III. 8. 3. Arányosság
III. 9. A nemzetiségi csoportjogokat biztosító hatalommegosztás elleni érvek
A multikulturális államokban alkalmazott hatalommegosztási gyakorlatok mindegyike kivált több-kevesebb ellenérvet. A konszociációval szemben felhozható érvek döntően arra koncentrálnak, hogy nem kellően demokratikus, hiszen a demokratikus többségi döntéssel szemben korrekciós mechanizmusokat teremt, illetve hogy nem feltétlenül képes stabil és hatékony kormányzatot teremteni. Ellenérv lehet az is, hogy korlátozza az egyenlőséget, mert az egyének egyenlősége helyett a közösségek egyenlőségére vagy arányosságára törekszik, illetve, hogy – a szolidaritás átértelmeződése és a központi elvonás gyakorlatának átalakítása miatt – erősítheti a fejlettségbeli területi egyenlőtlenségeket.
Ugyancsak gyakran hangzik el érvként, hogy az etnikai közösséghez tartozás érzésének előtérbe helyezésével csökkenti az állampolgári összetartozás érzését, illetve hogy a széleskörű egyeztetés lassítja a döntéshozatalt; a kölcsönös vétó bármikor meghiúsíthat bármilyen döntést; az arányosság révén pedig – például a közigazgatásban – a csoporthoz tartozást részesíti előnyben a kvalitásokkal szemben. Szintén elterjedt ellenérv, hogy az elkülönített intézményrendszer működtetése drágább, mint egy egységes rendszeré.
503 Schulte: Conflict, 21.
134
Ahogy láttuk, a konszociáció alkalmazásától nem a konfliktus megszűnését kell várni, hanem az intézményes csatornákon keresztül történő rendezést, illetve a békés együttműködés és együttélés feltételeinek megteremtését. Bármely megosztott társadalmat összefogó állami struktúra jövőjének feltétele, hogy értékként kezelje a sokszínűséget, teret engedjen a többes lojalitás kifejezésre juttatásának, illetve lehetővé tegye olyan autonóm intézmények működését, amelyek a legfontosabb identitáselemek vonatkozásában nagyfokú önállóságot garantálnak.504 Ezek az eszközök többnyire együtt értelmezhetőek, ha például biztosított az arányos részvétel a kormányban és a törvényhozásban is, de nincs vétójog, hanem hagyományos többségi szavazással születnek a döntések, akkor a kisebbség – az arányos jelenlét ellenére – folyamatosan vesztes pozícióba kerülhet, így a konfliktus rendezésére nincs esély.505 Viszont nem szükséges, hogy minden intézmény egyszerre megjelenjen, alkalmazásuk a konkrét körülmények függvénye.506 A kulcs a fentarthatóság: vagyis a működőképesség és a rugalmasság együttes biztosítása.
A működő modellek áttekintése után látható, hogy azok jelentős része nem sokkal azt követően jött létre, hogy maga az ország demokratikussá vált, vagyis nem feltétlenül szükséges a hosszú ideje meglévő demokratikus államiság a működőképes és konfliktust rendező konszociációs elemek gyakorlatba ültetéséhez.507 Ebben az esetben viszont problémát okozhat, ha az érintett nemzetiségi eliteknek nem állt rendelkezésükre elegendő idő a demokratikus magatartásminták elsajátítására, ami akár a viták feloldását is ellehetetlenítheti még az etnikai-területi közösségekre alapított intézmények alkalmazása esetén is.508
Ugyanígy veszély a „fiatal demokráciák” számára, hogy a hatalommegosztás kiépítése során két, egymásnak ellentmondó célt kell követniük: egyfelől az államhatalom és a szuverenitás megerősítését, másfelől az ezt gyengítő, az együtt élő közösségek konkurens, de legalábbis párhuzamos nemzetépítési törekvéseinek intézményesítését.509 Paradox módon a konszociáció kiépítésére ott van a legnagyobb esély, ahol a többség nem elég erős, hogy rákényszeríthesse akaratát a kisebbségre, Cipruson például a görög nyelvű többség a függetlenség időszakában, 1960-ban még elfogadta a hatalommegosztást a török
504 Watts: Comparing, 113.
505 Horowitz: Conciliatory, 1226.
506 Rein MÜLLERSON: Implications of Good Governance in Plural Societies, in. John Packer (ed.): Towards Good Governance and Social Integration–Proceedings and Developments from the Conference
“Governance and Participation: Integrating Diversity”, OSCE High Commissioner on National Minorities 2007, 74. http://www.osce.org/hcnm/78264?download=true
507 Schulte: Conflict, 6.
508 Bridge: Some Causes, 367.
509 Salat: Etnopolitika, 315.
135
cipriótákkal, de 1963-ban már kivonult belőle, 2004-ben pedig a lakosság leszavazta az Annan-tervet.510
Úgy vélem, hogy a fejezet elején leírt ellenérvek egy része megállja a helyét, azonban esetükben is mérlegelni szükséges azt, hogy ezek a korlátozások vagy egyenlőtlenségek elősegítik-e a társadalmi konfliktusok rendezését és a nagyobb fokú bevonást. Ha igen, akkor az intézmény hasznosnak nevezhető, akkor is, ha a látszólagos egyenlőséget sérti.
Az biztos, hogy a konszociációs intézményrendszer működtetése drága, illetve kiterjedt állami foglalkoztatási szférát hoz létre.511 Dél-Tirolban például amiatt, hogy a német nyelvűek lakossági aránynak megfelelő foglalkoztatottsági arányát meg kellett teremteni a közigazgatási szektorban, a foglalkoztatottak – ideértve a tanárokat is – mintegy 40%-a ma az állami szférában dolgozik.512 Ålandon is magas a közigazgatásban dolgozók aránya, mintegy 35%,513 de Dél-Tirolhoz hasonlóan itt is jellemző, hogy a gazdaságot mégis az ipar és a mezőgazdaság tartja fenn, vagyis nem szorulnak jelentős állami szubvencióra. Az autonómia jövője szempontjából mindenképpen kedvező körülmény, ha az államnak nagyon kevés költségébe kerül annak működtetése.514
A konszociáció egyik legtámadhatóbb pontja a politikum és az intézményrendszer összekapcsolódása: amíg a hagyományos többségi demokráciában a választó megbüntetheti a kormányt a fennálló jogrend gyökeres átalakításának veszélye nélkül, addig a minél szélesebb bevonásra és érzékeny egyensúlyokra épülő konszociációval való elégedetlenség rendszerellenes erők és pártok megerősödését segítheti elő, amelyek felszámolhatják a társadalmi stabilitás alappilléreit.515 Ez a veszély lényeges különbséget jelent a hagyományos többségi demokráciákhoz képest, de itt ismét mérlegelni kell azt, hogy az intézmény teremtette feltételek célszerűvé teszik-e mégis azok alkalmazását.
A konszociáció kapcsán tehát két dolgot tartok fontosnak leszögezni:
1. Minden konszociációs megoldás kompromisszum eredményeképp alkalmazható, amennyiben bármelyik fél kényszer hatására veti magát alá a megegyezésnek, akkor nem várható tőle tartós rendezés.
510 Horowitz: Conciliatory, 1236–1237. Az Annan-terv Ciprus 2004-es EU-csatlakozását közvetlenül megelőzően célozta egy föderális állam létrehozását annak érdekében, hogy a sziget egésze és ne csak a görög ciprióták által ellenőrzött déli része válhasson az EU tagjává. A tervről rendezett népszavazáson 2004. április 24-én a javaslatot a török északi rész támogatta (65% igen), a görög déli ellenezte (76% nem).
511 Horowitz a föderális államok kapcsán hangsúlyozta ezt, de a példa az autonómiák vonatkozásában is megállja a helyét. Horowitz: The Many Uses, 963.
512 Pan: A dél-tiroli, 226.
513 Schulte: Conflict, 47.
514 Schulte: Conflict, 48.
515 Lijphart: Democracy, 47–52.
136
2. Minden konszociációs intézményt belátással és kölcsönös felelősségvállalással kell használniuk az érintetteknek, úgy hogy az egyszerre garantálja az együttélési keretek egységét és azon belül az eltérő közösségek fennmaradását. Ennek garanciáit a rendszer kialakítása során célszerű megteremteni.
III. 10. Párbeszéd és felülvizsgálat, valamint kizárt egyoldalú felmondás a