V. Az európai konzuli védelmi igazgatás szervezeti és személyzeti háttere
5.4. A küldöttségek mint lehetséges eurokonzulátosok: realitás a
A konzuli védelmi eljárás nem kellene, hogy különösebb problémát okozzon, amikor olyan egyéni esetek orvoslásról van szó, mint például az okmányok elvesztése, mégis az ideiglenes úti okmány kapcsán merült fel egy kiterjedtebb közvetlen közigazgatási szintű feladat-ellátás, a rendelkezéseknek pedig úttörő szerepe lenne az uniós diplomácia meg-erősítésében. A Lisszaboni Szerződés eleve jelentős fejlesztést végzett azért, hogy európai követségek prototípusaivá váljanak a küldöttségek,631 ez a hatásköri szabály pedig kifejezett előrelépés lenne ebbe az irányba, továbbá maga a koncepció is az egységes európai identi-tás megerősítését, és az európai démosz632 nemzetközi elfogadottságát eredményezhetné.
A helyzet ugyanakkor különbözhet a katasztrófák, járványok, terrorcselekmények vagy katonai konfliktusok következtében felmerülő csoportos kérelmek esetében: ilyen esetben indokolt a feladatok méltányos módon való megosztása a tagállamok között, olyan, nagyobb számú polgár segítségre vagy hazatelepítésre vonatkozó kérelme esetében, akiknek saját tagállama nem rendelkezik képviselettel. Emiatt szorgalmazta a Barnier jelentés nyomán633 már a 2006-os zöld könyv is a közös hivatalok felállítását, amelyet a hágai program vég-rehajtásáról szóló 2006. június 28-i közlemény is átvett, és az EP is támogatott. A közös hivatalok lehetővé tették volna a funkciók egységességének biztosítását és a tagállamok diplomáciai, illetve konzuli hálózati struktúrájával összefüggő állandó költségek megta-karítását. A közös hivatalok által gyakorolt funkciók a tagállamok közötti helyettesítési rendszeren alapultak volna, helyileg osztoztak volna a küldöttségek irodahelyiségein, de a tagállamok konzuli tisztviselői a hivatali teendőiket tagállamuk hatósága alatt látták volna el. Először négy kísérleti övezetben vezették volna be ezeket a konstrukciókat a külképviselettel legkevésbé lefedett, ám turizmus szempontjából jelentős karibi térségben, a Balkánon, az Indiai-óceánon és Nyugat-Afrikában, a közös hivatalok végül azonban csak vízumkiadás kapcsán valósultak meg.634
A konzuli védelem során a küldöttségek szerepének növelése a 2015/637 tanácsi irány-elv is kulcselem,635 habár a jelenlegi rezsim egyelőre szervezeti értelemben komplementer szerepben tekint az uniós intézményi apparátus egészére a konzuli védelem kapcsán.636 Ezt alapvetően áttörné az irányelv-javaslat, és talán a jövőben az arányosság és a
szub-631 aUstermann (2014) p. 39.; 175.
632 rasmUssen, Steffen Bay: Constructing the European Demos through External Action? The Case of Consular Assistance to EU Citizens. In: Pérez de las Heras, Beatriz (szerk.): Democratic Legitimacy in the European Union and Global Governance: Building a European Demos. Palgrave Macmillan, EBook, 2017. p. 278.
633 Barnier Report (2006) p. 24.
634 Zöld könyv (2006) p. 10-11.
635 EU 2015/637 tanácsi irányelv, 11. cikk: Az Unió küldöttségeinek szorosan együtt kell működniük és koor-dinálniuk kell a tagállamok nagykövetségeivel és konzulátusaival annak érdekében, hogy hozzájáruljanak a helyi és válsághelyzeti együttműködéshez és koordinációhoz, így különösen azáltal, hogy a rendelkezésre álló keretek között logisztikai támogatást nyújtanak, többek között rendelkezésre bocsátanak irodahelyiségeket, szervezeti eszközöket és létesítményeket, például átmeneti szállást biztosítanak a konzuli személyzet és az intervenciós csapatok részére. Az Unió küldöttségeinek és az EKSZ székhelyének elő kell segíteniük továbbá a tagállamok nagykövetségei és konzulátusai közötti, illetve – adott esetben – a helyi hatóságokkal folytatott információcserét. Az Unió küldöttségeinek emellett általános tájékoztatást kell nyújtaniuk arról az igénybe vehető segítségről, amelyre a képviselettel nem rendelkező polgárok jogosultak lehetnek, így különösen adott esetben az elfogadott gyakorlati megállapodásokról. Lásd még 2015/637 tanácsi irányelv, 12-13. cikk.
636 2010/427/EU határozat, 5. cikk 10.; Vö. leqUesne (2015) p. 46.
szidiaritás a mérleg nyelvét állam-semleges konzuli feladat ellátásának irányába billenti, ahogyan az ideiglenes úti okmánnyal kapcsolatban is megfigyelhető bizonyos fokú, erősödő európaizálódás. A konzuli feladatok klasszikus esetben az állampolgárság szerinti állam személyi szuverenitásának meghosszabbodása annak érdekében, hogy az állampolgárai számára a védelmet, bizonyos kiemelten fontos ügyek intézését – és esetenként a kötele-zettségek külföldön való betartását – biztosítani tudja. Sőt, az érdekvédelmi feladatok a humanitárius intervenció egyoldalú, legitim formájaként általánosan elismertek, egyébként pedig konzuli feladatot a fogadó állam engedélyével, és jogrendszerének, valamint a nem-zetközi jog vonatkozó szabályainak tiszteletben tartásával lehet csak ellátni.637 A pénzügyi világválság nyomán a tagállamok több külképviseletet is bezártak, összevontak, illetve szerződtek más tagállamokkal a képviselet végett. 2015-ben közép- illetve hosszútávú következményként számoltak a küldöttségekben rejlő potenciállal,638 a luxemburgi elnök-ség idején kifejezetten az ideiglenes úti okmánnyal kapcsolatos szerepről is elhangzottak javaslatok.639 Annak ellenére történt mindez, hogy az ún. ‚eurokonzulátusok’ gondolatát a zöld könyv kapcsán tartott tárgyalás során elsősorban a nagy államok, Franciaország, Nagy Britannia és Portugália, valamint Ausztria és Írország hatására elvetették, mert az a Bizottság külképviseleti hatáskörének túllépését jelentené.640 Ugyanakkor előrelépés mindez annak irányába, amit az Európai Parlament már a 2015/637 tanácsi irányelv tárgyalásakor, az első olvasat során szeretett volna véghez vinni. Nevesen azt, hogy a válsághelyzetek során elsődlegesen a küldöttségekre lehetne telepíteni a tagállami külképviseleti szervek közötti koordináló szerepet, amellett, hogy a képviselet nélküli uniós polgárok konzuli védelmének hatáskörével is felruházhatók lehetnének.641
Azok a tagállamok, amelyek jelentős külképviseleti hálóval rendelkeznek, jobb hely-zetben vannak az állampolgáraik védelme érdekében, a kisebb államok állampolgárai pedig jobban rá vannak utalva az uniós szabályok adta előnyökre, amelyek a különbség kiküszöbölését szolgálják, és láthatóan fejlődnek.642
Becslések szerint az uniós polgárok évente körülbelül 180 millió alkalommal utaznak harmadik államokba. A Bizottság 2015-re nézve összegezte, hogy közel 7 millióan utaztak olyan országba, ahol az állampolgárságuk szerinti állam nem rendelkezett képviselettel, és ez a szám várhatóan egyre növekszik majd a pénzügyi nehézségek miatti külképviselet-ösz-szevonások és bezárások miatt.643 2016-os adatok szerint mindössze négy olyan állam van
637 Vö. BKE 5. cikk; maftei, Jana: The Normative Interaction between International and National in the Consular Law. Acta Universitatis Danubius Juridica, 12 (2016) 1. p. 68., lásd még: beCániCs (2018) [45] [53].; grimal, Francis – melling, Graham: The Protection of Nationals Abroad: Lawfulness or Toleration? A Commentary.
Journal of Conflict & Security Law, 16 (2012) 3. p. 542-543.
638 ETD Hatástanulmány (2018) p. 21.; ETD - Presidency reflection paper, p. 4., lásd: leqUesne (2015) p. 48-49.
639 ETD Presidency reflection paper, p. 4.
640 fernández (2012) p. 104.; Hatástanulmány (2007) p. 14.
641 Text adopted by Parliament, 1st reading/single reading. 2011/0432(CNS) - 25/10/2012. https://oeil.secure.
europarl.europa.eu/oeil/popups/printsummary.pdf?id=1231012&l=en&t=D (2019.08.20.) vö. Presidency to:
Working Party on Consular Affairs. Proposal for a Council Directive on consular protection for citizens of the Union abroad Presidency proposal for a revised Directive. Interinstitutional File: 2011/0432 (CNS).
Brussels,13 September 2013 http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=fal-se&f=ST%2013461%202013%20INIT (2019.08.20.)
642 ETD Hatástanulmány (2018) p. 39-49.
643 European Commission – Press release EU consular protection rules: better protection for European citi-zens abroad. Brussels, 20 April 2015. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4803_hu.htm (2019.08.20.) kaCzoroWska-ireland, Alina: European Union Law. Routledge, London, 2016. p. 704.
a világon, ahol minden tagállam rendelkezik valamilyen szintű konzuli képviselettel: az Egyesült Államok, Oroszország, India és Kína, így a konzuli védelem sikerének előmozdí-tása és a korábbi rezsim megreformálása szükségszerűvé vált.644 Mindenesetre fejlődésként értékelendő, hogy a 2019-ben újonnan elfogadott irányelv ha apró lépést is, de tett annak irányába, hogy a közvetett közigazgatási szint a hatékonyság és célszerűség érdekében túllendüljön a szuverenitás-korlátokon. Ennél további előrelépés viszont szervezeti jog oldaláról további megválaszolandó – és kellőképpen leszabályozandó – kérdésekhez vezetne.
644 Zöld könyv (2006) 4. pont 6. lábjegyzet.