koordináció a Főképviselő feladata.⁵⁷⁸ Ebben az EKSZ-re támaszkodik, amelyen belül min-den szervezeti egységének is megvan a maga koordináció-felelőse.⁵⁷⁹ A közvetett szinten a konzuli védelem ellátását, in situ, felettük álló szerv nem hangolja össze: a küldöttségek és a helyben eljáró konzuli hatóságokat kölcsönös együttműködési kötelezettség terheli azzal, hogy a küldöttségek komplementer jelleggel kiegészíthetik, segíthetik a konzuli hatóságok munkáját, de – feladat és hatáskör hiányában – át nem vehetik azt.⁵⁸⁰ Abban az esetben, ha van kijelölt vezető állam, a konzuli védelem mikéntjét a más tagállamok konzuli hatósága-ival koordinálhatja. A feltételes mód azt hivatott kifejezni, hogy a tagállami külképviseleti szervek, illetve azok vezetője és konzuli tisztviselője részére utasítást a vezető állam de iure nem adhat, azok vezető állam esetén is a saját államuk államigazgatási szervezeti ve-zetőjének irányítás alatt állnak, ami valamennyi országban végső soron a külügyminiszter irányítását jelenti (KM). A vezető állam felelőssége a konzuli védelem szervezése és vég-rehajtása, de ehhez effektív – tényleges, kiszámítható és nem visszavonható – segítséget az uniós szintű szervektől kaphat: az EKSZ⁵⁸¹ helyi delegációjától,⁵⁸² valamint annak központi stratégiai és szervezeti egységeitől.⁵⁸³ A képviselettel rendelkező, illetve nem rendelkező tagállamok, valamint az EU küldöttsége közötti feladatmegosztásnak egyértelműnek kell lennie, hiszen ez elengedhetetlen a válsághelyzetekre való felkészültség és a válságkezelés

576 1313/2013/EU határozat, (17).

577 Pacta tertiis nec nocent nec prosunt a nemzetközi szerződési jog egy alapelve; a szerződés csak a szerző-dő feleket köti, harmadik fél részére kötelezettséget csak ennek kifejezett beleegyezésével létesít. Vienna Convention on the Law of Treaties, Vienna, 23 May 1969, 1155 UNTS. 331. [Magyarországon kihirdette:

1987. évi 12. törvényerejű rendelet] [VCLT] 34. cikk.

578 EUSz 26. cikk (2).

579 2010/427/EU határozat, 4. cikk.

580 2015/637 tanácsi irányelv, preambulum (16) – (17), 10. cikk (1); (11).

581 2015/637 tanácsi irányelv, 13. cikk; The Role of the European External Action Service in Consular Protection and Services for EU Citizens. Directorate-General for External Policies of the Union, Directorate B, Policy department. 2013, 12-15.; raik, Kristi: Serving the Citizens? Consular Role of the EEAS Grows in Small Steps. European Policy Centre, 30 April 2013. http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3488_consular_

role_of_the_eeas.pdf (2019.08.20.) p. 2.

582 2010/427/EU határozat, 5.10. cikk.

583 2015/637 tanácsi irányelv, 13. cikk (3)(4).

megfelelő színvonalának biztosításához. Ezért a válsághelyzeti készenléti terveket össze kell hangolni, és azoknak teljes mértékben figyelembe kell venniük a képviselettel nem rendelkező polgárokat is. Ez azonban nem jogalkotási aktus formájában ölt testet, nem teremt jogi értelemben vett szervezeti hierarchiát és ebből adódó hatásköröket, ráadásul nem nyilvános dokumentumokról lévén szó, további kérdésekhez vezet [lásd: 6.2.3. alfejezet]

A vezető állam kulcspozícióba helyezése azonban nem jelent minden esetben megol-dást, sok esetben ugyanis maguk a tagállamok vonakodnak kiengedni a kezükből a konzuli védelem eszközeinek megválasztását és menetét amiatt, mert nem bíznak abban, hogy a vezető állam a nem saját állampolgár uniós polgároknak is megkülönböztetésmentes szolgáltatást nyújtana.⁵⁸⁴ Felkérheti a többi tagállamot, hogy önkéntes alapon logisztikai és humán erőforrásokat bocsássanak rendelkezésre,⁵⁸⁵ erre azonban a szolidaritás⁵⁸⁶ és lojális együttműködés ⁵⁸⁷alapelvén túl expressis verbis rendelkezés nem kötelezi a tagállamokat, ahogyan az uniós polgári védelmi mechanizmus igénybevétele esetén is a tagállamok nemzeti érdekre hivatkozva visszavonhatják hozzájárulásaikat, amelyek egyébként, be-vetésük esetén is megmaradnak a rendelkezésük és irányításuk alatt.⁵⁸⁸ Az ilyen módon létrejövő szervezetek általános szabályozási háttere csak keretjellegű és soft law norma, és a tagállamok további kormányközi megegyezésének tárgya.⁵⁸⁹ Még ilyen megegyezés sem keletkeztetne a vezető államnak utasításadási jogot a küldöttségvezető irányába, és fordított irányba sem eredményezhetné azt, hogy a tagállami konzuli hatóság az uniós küldöttség irányítása alá helyezhetné magát.

584 forni, Federico: The Consular Protection of EU Citizens during Emergencies in Third Countries. In: de Guttry, Andrea – Gestri, Marco – Venturini, Gabriella (ed.): International Disaster Response Law. Springer, The Hague, 2012. p. 172.

585 2008/C317/06 iránymutatás, 5.2.

586 EUSz 3. cikk (3) utolsó fordulat, 21. cikk, 31. cikk (1).

587 24. cikk (2)-(3). vö. EUMSz 222. cikk.

588 1313/2013/EU határozat, 11. cikk (8).

589 2015/637 tanácsi irányelv, preambulum (10), (19)- (20); (27); 7. cikk (2)-(3).; 12. cikk.

17. A konzuli védelem európai közigazgatásának szereplői és egymás közötti kapcsolatuk