Autonómia, mint kisebbségvédelmi eszköz

A görög eredetű szó az auto (ön) és a nomos (jog) elemekből tevődik össze, általánosságban önkormányzáshoz, saját törvények alkotásához való jogot jelent, jogosultságot arra, hogy az emberek valamilyen elv szerint meghatározott csoportja választott szervei révén maga dönthessen bizonyos kérdésekben. Az autonómia megfogalmazható a hatalom befolyása alóli teljes vagy részleges mentességként is.¹⁸¹ Sok fajtája létezik, például a helyi önkormányzatok, az egyetemek, szakmai önkormányzatok, vallási közösségek autonómiája.

Az autonómia és a szuverenitás tartalmának lényeges különbsége, hogy az autonómia soha nem lehet „abszolút” vagy „teljes”, és nem olyan kategória, amellyel egy adott társadalmi csoport vagy rendelkezik, vagy nem. Az autonómia mindig viszonyítás kérdése, minden esetben másokhoz – az autonómia hatálya alá nem tartozókhoz – képest jelent eltérő jogállást. Alkalmazhatóságának feltétele – a megfelelő jogi háttér mellett – a feladatarányos finanszírozás. Kisebbségi szempontból az autonómia a nemzetállamon belüli, annak működéséből fakadó esetleges nemzeti problémák korrekcióját lehetővé tevő önigazgatást céloz, az államegység fenntartása mellett.

181 Tóth: A kisebbségi, 21.

64

Mivel a kisebbségi autonómiára irányuló törekvések nem pusztán a jogvédelmet, hanem a hatalomból való részesedést célozzák, így még megosztóbbak, mint a kisebbségi jogok általában. Korábban láttuk, hogy az autonómia kapcsán nincs egyértelmű nemzetközi előírás vagy szabályozás, ráadásul politikai szempontból az intézmény – különösen a területi autonómia – gyakran tabuként kezelt. Ez jelentős mértékben arra vezethető vissza, hogy az autonómia szó szimbólummá vált: a nemzetállamoknak a Rosszat, a nemzetiségeknek a Jót jelenti, mindkét esetben indokolatlanul.¹⁸²

A kisebbségi autonómiát a nemzetközi közösség jellemzően akkor támogatja, ha már létezik és megszüntetése biztonsági kockázatokat vetne fel, illetve ha létrehozása segíthet az adott állam szétesését megelőzni.¹⁸³ Ezt a hozzáállást láthattuk megjelenni az elmúlt évtizedek autonómiát ajánló nemzetközi dokumentumaiban. Sok esetben viszont csak maga az „autonómia” kifejezés és nem annak tartalma kapcsolódik össze ellenérzésekkel.

Ennek oka, hogy országok jelentős része számára az autonómia a szuverenitás és a területi integritás csökkenésének szinonimája, míg a részben hasonló tartalmú decentralizáció vagy a helyi önkormányzás pozitívabb megítélés alá esik.

Vitatott lehet az autonómia és az önkormányzás elhatárolása. Egyes vélemények szerint az autonómia esetében nem beszélhetünk például politikai hatalom gyakorlásáról, mindössze a központ által delegált jogosítványok alapján zajló végrehajtásról.¹⁸⁴ Ennek viszont ellentmond, hogy az autonómia sok esetben teremt jogalkotó hatáskört, amelynek bár forrása az államhatalomtól delegált hatáskör, mégis – a meghatározott kereteken belül – elsődleges jogalkotást eredményez. Az autonómiát az is megkülönbözteti a végrehajtási hatáskörök szimpla delegálásától, hogy működésének szabályait a központi állam egyoldalúan nem módosíthatja, csak az autonóm intézmények hozzájárulásával.¹⁸⁵ A dolgozat szempontjából még sincs szükség mélyreható vizsgálatra abban a kérdésben, hogy melyik fogalom pontosan mit jelent, mert a területi alapú hatalommegosztásnál olyan intézményi megoldásokat vizsgálok, amelyek valamely tömbben élő nemzetiség önigazgatási törekvéseinek kielégítését szolgálják – ideértve a döntések meghozatalának és végrehajtásának jogát is – függetlenül az elnevezéstől.

Az intézmény működtetése során a jogok és hatáskörök gyakorlása a jogosítottak által választott szerveken keresztül történik, amelynek jogköreit általában az állam

182 LŐRINCZ Csaba: Nemzeti önrendelkezés, kisebbségi önrendelkezés, in. Lőrincz Csaba–Orbán Viktor–

Németh Zsolt–Rockenbauer Zoltán: Nemzetpolitika '88-'98, Pro Minoritate Alapítvány, Budapest, 1998, 34.

183 Palermo: When the Lund Recommendations, 659.

184 Welhengama: Minorities’, 100–102.

185 Schulte: Conflict, 24.

65

törvényhozása által megerősített statútum rögzíti, csakúgy, mint az autonómia célját, feladatait, illetve belső igazgatási-szervezeti kérdéseit. Az államok többnyire megelégednek azzal, hogy az alaptörvényben nevesítik az autonómiát és annak részletszabályozását alacsonyabb szintű szabályozásra utalják; nagyon ritka hogy magában az alkotmányban részletszabályok jelenjenek meg az autonómia működése kapcsán. Ilyen ritka példa a hatályos ukrán alkotmány, amelynek 10. fejezete szabályozza a – 2014 óta orosz megszállás alatt álló – Krím Autonóm Köztársaság jogállását. Különleges példa a spanyol alkotmány is abban a tekintetben, hogy biztosítja az autonóm státus kialakításához való jogot a régiók számára (143–144. cikkek).

Bár egyes igazgatási kérdésekről a későbbiekben még lesz szó, általánosságban érdemes megemlíteni, hogy az autonómia hatáskörei változatosak lehetnek a törvényhozás, az igazságszolgáltatás és a végrehajtás terén. Az állam a működéshez, illetve a szervezetrendszer fenntartásához szükséges eszközöket, anyagi forrásokat biztosítani köteles, ez általában a létesítő jogszabályban szabályozott módon az éves költségvetés révén történik.¹⁸⁶ Az autonómia anyagi eszközeivel szabadon rendelkezik, ám azt céljai megvalósítása érdekében köteles felhasználni, és arról az állam független ellenőrző szerveinek számadással tartozik, mind a vonatkozó állami, mind a helyi jogszabályok megtartása vonatkozásában. Az autonómia és az állam szervei között jellemzően létezik egy közvetítő testület vagy személy, amelyet közösen választanak, és amelynek feladata vitás esetekben a probléma megoldásának elősegítése, egyébként pedig a kapcsolattartás folyamatosságának biztosítása.

Nehéz, szinte lehetetlen arra a kérdésre válaszolni, hogy ki jogosult autonómiára.¹⁸⁷ Az autonómiával szemben leggyakrabban elhangzó ellenérvek a kis létszámhoz, az elszigeteltséghez, a gazdasági erőtlenséghez vagy a kulturális fejlettség alacsonyabb fokához kapcsolódnak. Ezek az érvek nem sokat érnek, ha a világtérképre tekintünk:

vannak kicsi és nagy államok, szegények és gazdagok, egybefüggő területűek és akár több ezer szigetből állóak; a kulturális fejlettség pedig nem lehet kritérium. Mivel nincs olyan nemzetközi szabályozás, amely az autonómia megadásának körülményeit előírná, ezért

186 Formája ennek is többféle lehet, így népességarányos, feladatorientált – ebben az esetben az átvállalt feladatok arányában kapnak a helyi szervek részesedést a központi költségvetésből – illetve kombinált. A legfontosabb az, hogy az autonómia olyan biztos és méltányos anyagi alapokkal rendelkezzen, amelyek következtében nem válik függővé a központtól.

187 A kérdés nemzetközi jogi megítélése kapcsán ld. például TÓTH Norbert: A kisebbségi közösségek területi autonómiához való jogának kérdése a releváns egyetemes nemzetközi jogi normák fényében, Századvég 2016/4, 51–70.

66

egyértelmű, hogy annak megteremtése inkább tekinthető politikai döntésnek, mint jogi érvek alkalmazásának.

Van, aki szerint a jogosultak körét kizárással kell meghatározni: a közelmúltban érkezett bevándorlók, a migráns munkaerő, a menekültek, a menekültkérelmet előterjesztők nem lehetnek kedvezményezettek.¹⁸⁸ Ennek fontossága nem becsülhető le, a mai világban tízmilliók élnek más államban, mint ahol születtek, egyes esetekben akár bizonyos intézményrendszert is birtokolva, ami komoly jogtudományi viták alapja lehet.¹⁸⁹ A kultúra fontosságát hangsúlyozók az autonómiához való jogot a kultúra megőrzésének szándékából vezetik le.¹⁹⁰ Safran szerint elsősorban az a kisebbség jogosult autonómiára, amelynek kultúráját, létét veszélyezteti az állam. Elkerülendőnek nevezi viszont az autonómia intézményesítését, ha a szabadságjogokat biztosító államban elég erős a civil társadalom a kisebbségi igények megjelenítésére, illetve, ha feltételezhető, hogy az autonómia kevésbé toleráns, nyitott vagy demokratikus körülményeket teremtene, mint amiket az állam aktuálisan biztosít.¹⁹¹ Varga Zs. András szerint az autonómia lényege a saját autonóm közjog vagy részközjog megteremtésének lehetővé tétele, amely biztosítja a közösség fennmaradását. Ez kétirányú elismerést igényel, egyrészt a területi állam részéről, másrészt – amennyiben van, akkor – az anyaállam által, az együttműködés intézményes kereteinek megteremtése érdekében.¹⁹² A gyakorlat azt mutatja, hogy az állam maga határozza meg, hogy kit jogosít fel autonóm státuszra. Így például a spanyol alkotmány 2.

cikke a nemzetiségeket és a régiókat, a szerbiai Vajdaság statútumának¹⁹³ 4. cikke pedig a különleges jogállású terület lakóit. Finnországban az Åland-szigetcsoportot, Olaszországban pedig meghatározott régiókat nevesítettek autonómiaként.

Általánosságban előre bocsátható, hogy működőképes autonómia vagy annak felvetése csak politikailag és jogi szempontból stabil rendszerekben képzelhető el, egyébként az intézményi vagy területi igények megjelenése könnyen válthatja ki az állam területi

188 Alfredsson: Autonomy, 42.

189 A területi és a személyi alapú jogfelfogás problémáiról lásd például Jemma WILSON: The Sharia Debate in Britain: Sharia Councils and the Oppression of Muslim Women, https://www.abdn.ac.uk/law/documents/jemma_wilson.pdf

190 Keating: Rethinking, 21.

191 William SAFRAN: Spatial and Functional Dimensions of Autonomy: Cross-national and Theoretical Perspectives, in. William Safran–Ramón Máiz (eds.): Identity and Territorial Autonomy in Plural Societies, Frank Cass, London–Portland, 2000, 15.

192 VARGA ZS. András: Nemzet és jogalanyiság, Limes 2009/4, 21–22. Meglátása szerint autonóm közjog nélkül egy nemzetiség jogfosztott (a többségi nemzethez képest) és kitaszított (az anyanemzetből). Uo.

193 Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma

http://www.puma.vojvodina.gov.rs/dokumenti/Madjari/Jogszabalyok/Statut_APV_hu.pdf

67

integritásának esetleges csorbulásától való félelmet.¹⁹⁴ Az autonómia létrejöttében viszont nincsen döntő szerepe annak, hogy az államnak van-e demokratikus alkotmányos rendszere, illetve politikai struktúrája, miképp annak sem, hogy vannak-e súlyos gazdasági ellentétek, illetve hogy a nemzetközi közösséget bevonták-e a probléma megoldásába. Ami igazán lényeges az az, hogy a felek elkötelezettek-e a megoldásra, illetve hajlandóak-e a megállapodást a társadalmi-gazdasági változásoknak megfelelően időről-időre jószándékkal felülvizsgálni.¹⁹⁵

Az autonómiamodellek az adott állam belső jogszabályai szerint működnek, akkor is, ha kiindulópontjuk – mint Dél-Tirol vagy az Åland-szigetek esetében – nemzetközi kötelezettségvállalás.¹⁹⁶ Az autonóm terület mint közigazgatási egység korlátozott nemzetközi jogalanyisággal is bírhat, amely megnyilvánulhat szerződések kötésében, egyezményekhez, szervezetekhez való csatlakozásban.¹⁹⁷ Az autonómiát szokás területi és személyi elvű autonómia szerint csoportosítani, de megvalósulása során rendkívül sok formája lehet, ezért ez az elkülönítés leginkább abból a szempontból képezi a két végletet, hogy a területhez és az ott lakó népesség egészéhez, vagy az államterület egészén lakó, meghatározott csoporthoz tartozó személyekhez kötődik.