Az „ugyanolyan feltételek” és a megkülönböztetés-mentes,

szolidaritásra, a megkülönböztetés-mentességre³⁶⁸ és az emberi jogok tiszteletben tartására, és ennek fényében az uniós polgárok közötti homogenitás megteremtése érdekében az Alapjogi Charta 46. cikkében foglalt jogot külső dimenzióval ruházza fel, ezzel egyúttal erősítve az EU identitását is.³⁶⁹ Az, hogy az uniós polgároknak a saját állampolgárral azonos feltételekkel fordulhatnak az EU bármely tagállamának képviseleti szervéhez kon-zuli segítségnyújtásért, illetve jogosultak az adott tagállam szabályai szerint ugyanazt a szolgáltatást kapni, mint az adott tagállam állampolgárai, kétség kívül jelentős mérföldkő, amivel az európaiságtudat erősíthető és az európai polgárság koncepciójának tényleges, kézzel fogható, gyakorlati haszna tetten érthető. A konzuli védelmi politika alkalmazása, annak szükségképpeni kiterjesztő értelmezése miatt jogalkalmazási kérdéseket érint, ame-lyeket a jelenlegi rezsim alatt – egyéb hatáskör hiányában – kooperációs és koordinációs intézkedésekkel lehet feloldani. Az ugyanolyan feltételek melletti szolgáltatás – eredően a különböző tagállami szabályozásból – ugyanis nem jelent egyúttal egyenlő bánásmódot, amit maga az EU 2015/637-es irányelv preambuluma is elismer:„[a] konzuli védelemnek lehetnek ugyanakkor olyan formái, mint amilyen például az ideiglenes úti okmányok ki-állítása, amelyeket a tagállamoknak nem áll módjában harmadik országbeli családtagok számára nyújtani”.³⁷⁰ Az ideiglenes úti okmányok esetében pedig a jelenlegi szabályozás mellett is meglehetősen színes kép alakult ki, sokszor inkább a nemzeti jog szerinti ide-iglenes okmánnyal az uniós helyett amellett, hogy egyébként a képviselet nélküli uniós polgárok harmadik államokbeli konzuli védelme az esetek több, mint 60%-át teszik ki.³⁷¹

366 EU 2015/637 tanácsi irányelv, 3. cikk.

367 EU 2015/637 tanácsi irányelv, preambulum (5).

368 A megkülönböztetésmentes bánásmód személyi hatályáról és annak korlátairól lásd: WollensCHläger, Ferdinand: The Europeanization of Citizenship. National and Union Citizenships as Complementary Affiliations in a Multi-Level Polity. Paper presented at the EUSA Tenth Biennial International Conference Montreal, Canada, May 17-May 19, 2007. http://aei.pitt.edu/8025/1/wollenschlager-f-03h.pdf (2019.08.20.) p. 8-12.

369 EU 2015/637 tanácsi irányelv, preambulum (3). vö. (34) A Chartában rögzített, megkülönböztetés tilal-mával összhangban, a tagállamoknak ezt az irányelvet az irányelv kedvezményezettjei közötti bármilyen alapú – úgymint nem, faj, bőrszín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, életkor vagy szexuális irányultság alapján történő –megkülönböztetéstől mentesen kell vég-rehajtaniuk.

370 EU 2015/637 tanácsi irányelv, preambulum (9). vö. Emergency Travel Document (ETD) - Presidency reflection paper. COCON 14, CFSP/PESC 523, COTRA 13, 11955/15, Brussels, 17 September 2015. [ETD Presidency reflection paper] p. 9. Nyolc tagállam bocsát ki többféle ideiglenes úti okmányt, papír alapú formátumot ki-lencen alkalmaznak, kiskönyv alakot hárman, továbbá hárman használnak papír alapú laissez -passer-t, míg egy tagállam kiskönyv formátumút, ideiglenes útlevél néven hét tagállam bocsát ki papírt, míg sürgősségi útlevél néven kettő tagállam ad ki papír formátumú utazási dokumentumot és hatan kiskönyvet.

371 Irányelv-javaslat, p. 1. 4. lábjegyzet; EU Citizenship Report, p. 18.

A tagállami nemzeti gyakorlatra alapozó vonalat követi a kulcskérdések esetén az ideiglenes úti okmányra vonatkozó 2019/997 tanácsi irányelv is, holott az ugyanolyan feltételek melletti szolgáltatás eleve diszkriminatív helyzetet eredményezhet adott esetben:

eljárásjogi problémáktól az anyagi jogi feltételekig számos olyan kérdés merül fel, amelyek pozitív diszkriminációt igényelnének, viszont ennek kiküszöbölése nemzeti jogszabályok módosítását, illetve külkapcsolatokat érintő lépéseket igényelne. Ezt fokozza az új típusú ideiglenes úti okmányról szóló 2019/997 tanácsi irányelv azon rendelkezése, amely teret enged annak, hogy a tagállami gyakorlatok közötti különbség tovább erősödjön,³⁷² ezzel pedig a heterogenitást, a kiszámíthatatlanságot, továbbá a forum shopping lehetőségét tá-mogatja. Holott, az uniós jog általános elvei közé tartozó egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérően és az eltérő helyzeteket ne kezeljék ugyanúgy, amennyiben objektívan nem igazolható az ilyen bánásmód,³⁷³ ennek megvalósítása pedig proaktív hozzáállást feltételez és igényel. Az uniós jog alapján megillető jogvédelem biztosítására irányuló kérelmekre nézve az eljárási rendelkezések ugyanis nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló, belső joggal kapcsolatos keresetekre vonatkozók (egyenértékűség elve), illetve nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy nem nehezíthetik meg túlzottan a közösségi jogrend által védett jogok gyakorlását (tényleges érvényesülés elve)³⁷⁴ amely további vo-natkozásairól az eljárásjogi részben lesz szó. [Lásd: VI. fejezet] Az uniós konzuli védelmi politika átfogó, összességében való értelmezése ugyanis arra enged következtetni, hogy az anyagi jog nemzet-specifikus, heterogén jellege okán a hatóságok közötti együttműködésre vonatkozó eljárási szabályokban rejlik a jogszerűség elsődleges garanciális védvonala, amelyet az EU jog hivatott biztosítani a koordinációs és kooperációs irányelvekkel. Ezt követően kerül sor a nemzeti jog szerinti eljárásra, amit az EU alapjogi iránytűje mellett a nemzeti konzuli jog szabályoz.

Az ugyanolyan feltételek és a megkülönböztetés-mentesség alkalmazásának másik fontos kérdése a szolgáltatás ellenértéke. Tagállamfüggő az eljárás költsége, és jelentős különbségek vannak, amelyek a harmadik államokban elérhető konzuli képviseletek közötti munkamegosztást befolyásolhatják – illetékességi szabályok és harmonizációs törekvések hiányában. A 95/553/EK határozat nem tartalmazott rendelkezést a szolgáltatás ellenértékére nézve, a 96/409/KKBP határozat szerint pedig „az okmányt kiállító képviselet a kérelme-zőtől az általa az ideiglenes útlevél kiadásakor általában felszámolt költségeket és díjakat számítja fel”.³⁷⁵ A példának okáért, annak ellenére, hogy az ideiglenes úti okmányra nézve közös forma és keretszabályozás is létezik, 2007-es kimutatás szerint finn konzuli ható-ságon €135, svéd esetében €108, ír konzulátuson €100, míg dán hatósága ezekhez képest mindössze €30 összegnek megfelelő ellenértékért cserébe bocsátották ki, de arra is volt példa, hogy az olasz konzuli hatóság a saját állampolgárának ingyen, míg uniós polgárnak

€30-ért állította ki.³⁷⁶ A halottszállítási engedély a francia konzuli hatóság € 25-40 körüli,

372 Lásd: 2019/997 tanácsi irányelv, 7. cikk a további potenciális kedvezményezettekről.

373 C453/03, C11/04, C12/04 és C194/04 egyesített ügyek, ECLI:EU:C:2005:741. 63. pont; C344/04 The Queen, on the application of International Air Transport Association and European Low Fares Airline Association v Department for Transport, ECLI:EU:C:2006:10. 95. pont; C-300/04 M. G. Eman and O. B. Sevinger v College van burgemeester en wethouders van Den Haag, ECLI:EU:C:2006:545. 57. pont.

374 C443/03 Götz Leffler v Berlin Chemie AG, ECLI:EU:C:2005:665. 49. és 50. pont; Eman-ügy, 67. pont.

375 96/409/KKBP határozat, II. melléklet 3.

376 17/2001. (XI. 15.) KüM rendelet a konzuli védelem részletes szabályairól, 14H cikk (4) pontja szerint az ideiglenes úti okmány kiállításával összefüggő konzuli díjra a magyar állampolgárok hazatéréséhez

szük-az olasz €30, a német €20, míg a holland €60 fejében állított ki, szük-az ehhez szükséges halált igazoló okiratot a brit konzulátus €143, míg a cseh mindössze €10-nak megfelelő díjtételt alkalmazott.³⁷⁷ Az új irányelv sem teremt majd egységes alapot a szolgáltatás ellenértékével összefüggő pénzügyi kérdéseknek, illetve az uniós ideiglenes úti okmány kiállításának költségeire. A megkülönböztetés-mentesség elvével összhangban az EU 2015/637 tanácsi irányelv pénzügyi segítségnyújtásra vonatkozó rendelkezésekből, valamint az ideiglenes úti okmány reformját előkészítő elnökségi dokumentum rendelkezései nyomán ez a kérdés teljes mértékben tagállami hatáskör. A megkötés mindössze annyi, hogy ugyanaz a díj-szabás alkalmazandó az uniós polgár esetében is, mint a saját állampolgár azonos konzuli védelmi intézkedése esetén, illetve, ha az uniós polgár a kérelem benyújtásakor nem tud fizetni az ideiglenes úti okmányért, akkor a tanácsi irányelv melléklete szerinti, a konzuli védelem költségeinek visszafizetésére vonatkozó kötelezettségvállalási nyilatkozat kitöl-tésével tagállamok közötti megtérítési szintre tereli az ügyet, és egyúttal vállalja, hogy a saját tagállamának azt majd megfizeti.³⁷⁸

A tagállami gyakorlat 1,55 EUR és 150 EUR között mozog az ideiglenes úti okmány kibocsátása esetén,³⁷⁹ ami elég lényeges különbség ahhoz, hogy alapot adjon az ár alapján történő fórumválasztáshoz, már amennyiben világos és elérhető információi vannak az uniós polgároknak arról, hogy egy adott harmadik állam területén milyen állam milyen konzuli védelmi szolgáltatást nyújt, és legfőképpen mennyiért. A jelenlegi szabályok alapján ugyanis a fórumválasztás joga a bajba került uniós polgáré, az adott harmadik államon belül képviselettel rendelkező tagállamok hatóságai pedig párhuzamos illetékességgel bírnak.

Ennek részleteire az eljárási szabályok tárgyalását követően tér ki a tanulmány. A konzuli védelem kérdése nem harmonizált terület, nem is cél a homogenizált konzuli szolgáltatá-sok elérése, és ez önmagában jogszerű, és az egyenlő feltételek melletti konzuli védelem nyújtása nem jelent és nem is jelenthet megkülönböztetés-mentes, egyenlő bánásmódot.

Formálisan és a szó szoros értelmében a nemzeti jog szerint szabott tarifa nem sérti az uniós jog előírását, sőt, az uniós polgár esetében alkalmazott magasabb tarifa sem feltétlen, ha az együttműködési mechanizmusból eredő eljárási cselekmények, és esetlegesen indokolt magasabb költségek, mint például a fordítás és tolmácsolás ellenértéke indokolhatja, amire saját állampolgár esetében nem kerül sor. Ez azonban szó szoros értelemben nem a konzuli védelmi intézkedés igénybevételével kapcsolatos ‚ugyanolyan feltétel’ megsértése, hanem eljárási költségtöbblet.

A konzuli védelem pénzügyi háttere az eljárás azon eleme, amelyre nézve harmonizációs rendelkezéseket tartalmazott már a 95/553/EK határozat is. Negatív, az egyenlő elbánás elvét szűkítő módon eszerint, rendkívüli sürgősség esetét kivéve, az állampolgárság szerinti tagállam illetékes hatósága – a külügyminisztérium vagy a legközelebbi külképviselet –

séges okmányok kiállítására irányadó szabályokat kell alkalmazni. Az elveszett, megsemmisült, továbbá a megrongálódott és utazásra alkalmatlanná vált úti okmány helyett kiállított új úti okmány kiadásának illetéke az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény rendelkezései (Melléklet, IX, I.) nyomán kétszerese az eredeti díjnak, továbbá különleges körülményke esetén igazgatási szolgáltatási pótdíjat kell fizetni. A magánútlevél soron kívüli, sürgősségi, valamint azonnali eljárásban történő kiállításáért fizetendő igazgatási szolgáltatási pótdíj megfizetéséről szóló 69/2011. (XII. 30.) BM rendelet I. melléklete szerint soron kívüli eljárásban tör-ténő kiállításának igazgatási szolgáltatási pótdíja 19 000 forint, sürgősségi eljárásban 29 000 forint, azonnali eljárásban 39 000 forint.

377 Hatástanulmány (2007) p. 5.

378 2019/997 tanácsi irányelv, 5. cikk.

379 ETD Presidency reflection paper, p. 9-10.

előzetes engedélye birtokában adható pénzsegély. A kérelmező – a határozat melléklete-iben található formanyomtatványt használva – kötelezettségvállalási okmányban vállalja a felmerült költségek teljes értékének visszafizetését, és az illetékes hatóságok által előírt konzuli illeték kiegyenlítését is, kivéve, ha a kérelmező állampolgársága szerinti tagállam hatóságai kifejezetten le nem mondanak erről. A kérelmező ügyfél a saját tagállamának köteles megfizetni a költségeket, az állampolgárság szerinti tagállamnak a kormánya pedig kérésre az összes költséget megtéríti a támogatást nyújtó tagállam kormányának. A képvi-selettel nem rendelkező polgárokat csak azon költségek visszafizetésének a vállalására lehet kötelezni, amely költségeket a segítséget nyújtó tagállam állampolgárainak ugyanolyan feltételek mellett viselniük kellene.³⁸⁰ A 2015/637 tanácsi irányelv alapvetően megőrzi a korábbi szabályozás fő vonásait azzal a kivétellel, hogy az állampolgárság szerinti tagállam előzetes hozzájárulását a kölcsönhöz már nem követelik meg, ugyanakkor a tagállamok közötti költségmegtérítésre vonatkozóan határidőt rögzítenek, és válsághelyzet esetén el-tekintenek a kötelezettségvállalási okmánytól mint a tagállamok közötti költség-elszámo-lás alapjától. Ilyen esetben a megtérítendő költséget arányosan, a ténylegesen felmerült költségek teljes összegét a segítségben részesített polgárok számával elosztva határozzák meg. A képviselettel nem rendelkező uniós polgár állampolgársága szerinti tagállam a költségeket ésszerű határidőn, de legfeljebb tizenkét hónapon belül köteles az eljáró kon-zuli hatóság tagállamának megtéríteni, majd saját állampolgárától a nemzeti jog szabályai szerint kérheti azok megfizetését. Az eljáró konzuli hatóság tagállama a saját tisztviselője részéről felmerülő utazási, szállás- és fordítási költségek megtérítését is, amennyiben a képviselettel nem rendelkező polgárok részére letartóztatás vagy fogva tartás esetén nyújtott konzuli védelem szokatlanul magas – de alapvető fontosságú és indokolt – költségekkel jár a segítségnyújtás. Az állampolgárság szerinti tagállam ezeket ésszerű határidőn, de legfeljebb tizenkét hónapon belül köteles megtéríteni.³⁸¹

Az új rendelkezések a nemzeti konzuli jog érintetlenül hagyásával igyekeznek megte-remteni annak szabályozási hátterét, hogy az eljárási költségek megkülönböztetésre adjanak okot, vagy eljárási akadályként álljanak a konzuli védelem útjába.

4.1.3. Az ideiglenes úti okmány mint kiemelt konzuli védelmi eszköz