Párbeszéd és felülvizsgálat, valamint kizárt egyoldalú felmondás a nemzetiségi

Mitől függ az, hogy egy területi alapú hatalommegosztás működőképes és elejét tudja venni további feszültségeknek, illetve meg tudja akadályozni az elszakadási törekvések kialakulását vagy erősödését? A kulcs a felek kezében van: csak az a modell lehet működőképes, amit az érintettek közös megegyezéssel fogadnak el és szükség esetén hajlandóak az időközben megváltozott körülményekhez igazítani, valamennyi érintett érdekét szolgálva. Az újratárgyalás mindig kihívást jelent, akkor is, ha a körülmények vagy az erőegyensúly megváltoznak, illetve akkor is, ha a módosítási szándék oka az, hogy a következő politikai generáció már másképp látja az együttműködés szükségességét, mint a megállapodást megkötők.⁵¹⁶ A nemzetiségi szempontok alapján alkalmazott területi alapú hatalommegosztás hosszú távú sikerességének feltétele a kialakított modell megváltoztathatósága, oly módon, hogy az továbbra is minden fél érdekét szolgálja. A felülvizsgálat radikális esetben arra is vezethet, hogy a felek egyike kilép a keretekből; az újratárgyalás mehet gördülékenyen, mint az történt Ålandon több esetben, de futhat zsákutcába is, amire Katalónia esete lehet példa.

A területi alapú hatalommegosztás azért lehet alkalmas eszköz az intézményi pluralizmus államegység megtartása melletti kialakítására, mert a saját ügyek intézésének lehetővé tétele mellett az együttműködés szabályait és sok esetben feltételeit is megteremti.

Ennek szerepe nem lebecsülendő, mert előállhatnak olyan esetek, amikor a felek közötti diskurzusnak komoly politikai költségei vannak (fennáll a népszerűségvesztés esélye a választók irányában). Az intézményrendszer ilyenkor „legális” csatornát és egyúttal kötelezettséget is jelent az együttműködésre, a vitás kérdések feloldásának megkísérlésére.

Jellemző, hogy amennyiben ilyen egyeztetést lehetővé tevő megoldás intézményesítésére kerül sor, akkor olyan alkotmányos vagy nemzetközi jogi kötelezettséget teremtenek, amely kötelezővé teszi a központ és a régió hatóságai számára is a részvételt.⁵¹⁷

516 Horowitz: Ethnic, 8, 12–13.

517 Welhengama: Minorities’, 107.

137

A területi alapú hatalommegosztás kapcsán gyakori vélemény, hogy jogállami keretek között egyoldalúan nem lehet visszavonni vagy tartalmát csökkenteni. A történelem természetesen ismer ellentétes példákat, így például Magyarországon 1876-ban sor került a szász és a székely autonómia, továbbá a hajdú és jászkun kerületek felszámolására a polgári közigazgatás megteremtésére hivatkozásával. Nem demokratikus államokban is lehet ilyen eseményekre rámutatni: 1939-ben a berendezkedő Franco-rezsim megszüntette az autonómiákat, Románia 1960-ban átszervezte, 1968-ban pedig felszámolta a MAT-ot, míg 1988-ban Jugoszlávia törölte el Koszovó és a Vajdaság autonómiáját. Azoknak a volt szovjet típusú államoknak jelentős része, amelyekben létezett területi autonómia, a szocialista államrend bukása margóján első önálló aktusaik között vonták ezeket vissza,⁵¹⁸ Oroszország kivételével; ahol pedig nem voltak, de a demográfiai viszonyok indokolhatták volna megteremtésüket, igyekeztek mindent elkövetni azok létrejöttének megakadályozására.

A nemzetiségi szempontú területi alapú hatalommegosztás belső jogszabályba foglalásánál elterjedt gyakorlat, hogy szabályozzák a módosítás folyamatát, vagy kifejezetten megtiltják az egyoldalú változtatás lehetőségét. Hasonlóképpen kizárt az egyoldalú módosítás akkor is, ha az nemzetközi kötelezettségvállalás vagy például az ENSZ égisze alatt jött létre, ilyenkor ugyanis az állam a nemzetközi jog alapelvei alapján meg van fosztva az egyoldalú beavatkozás lehetőségétől. Az ENSZ 1993-as jelentése még alapvető alkotmányos, társadalmi változások esetén is óva intette a tagállamokat a létező kisebbségvédelmi rendszer – ideértve az autonómia – felszámolásától, abban az esetben is, ha az nem egyeztethető össze az új államigazgatási rendszerrel. Helyette azt javasolta, hogy egy átmeneti periódusban biztosítsák annak fennmaradását, amíg a közösség alkalmazkodhat az új viszonyokhoz identitása és szerzett jogai sérelme nélkül.⁵¹⁹

Nagy jelentősége van annak, hogy létezik-e közvetítő intézmény a terület és az állam intézményrendszerei között, vagy egyből minden vita a politikai spektrumba vagy jogi útra, például bíróság elé kerül. Dél-Tirol kapcsán említettük a hatos bizottság szerepét, amelyet eredetileg az autonómiastatútum életbe léptetéséhez szükséges kompromisszumok kitárgyalása érdekében hoztak létre, de amelyet sikeressége miatt megtartottak. A testület legfőbb feladata a kormány és a tartomány közötti hatásköri nézeteltérések rendezése. Az

518 Autonóm egységek leginkább a kaukázusi szovjet tagállamokban léteztek az Orosz SZSZK-n kívül, ahol a Szovjetunióban az 1980-as években felerősödött erjedési folyamat során azok egyrészt távolodni, másrészt függetlenedni igyekeztek a Grúz és Azerbajdzsáni SZSZK-tól. Edgar O’Ballance: Wars in the Caucasus, 1990-1995, New York University Press, New York, 1997

519 E/CN.4/Sub.2/1993/34/Add.4 Possible ways and means of facilitating the peaceful and constructive solution of problems involving minorities, 1993, 22. pont http://www.refworld.org/docid/3b00efc528.html

138

intézmény rendkívül sikeresen működik, ebből fakadóan gyakorlatilag minden esetben képes megakadályozni a nézeteltérés eszkalálódását.

Másabb intézményes egyeztetést alkalmaznak Ålandon. Egyrészt minden finn minisztériumnak van együttműködő partnere a szigeten, másrészt a finn kormányt kormányzó képviseli, harmadrészt pedig Åland képviseleti irodát (Ålandskontoret) tart fent Helsinkiben, amelynek az állami intézmények mellett a lakosság tájékoztatása is feladata.⁵²⁰ Ezek mellett pedig működik az Ålandi Delegáció, amelynek a hatásköri viták rendezése a feladata. A delegáció eredeti, 1920-ban kijelölt feladata az autonómia számára biztosított állami szubvenció meghatározása volt, de ez idővel átalakult a jogszabálytervezetek előzetes vizsgálatává és a konfliktusrendezéssé.⁵²¹ A delegációba 2-2 főt küld a finn kormány és az ålandi parlament, illetve további 1 személyt a tartományi házelnökkel egyetértésben a finn államfő. Amennyiben a delegáció nem jut megállapodásra, akkor a kérdés a Legfelső Bíróság (LB) elé kerül döntésre, de az LB szerepe inkább az állami és a tartományi kompetenciák elhatárolásában jelentkezik, mint a konfliktusrendezésben.⁵²² Ålandon garanciaként tekintenek emellett a finn államfőre – aki iránt informális elvárás, hogy mindkét nemzeti nyelvet beszélje⁵²³ – így amikor 2010-ben csökkentették az államfői jogköröket, komoly volt a félelem a tartományban, hogy az autonómiával kapcsolatos jogkörei is sérülhetnek.⁵²⁴

Belgiumban a közösségek és a régiók közötti együttműködés leginkább állami szinten és Brüsszelben elképzelhető, ahogy ezt korábban már láttuk. Hatásköri összeütközések tekintetében az 1984-ben létrehozott Court d’Arbitrage szerepe kiemelendő, amelynek paritásos alapon jelölt tagjait az uralkodó nevezte ki. A testület leginkább egy Alkotmánybíróságra hasonlított, ezért nem is véletlen, hogy 2007-ben ténylegesen fel is vette ezt a nevet.

A bíróságok szerepe más országokban is számot tevő: így az Egyesült Királyságban 2009-ben létrejött Legfelsőbb Bíróság egyebek között a devolúcióval kapcsolatos kérdésekben is jogosult eljárni.

Érdekes megoldást alkalmaz a dán jog Grönland esetében: az egyeztető testület a dán és a grönlandi kormányzat 2-2, illetve a dán Legfelső Bíróság 3 tagjából áll. A vita akkor

520 Finnország csak meghatározott intézményeket működtet a szigeteken, így például adóhivatalt, illetve közigazgatási bíróságot. A helyi jogszabályok felülvizsgálata a tartományi közigazgatási bíróság hatásköre.

521 Ackrén: Successful, 19.

522 Sten PALMGREN: The Autonomy of the Åland Islands in the Constitutional Law of Finland, in. Lauri Hannikainen–Frank Horn: Autonomy and Demilitarisation in International Law: The Åland Islands in a Changing Europe, Kluwer Law International, The Hague–London–Boston 1997, 91.

523 McRae: Conflict, 254.

524 Stephan: The Autonomy, 40.

139

tekinthető rendezettnek, ha a négy politikai küldött megegyezik, ennek elmaradása esetén a bírák döntenek.⁵²⁵

Spanyolországban két jelentősebb országos politikai egyezség (paktum) jött létre az AK-k jogállásáról és a hatáskörök decentralizálásáról, 1981-ben és 1992-ben, de azt követően már nem sikerült a nagy politikai erőknek megegyezniük ilyen kérdésekben.

2004-ben létrejött az Elnökök konferenciája, egy ad hoc egyeztetési fórum az AK-k elnökei és a spanyol kormány között, az együttműködés kérdéseinek megtárgyalására.⁵²⁶ Az Elnökök konferenciájának legutóbbi ülése 2017. január 17-én volt, az ülésen azonban – a tanácskozási forma szimbolikus és nem valódi platform jellegére hivatkozva – Katalónia és Baszkföld elnökei nem vettek részt, habár az egyik fő kérdés épp a Katalónia által szorgalmazott pénzügyi kérdések felülvizsgálata volt.⁵²⁷

Katalónia a 2006-os statútumban megkísérelte magát kiemelni az általános egyeztetési mechanizmusból, aminek érdekében létrehozni rendelte a Generalitat-Állam Kétoldalú Bizottságot azért, hogy állandó bilaterális intézménye legyen a kapcsolattartásnak, amelyben lehetségessé válik a kommunikáció a közös érdeklődésre számot tartó területeken, és amelyen keresztül Katalónia részt vehet a területet illető állami hatáskörök gyakorlásában. Erre végül nem került sor, sőt az AB 2010-es döntésében minden bilateralizmusra vonatkozó kezdeményezést törölt a statútumból, visszaszorítva Katalóniát a spanyol alkotmányos rendszer keretei közé.

A hatásköri viták eldöntése az AB feladata, de az elmúlt évek fejleményei megmutatták a korlátokat. A madridi törvényhozás és a katalóniai népszavazás kedvező eredményei ellenére a 2006-os statútum az AB elé került, amely számos fontos kérdésben – katalán nemzet, a nyelv státusza, bilaterális egyeztetés, új intézmények stb. – Katalónia törekvései ellen döntött, a spanyol alkotmány szövegére hivatkozással. Ennek következménye egy erősödő függetlenségi irányultságú Katalónia lett, amely Madriddal egyre kevésbé tud és akar szót érteni, bár ez a hozzáállás kölcsönösnek mondható.⁵²⁸

Az érintett felek közötti egyeztetés keretét biztosító megfelelő testület hiánya – ahogy Spanyolország esete mutatta, függetlenül attól, hogy bővíthetőnek vagy konstansnak

525 A Grönlandi önkormányzatról szóló törvény 18. §. A 18. § (3) értelmében a kormány a testület előtt fekvő vitatott kérdésben hozott grönlandi szabályozás végrehajtását jogosult felfüggeszteni a vitarendezés idejére.

526 A fórum 2004-ben, 2005-ben, 2007-ben, 2009-ben, 2012-ben és 2017-ben tartott eddig ülést.

527 VI Conferencia de Presidentes – Rajoy y los presidentes autonómicos acuerdan aprobar el nuevo sistema de financiación este 2017 (2017. január 27.) http://www.rtve.es/noticias/20170117/financiacion-autonomica-ley-dependencia-centran-vi-conferencia-presidentes/1474420.shtml

528 A függetlenség 2017. októberi feltételes kikiáltását követően a felek közötti viszony még inkább elmérgesedett, amit a korábbi katalán vezetők egy részének letartóztatása, más részüknek pedig külföldre menekülése követett.

140

tekintjük a létező kereteket – a vita elmérgesedését eredményezi, sőt, a jogbővítési törekvések jogi úton való visszaszorítása az államtól is eltávolítja a megállapodás megújítását szorgalmazó közösséget. Katalónia példája mutatja, hogy akut helyzetet eredményezhet a fórum hiánya akkor, ha a felek helyzete és szándékai jelentősen megváltoztak a rendezés óta eltelt évek – Spanyolország esetében három-négy évtized – alatt. Ennek az eddig említetteken túl példája lehet a bevándorlás kérdése is, amely a spanyol-katalán probléma minden ismérvét felvonultatja: van etnikai, gazdasági és intézményi oldala is.⁵²⁹ Amíg 2000 előtt főleg más AK-kból érkezett a munkaerő, addig 2000 után inkább már külföldiek érkeztek, akiknek a lakosságon belüli aránya a 2000-es 3%-ról 2012-re 16%-ra nőtt. Integrációjuk kihívást jelent a kormányzat számára, különösen annak fényében, hogy az 1978-as rendezés nem tartalmazott egyértelmű rendelkezést: a bevándorlás és honosítás állami hatáskör, viszont a gyakorlati integrációs politika az AK-k kezében van. A feszültség forrása az lett, hogy a katalán kormányzat célja

„természetesen” az érkezők katalán és nem a spanyol közéletbe integrálása lett.⁵³⁰

Egyértelműen lehet érvelni azzal, hogy amit Katalónia szeretne, az túlmegy a spanyol alkotmányos kereteken, de egyrészt láttuk, hogy önmagában ez a tény máshol sem akadálya a megállapodás újratárgyalásának, illetve ahogy még korábban utaltunk rá, a nemzetiségi törekvéseket nem célszerű helyes vagy helytelen címkével megjelölni, sokkal inkább azt érdemes megvizsgálni, hogy mi az okuk és mire irányulnak.

Látható, hogy az esetek többségében a hatásköri viták jogi úton dőlnek el, de a hatáskörbővítéssel kapcsolatos kérdések azon az úton nem megoldhatóak. Ezért a legsikeresebbek azok a megoldások, amelyekben van egy olyan közjogilag szabályozott testület, ahol az érintett felek képviselői képesek a szükséges politikai vitákat lefolytatni.

Ez egyrészt lehetővé teszi a vita nyilvánosságtól elzártabb lefolytatását – a csomagban kezelt döntések kapcsán már utaltunk arra, hogy ennek megoldást segítő hatása lehet, hiszen a nyilvánosság pressziót jelenthet – másrészt alkalmas lehet a személyközi bizalom erősítésére, így hosszabb távon a konstruktívabb működés elősegítésére. Lehetnek más megoldások is, így az ET Helyi és regionális önkormányzatok kongresszusa 346. sz.

ajánlásában (2013) járható útnak nevezte, hogy ezeket a vitákat az állami szint fölé, például a Velencei Bizottsághoz vigyék rendezésre (42. pont), míg Brunner és Küpper az

529 A kérdéskörrel kapcsolatosan lásd Vicent CLIMENT-FERRANDO: Immigration in Catalonia. In search of a public philosophy, Barcelona, 2012

http://www.eurac.edu/en/research/autonomies/minrig/Documents/ALIAS/immigration_Catalonia_climent.p df

530 Zapata-Barrero: Catalan, 220–221.

141

ombudsmant ajánlotta közvetítő semleges intézményként bevonni.⁵³¹ Az is elképzelhető, hogy léteznek speciális bizottságok a közigazgatás keretében az ilyen egyeztetések lefolytatására.

III. 11. Garanciák az egyének, a közösségek és az állam védelmére a területi alapú