Személyi elvű autonómia

A személyi alapú autonómia nemzetiségi vonatkozásában való alkalmazását először az osztrák Otto Bauer és Karl Renner vetették fel a XX. század elején, akik analógiaként az egy településen elkülönítetten működő katolikus, protestáns és zsidó vallási intézményeket kínálták. Tervük olyan igazgatási rendszer megteremtése volt, amely lehetővé tenné a nemzetiségek kulturális intézményeinek párhuzamos, egy településen megvalósuló, egymástól független működését. Úgy vélték, hogy az állam népek olyan szövetsége, amely egyszerre épül területi és személyi elvre, így lehetőséget ad arra, hogy a kulturális

194 Shaheen MOZAFFAR–James R. SCARRITT: Why Territorial Autonomy is Not a Viable Option for Managing Ethnic Conflict in African Plural Societies, in. William Safran–Ramón Máiz (eds.): Identity and Territorial Autonomy in Plural Societies, Frank Cass, London–Portland, 2000, 243–244.

195 Schulte: Conflict, 83–85.

196 Az Åland-szigetek 1921-ben előírt autonómiája volt az egyik első ilyen nemzetközi kötelezettség. Az 1919-ben Csehszlovákiával és Romániával aláírt kisebbségvédelmi szerződések kötelezték ezeket az országokat a ruszin, illetve a székely és a szász autonómia megteremtésére, amelyek közül mindössze a ruszin létesítésére került sor 1938-ban, Csehszlovákia széthullását megelőzően. Hasonló nemzetközi kötelezettséget vállalt és teljesített Litvánia az általa 1923-ban megszállt Memel-vidék vonatkozásában.

197 Az Ǻland-szigetek például képviselettel rendelkezik az Északi Tanácsban, illetve egyes tárgyakban, például hajózási útvonalak kijelölése, halászati szabályozás, nemzetközi egyezményeket köthet.

198 A személyi és a kulturális autonómia szavakat a dolgozatban szinonimaként használom, habár a szakirodalomban nem egységes az ezzel kapcsolatos vélekedés. Ezzel kapcsolatosan lásd például Tóth: A kisebbségi, 22–30.

68

kérdéseket a népek önállóan igazgassák, a területi elven működő állam beleszólása nélkül.¹⁹⁹ A személyi autonómia nem feltétlenül gyakorol közhatalmat, ebben lényegesen különbözik a területi autonómiától. Ennek a különbségnek az oka a két intézmény eltérő jellegében van: a területi autonómia meghatározott terület ügyeit intézi, a személyi pedig személyek egy körének bizonyos ügyeit. Nyugat-Európában elterjedt, hogy a magánjog szabályai szerint közhatóságot magánszemélyekre vagy -szervezetekre ruházzanak (ilyen például Németországban a beliehne Unternehmer vagy Hollandiában a mandaat),²⁰⁰ az intézmény mégis sokszor idegennek hat a mai területcentrikus világban.

A személyhez kötött autonómia több példája is működött a történelem során, így például a kelet-európai zsidók a qahal-, az Oszmán Birodalom keresztényei pedig a millet-rendszer révén igazgathatták egyes ügyeiket, de ugyanígy – példaértékűnek tekintett – személyi autonómiával rendelkeztek 1925-40 között az észtországi kisebbségek. A qahalok és a milletek meghatározott területi egységeken belül működtek, de joghatóságuk csak az ott élő zsidók, illetve nem mohamedánok tekintetében volt.²⁰¹ Tevékenységük adókivetésre, intézményeik igazgatására terjedt ki, illetve az Oszmán Birodalom milletjei esetében minden olyan kérdésre, amelyet a muszlim vallásúak esetében a saría szabályozott.²⁰² Az 1925-ös észt törvény a nyelvi kisebbségeknek tett lehetővé olyan autonómiát, amely az adott közösség oktatási intézményeinek igazgatására, adószedésre, illetve bizonyos kérdésekben jogalkotásra is felhatalmazást jelentett. Az önkormányzat működése a területi közigazgatási egységekre hasonlított, azzal az eltéréssel, hogy a teljes országterületet lefedhette.²⁰³ A lehetőséggel a területileg szétszórtan élő észtországi kisebbségek éltek, vagyis a németek és a zsidók, míg a területileg koncentráltabb oroszok és svédek helyi többségükből adódóan egyes „észt” helyi önkormányzatok kontrollja révén elégítették ki autonómia iránti igényüket.²⁰⁴

199 Az elképzeléseik kapcsán lásd EGRY Gábor: Ausztromarxizmus, nemzeti kérdés, autonómia, Magyar Kisebbség 2005/1-2 http://www.jakabffy.ro/magyarkisebbseg/pdf/2005_1-2_11.pdf

200 Brunner–Küpper: Európai, 483–484.

201 Lásd például Aryeh SCHMUELEVITZ: The Jews of The Ottoman Empire in the Late Fifteenth and the Sixteeth Centuries, E. J. Bill, Leiden 1984, Kamel S. ABU JABER: The Millet System in the Nineteeth-Century Ottoman Empire, The Muslim World July 1967, Volume 57, Issue 3, 212–223., Lootfy LEVONIAN: The Millet System in the Middle East, The Muslim World April 1952, Volume 42, Issue 2, 90–96.

202 Az Oszmán Birodalom nem találta problémásnak azt, hogy a milleteken belüli összezártság több – nem muszlim vallású – nemzetiség számára állandó feszültség forrása volt, mivel így ki tudta játszani az érintett csoportokat egymás ellen, konzerválva és erősítve saját hatalmát a térségben. Laponce: Languages, 171.

203 Létrejöttének több feltétele volt, így minden autonómiának minimum 3000 taggal kellett rendelkeznie, amely a legutóbbi népszámlálás szerint az adott közösség tagjainak legalább felét kellett jelentse, a vezető testületét a tagok legalább felének kellett megválasztania, és a testület tagjai kétharmadának kellett a kormánynál kérvényeznie a kisebbségi státus elismerését.

204 Laponce: Languages, 172.

69

Személyi autonómiával rendelkeznek ma például a skandináv államokban élő számik, akiknek a településterületén a korábbi asszimilációs állami gyakorlatok felszámolták az etnikai többségüket.²⁰⁵ Az 1950-es években indult egyenjogúsítási folyamat során 1988-ban Norvégia, 1991-ben Finnország, 2009-ben pedig Svédország is hivatalos státuszt biztosított a nyelvüknek, illetve létrejöhettek parlamentjeik, amelyek az adott ország számi közössége vonatkozásában oktatási és kulturális ügyekben, településrendezés és földhasználat, illetve a hagyományos életvitel szempontjából fontos más területeken fejtenek ki hatásköröket, szabályozási jog nélkül.²⁰⁶

Hasonló intézményként jöttek létre a szerbiai nemzeti tanácsok, amelyek alapját a nemzeti kisebbségek jogainak és szabadságainak védelméről szóló 2002. évi törvény 19.

cikke teremtette meg, majd a nemzeti kisebbségek nemzeti tanácsairól szóló 2009. évi jogszabály teljesítette ki.²⁰⁷

A személyi autonómia leginkább az egyének kulturális igényeire koncentrál, kulcskérdései a nyelvhasználathoz és az intézményrendszer működéséhez kapcsolódnak.

Mivel a magán- és közéleti nyelvhasználat megvalósulásának feltétele, hogy az állam biztosítsa olyan személyek foglalkoztatását, akik képesek professzionális szinten használni az érintett nyelveket, előfordulhat, hogy ennek érdekében nem anyanyelvű, hanem kétnyelvű oktatást és saját kulturális intézményeket biztosít az érintett közösségnek.²⁰⁸ Van, aki a személyi autonómia tartalmát a beszéd, a megértés és az érthetőség, valamint az oktatás jogában és az etnikai identitáshoz való jogban határozta meg.²⁰⁹ Az elképzelés alapja az, hogy az adott közösséghez tartozó személyek élhetnek bizonyos jogokkal, amelyek közül egyesek az ország egész területén, mások pedig ott élvezhetőek, ahol az autonómia – oktatási, kulturális – intézményei megtalálhatóak.²¹⁰

Az intézményekre vonatkozó döntések meghozatalára a közösség tagjai és az általuk választott intézmények jogosultak. A választásra jogosultak névjegyzékbe vétele érzékeny, de elengedhetetlen feltétele a személyi autonómia működésének, hiszen ez teszi lehetővé

205 Győri: Kisebbség, 268.

206 Schulte: Conflict, 23–24.

207 TÓTH Norbert: Quo vadis, Szerbia? – Új fejlemények a szerb kisebbségvédelmi szabályozásban, in. Pro Minoritate 2010/1, 59–61.

208 Dimitras–Papanikolatos: Reflections, 190.

209 Laponce: Languages, 165–172.

210 Magyarországon 1939-40-ben merült fel Kárpátalja „magyar-orosz” népessége vonatkozásában területileg korlátozott kulturális autonómia létesítése, amely „a körülmények miatt” sem alkotmányos, sem gazdasági szempontból nem jelentett volna a nyelvi-kulturális szegmensen túlmenő önkormányzási jogot. FEDINEC Csilla: „A magyar szent koronához visszatért Kárpátalja”, Jaffa Kiadó, Budapest, 2015, 135–138.

70

annak meghatározását, hogy kik dönthetnek a közösség jövőjéről.²¹¹ Ez például fontos szerepet játsztott Magyarországon a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX.

törvény elfogadása során, amely a korábban komoly problémát jelentő ún. „etnobiznisz”²¹² jelenségét a regisztráció szabályainak tisztázásával kívánta megszüntetni. Az identitás azonban nem konstans tényező, idővel változhat, ráadásul a kisebbségi közösségek tagjai vonatkozásában nagy valószínűséggel jelenhet meg a többes identitás jelensége. A névjegyzékbe vétel szenzitív kérdés, mert visszaélésre adhat lehetőséget: a magyarországi németek 1945-49 közötti kitelepítését jelentős részben az 1941. évi népszámlálás elvileg bizalmas adataira építve végezték el.²¹³

Mivel elkülönült terület körülrajzolásával ez a modell általában nem jár, ezért az államok szükség esetén inkább engedik ezeknek az intézményeknek a működését.²¹⁴ A területi autonómiával összehasonlítva mégis arra a megállapításra juthatunk, hogy alkalmazása kevésbé elterjedt. Ennek oka nemcsak az államok vonakodásában lelhető fel, hanem abban is, hogy a részletezett okok miatt a nemzetiségek számára ezek a jogok sokszor nem elegendőek, abban a nyugati liberális filozófiában központinak tekintett egyéni jogok megvalósulását és nem közösségi jövőjük útját látják.²¹⁵ Kymlicka mindezen túl a kanadai francia nyelvűek példáján vezette le azt, hogy területileg meghatározott nyelvi egyenjogúság nélkül a kisebbségi nyelvre hosszú távon a beolvadás vár, amit csak úgy lehet elkerülni, ha a nyelv valamely földrajzi területen hivatalos státust kap, mert csak így jöhetnek létre a túléléshez elengedhetetlen intézmények.²¹⁶

Keating a személyi autonómiával kapcsolatos nehézségek közé sorolta, hogy az elmúlt évtizedekben a globalizáció és egyéb folyamatok miatt az állami terület mindenek feletti fontosságába vetett hit bár lényegesen csökkent, de meg nem szűnt, az állami intézmények működésének elve továbbra is szükségszerűen területhez kötött.²¹⁷ Úgy gondolom, hogy ez önmagában nem kizáró ok a nem területi autonómia alkalmazása kapcsán, sokkal inkább

211 A kérdés kapcsán lásd HALÁSZ Iván–MAJTÉNYI Balázs: Regisztrálható-e az identitás?, Gondolat Kiadói Kör, 2003

212 A 2011-es törvénymódosítást megelőzően Magyarországon elterjedt gyakorlat, amelynek során nem nemzetiségi, vagy nem az adott nemzetiséghez kötődő személyek pénzbeli vagy más társadalmi haszonszerzés érdekében a közösséghez tartozónak vallották magukat és ilyen minőségükben közéleti tisztségek megszerzésére törekedtek. RÁTKAI Árpád: A kisebbségi önkormányzatok legitimációhiánya, in.

Regio 2000/3, 112–132.

213 HEINZ Ervin–LAKATOS Miklós: A magyarországi német kitelepítéshez használt névjegyzékek összeállításának körülményei, in. Demográfia 2002. (45. évf.) 1, 113–132.

214 Safran: Spatial, 12–13.

215 Welhengama: Minorities’, 104.

216 Will KYMLICKA: Reply and Conclusion, in. Will Kymlicka–Magda Opalski (eds.): Can Liberal Pluralism be Exported? – Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe, Oxford University Press, Oxford, 2001, 364–365.

217 Keating: Rethinking, 15.

71

probléma lehet viszont a kedvezményezett közösség fluiditása, változékonysága – akár lélekszámról, akár területi elhelyezkedésről és az adott területen belüli arányairól beszélünk – ami nagyban befolyásolhatja az intézményrendszer működésének biztonságát és kiszámíthatóságát.

Megjegyzendő, hogy a személyhez kötött jogok a területi alapú nyelvi jogoknál képlékenyebbek, egyrészt az alkalmazásuk feltételeként gyakran megjelenő „megfelelő számú” személyre vonatkozó előírás miatt,²¹⁸ másrészt a területi intézmények könnyebb számom kérhetőségének hiánya miatt. Problémaként merülhet fel, hogy az autonómia intézményei nem tudják feltétlenül megszólítani a közösség kevésbé tudatos tagjait,²¹⁹ illetve a kizárólag szabad bevallásra alapozott kisebbségi intézményrendszer lehetővé teheti a visszaélésszerű joggyakorlást.²²⁰ Tisztázatlan kérdés továbbá, hogy a személyi autonómiához önkéntes akarata alapján tartozó személyt rá lehet-e kényszeríteni az intézmények, például az anyanyelvű iskolák használatára?²²¹

A személyi autonómia ellen elhangzó gyakori érv a kirekesztés – főleg a kedvezményezett csoporthoz tartozás elveinek meghatározása kapcsán – ami a szolgáltatásokhoz való hozzáférés vagy annak megtagadása miatt társadalmi feszültségeket eredményezhet.²²² A kollektív jogok kérdéskörénél utaltunk arra, hogy azok igazolása az adott közösséghez tartozók választási lehetőségének megteremtésében található meg, így a személyi autonómia kapcsán is azt kell hangsúlyoznunk, hogy annak célja nem a kirekesztés, hanem az állampolgárok minél egyenlőbb választási lehetőségének biztosítása.

Az RMDSZ kisebbségi törvénytervezetének kulturális autonómiára vonatkozó része kapcsán a Velencei Bizottság 2005-ös véleményében ennek megfelelően nemcsak azt hangsúlyozta, hogy az autonómiáról szóló döntés politikai jellegű, illetve hogy annak megszületésébe a kisebbséget is be kell vonni, hanem azt is, hogy az autonómia (vagyis az önálló intézményrendszer megteremtése) nem az elkülönülés, hanem a közéletben való hatékonyabb részvétel eszköze.²²³

218 May: Misconceiving, 133.

219 Brunner–Küpper: Európai, 485.

220 Ismét a korábbi magyarországi etnobiznisz hozható példaként, az egyik legismertebb eset a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Szalonna községé volt, ahol a 2010-es önkormányzati választáson létrehozott román és ruszin kisebbségi önkormányzatokba olyanokat is beválasztottak, akik korábban ugyanott cigány és horvát kisebbségi képviselők voltak. Nyomoznak a szalonnai álrománok után (2010. október 20.) http://hvg.hu/itthon/20101020_onkormanyzat_alromanok

221 Brunner–Küpper: Európai, 486.

222 Keating: Rethinking, 14–15.

223 Markó: Kié, 158–159.

72

A kulturális vagy személyi autonómia szempontjából meghatározó lehet, hogy az adott népesség koncentráltan él-e az ország egy meghatározott területén, ott esetleg többséget is alkotva, illetve, hogy az országhatáron túl is élnek-e a közösség tagjai, akár egy saját állam keretein belül. Abban az esetben, ha a közösség csak az adott ország területén él, akkor megfelelő autonómia esetében teremthető olyan állapot, hogy az adott nemzetiség érdekeltté válik az állam fenntartásában.²²⁴ Ezt szolgálta az 1939-44 között Magyarország keretein belül működtetett kárpátaljai, területi alapon meghatározott kulturális önkormányzat. Párdány felhívta a figyelmet arra is, hogy amennyiben az adott közösséghez tartozók az országhatáron kívül is élnek, de nem többséget alkotva a szomszédos területeken, akkor lehetséges az, hogy kisebbségi kulturális szervezet vagy akár világszervezet keretei között együttműködjenek úgy, hogy az nem veszélyezteti az állam egységét. Példának egy esetleges örmény kulturális autonómiát jelölt meg, amely működhet egy örmény világszervezet keretein belül.²²⁵

A fentiek alapján úgy vélem, hogy a modell területileg koncentráltan élő közösségek esetén nem, de helyi kisebbségben vagy szétszórtan élő közösségek esetében alkalmas lehet az identitás számára fontos oktatási és kulturális intézmények feletti ellenőrzés és igazgatás jogának biztosítása révén az asszimiláció megakadályozásában. Ami miatt elégtelennek tartom a dolgozatban vizsgált közösségek vonatkozásában a személyi autonómiát, az éppen a feladat- és hatáskör korlátozottsága: tekintetbe véve, hogy az adott területen valamely nemzetiség hagyományosan többséget alkot, nyilvánvaló, hogy erős és tradicionális kötődése van a terület gazdasági erőforrásainak kiaknázásához, hiszen annak révén tudott megélni. Egy olyan autonómia tehát, amely erre nincs tekintettel, kevéssé valószínű, hogy megfelelő lesz a közösségnek, még ha az állam nagyobb valószínűséggel is hajlandó azt megteremteni.