A magyar hatóságok függő helyzete. A nádor. A kormányszékek. A kanczellária. Törvényes hatásköre.
A kir. helytartótanács. Rendi jellege. Gyöngesége. Müködése. A kir. kamara. Idegen jellege. A biróságok.
Átalakulások. A kerületi táblák. Viták. Grassalkovics. A birák függése. Erdély hatóságai. A leopoldi diploma sérelmei. Ellentét a kanczellária és a gubernium közt. A katholikus vallás pártolása
Ily viszonyok közt azok a hatóságok, melyek Magyarország önállóságának voltak képviselői s kifejezői, eleitől fogva függő, másodrendű helyzetbe jutottak. Igazi jelentőségük épen nem felelt meg annak, melyet a törvény kijelölt számukra. Fényük, befolyásuk csak kölcsönzött, annyi, amennyit a királyi napnak köszönhettek.
A régi rendi hatalmak közt tulajdonkép csak a nádori hivatal maradt még fenn. De bár a törvények annyiszor megújitják, megerősitik tekintélyét, az egész korszak alatt egyre fogy, csökken a hatásköre. A katonaság ügye, annyi czikkely ellenére, teljesen kivétetett kezéből. A belső kormányt és közigazgatást nem nádori tanács vezette, mint ahogy a rendek óhajtották volna, hanem királyi, melynek a nádor csak elnöke volt. A király és nemzet közti közvetitést nem a Pozsonyban vagy jószágain székelő Palatinus végezte, hanem a folyton a király személyével érintkező kanczellária. Tulajdonkép csak az országgyűlésen vagy az országos concursusokon jutott neki nagyobb szerep. Az öreg, podagrás Pálffy Miklós, ki e korszakban, 1714-től 1731-ig e méltóságot viselte, akkor is inkább repraesentált mint vezetett, és ami befolyása volt, a dynastia érdekében érvényesitette. Egyébként már alig más ő, mint a királynak rangban első tisztviselője, a helytartótanácsnak és hétszemélyes táblának elnöke.
Még e csenevész alakjában is félelmesnek látszott a rendi mindenhatóságnak e történeti emléke. Halála után már nem választanak nádort, hanem királyi helytartó, Ferencz, lotharingiai herczeg igazgatja az országot. A nádori hatalomnak egy szinte királyi kiváltsága maradt még meg: az, hogy adományozhatott 32 jobbágytelek erejéig. Most már e kiváltsága gyakorlásáról évenként jelentést kellett tennie a kanczelláriának.
Általában az a jellemző vonása a mult századi uralomnak, hogy a magyar kormányszékek épen akkor, a királyi hatalom jelében, nyernek új alakot. A rendi befolyás úgyszólva csak arra szoritkozik, hogy az új intézmények némikép mint a régieknek folytatói tűnjenek föl. A királyi kanczellária, a kamara, a kúria, még a helytartótanács is régi és hasonló czéloknak szolgáló szervezetekből indulnak ki. A fontosságuk nőtt azáltal, hogy a királyság hatásköre és tevékenységének folytonossága sokszorosan felülmulta a középkoriét, melynél inkább döntött az uralkodó egyénisége.
Mindezen dicasteriumok egyaránt királyiak és magyarok, és fennállásuk egy részét képezte az országos alkotmánynak. E kettős jellegük abból származott, hogy a törvények végrehajtása a királyt illeti ugyan, de a közjog értelmében a korona csak a rendek által gyakorolhatja e jogát.
Minthogy a királynak személyes hatása sokkal fontosabb volt mint az állami hatóságok részletes működése, melyet különben is lépten-nyomon korlátozott a meglevő állapot, természetes, hogy e kormányszékek közt, jelentőségre nézve, a királyi kanczellária járt elől. Mint neve is mutatja, ő általa, mint expeditio által, kormányozza a király az országot.
Ebből következik, hogy Bécsben van a székhelye, csak országgyűlések alkalmával kiséri a királyt Pozsonyba. Utasitása értelmében ezen udvari hatóságnak kötelessége: „mindannak elmellőzése, mi a királyi hatalmat és méltóságot bármiben megrövidithetné, ellenben minden királyi jognak, privilégiumnak, praerogativának és reservatumnak törhetetlen megőrzése, a
királyi parancsok végrehajtása, és az ország egész systémájának és törvényeinek fenntartása.”
Az 1722/23-iki országgyűlésen felszólaltak ugyan a rendek az ellen, hogy a kanczelláriát kivonják hatáskörük alól, és azt követelték, hogy utasitásának megállapitására ők is gyakoroljanak befolyást. De a király ezzel szemben kijelentette: a rendek maguk sem tagadhatják, hogy a kanczellária tisztán királyi kormányszék. Utasitását 1727-ben adták ki, de annak szerkesztésére nem a magyar országgyűlés gyakorolt befolyást, hanem az osztrák udvari kanczellária.1 Többek között az is benne foglaltatik, hogy az udvari kamara rendeleteit is neki kell expediálnia.
Meg volt azonban a kanczelláriának az a joga és kötelessége, hogy az előadott tárgyakat megokolt véleményével kisérje. De bármi volt is javaslata: referatuma e szavakkal végződik: „minden a legfelsőbb cs. és kir. resolutiótól és legmagasabb elhatározástól függ.” A királyi akarattal szemben megteszi kötelességét, amennyiben a törvényes álláspontot védi, és ha a királyi parancsok azzal nem egyeztethetők meg, ráutal a megfelelő czikkelyekre. Tehát nem csupán expeditio, hanem valóban az egyetlen magyar tanács a királyi személy körül.
Tevékenysége két részre oszlik. Az egyikhez tartoznak a királyi kegyelmek és más személyes ügyek; a másodikhoz a törvények és királyi parancsok végrehajtása ügyében a hazai hatóságokhoz kibocsátandó rendeletek. Ez utóbbi magában foglalja tehát a közélet egész körét. Ő közvetiti a kapcsolatot a király és az országos kormányszéken, különösen a helytartótanács közt, és ugyanő érintkezik a bécsi hatóságokkal, különösen az udvari haditanácscsal kamarával és kanczelláriával. Ha valamely ügyben a levelezés nem vezetett czélhoz, a kanczellária legfelsőbb parancsra közös conferentiát tart velök, melynek javaslata fölött aztán az uralkodó dönt.2 Végre az igazságügyre vonatkozó királyi rendeletek is a kanczellária kezén mennek át.
A kanczellária élén, mint főkanczellár, immár többnyire világi főúr áll. 1706-tól 1723-ig Illésházy Miklós gróf viselte e tisztséget. Utána 1725-ben Acsády Ádám veszprémi püspök neveztetett ki, az. utolsó főpap, ki e méltóságot elfogadta. A magyar főurak már akkor sérelmet láttak abban, hogy nem hozzájuk tartozó ül e polczon, és Pálffy János bán Savoyai Eugénhez intézett levelében nyiltan ki is fejezte ezen véleményét.3 A püspök csak négy évig vezette az ügyeket. Őt Batthyány Lajos gróf, Strattmann Eleonóra fia, az előbbi alkanczellár váltotta fel, ki kezdettől fogva a kanczelláriánál szolgált, és 1746-ig működött ott úgy királyi urainak, mint az országnak megelégedésére. A kanczellária tanácsosai közt a korszak elején Hunyady László, a mostani grófi család őse, később Sigray József és Koller József voltak a legmunkásabbak. Természetes, hogy a király szolgálata mellett saját előmenetelüket és gyarapodásukat sem hanyagolták el. Az 1690 augusztus 12-iki rendelet értelmében a kanczelláron kivül mindössze négy tanácsosa, egy-két referendáriusa volt e kormányszéknek.4 Lipót császár, midőn a kanczelláriát újjászervezte, úgy rendelkezett, hogy tanácsosai közt egy horvát és egy osztrák is legyen. Később az osztrák elmaradt, de a horvátok mindig számot tartottak ott egy állásra. Nagyon szigorúan azonban nem vették ott a megkülönböztetést, úgy hogy Batthyány Lajos is mint horvát jutott be a státusba.
Fizetése aránylag csekély volt a kanczellárnak és tanácsosainak: 1690-ben csak 1500 forintot, illetőleg 1000 forintot rendeltek részükre. Később, midőn a nemesitések száma fogyott, a jogi ügyek elintézése is nagyrészt a táblához jutott, és igy az előbb beszedetni szokott taksák mennyisége megcsappant, a salariumokat lényegesen emelték. A főkanczellárnak 1727-ben 12,000 forint a fizetése, az alkanczellárnak 8000, a tanácsosoknak 5000–5000.5
A kanczellár és tanácsosai az egész országban nagy tekintélynek örvendenek. Ők a legbefolyásosabb pártfogók; tőlük függ nagyrészt az egyházi és világi magas állások betöltése. Még a leghatalmasabb urak is nagy deferentiával irnak annak, kit a király meghallgat.6 De igazi hatalmuk nem felel meg e kiváló positiónak. Minden ügyben, még a
leglényegtelenebben is, a Felség dönt; a kanczellária csak legalázatosabb tanácsával, vagy véleményével járul a király elé, és akár meghallgatják, akár nem, azonnal expeditióvá sülyed.
Ennyiben megfelelt volna e hatóság a régi magyar alkotmány szellemének, mely oly tág teret engedett át a király személyes kormányának. A rendek csak arra törekedtek, hogy a király a magyar ügyeket kizárólag a kormányszék útján végezze, és hogy csak magától a Felségtől függjön, ne pedig valami bécsi hatóságtól. Az 1715: XVII. törvényczikk megerősíti a régibb, ide vonatkozó 1569-iki törvényt, és egyúttal kimondja, hogy: „a királyi kanczellária ne függjön semmiféle más hatóságtól, hanem egyenlő rangon állva a fejedelem többi közvetlen dicasteriumával, correspondeáljon”. Láttuk, hogy ez a törvény sem volt végrehajtva soha, pedig kétségtelen, hogy ezen fordult meg a magyar kormányzás önállósága. A törvény szerint független kanczelláriát Bécsben beillesztik a még csak alakulóban levő központi kormánynak gépezetébe. Máris kezdetét veszi az a gyakorlat, hogy a kanczellária átveszi és kihirdeti az Ausztriában kibocsátott rendeleteket, ha azok Magyarországra is alkalmazhatók.
A második kormányszék a királyi helytartótanács volt. Ennek felállitását az 1723: CI.
és CII. törvényczikkek rendelték el hosszas viták után, melyek a körül forogtak: mikép lehetne a rendi befolyást érvényesiteni e hatóság megalkotására és működésére. Utoljára is nem nádori, hanem királyi tanács vált belőle, minek oka nem csekély részben az volt, hogy költségeit nem az ország, hanem a király fedezte. Nevét annak köszönte, hogy a király oly ritkán tartózkodott az országban. Voltakép alig tekinthető királyi tanácsnak, mert a magyar ügyeket ezentúl is a kanczellária terjesztette az uralkodó elé. Nem is annyira a király személyét helyettesitette, mint inkább a nádorét. Mint a kanczellária, úgy e dicasterium is azon történeti fejlődés eredménye, mely a régi nagy, személyes méltóságok hatáskörét tanácsokra, collegiumokra ruházta.
Törvény szerint e tanács nem függ semmi hatóságtól, csak magától a Felségtől.
Közvetlenül a királylyal magával levelez „és ő Felsége rescriptum vagy decretum által fogja közölni e tanácscsal határozatát. Ha ő Felsége jónak tartja, azon ügyekben, melyekben informáltatni kiván, magához rendeli a tanácsosokat”. Nem levelez közvetlenül a
„szomszédos királyságok és tartományok” kormányaival, hanem, csak úgy mint ezek, a Felségnek nyujtja be relatióit.
Rendi, törvényes eredetét az az intézkedés mutatja, hogy a tanács nem határozhat a hazai törvények ellenére, ellenben kötelessége a törvények teljes végrehajtása. Az 1722-iki systematica commissio ezt a hatóságot is első sorban a nemesség érdekeinek istápolójává akarta tenni. A XV. czikkelyben azt óhajtja, hogy legyen gondja a mágnások és nemesek gyermekeinek nevelésére, hogy azok a nyelvekben, a történetben, geografiában, hadi tudományokban, épitészetben, lovaglásban, vivásban, tánczban, zenében, csak úgy mint a jogban, kellő kiképzést nyerjenek.7 Kötelessége legyen az előkelő családok utódainak segélyezése (XVIII. cz.). A végleges instructio még sem ezeket állapitja meg főteendőinek, hanem az ország népesitésének előmozditását, a kereskedelem és ipar emelését. Egyáltalában szem előtt tartson mindent, mit a király szolgálata az ország igazgatása, java és virágzása, a lakosok és adózók fenntartása megkövetelnek. Ily értelemben szólott Sinzendorf császári kanczellár is, midőn 1724 márczius 20-ikán beiktatta az uralkodó nevében a helytartótanácsot.
„Ő császári Felsége meg van győződve arról, hogy e tanács teljes egyetértésben, pártoskodás nélkül, csak a közjót fogja munkálni. Kétségtelen, hogy ebből, a papság tiszteletet, a főúr kiváltságot, a nemes jogot, a polgár kereskedésének, a földműves munkájának felvirágzását fogja nyerni.8
Már az a tény, hogy mint felavató császári miniszter szerepelt, arra enged következtetni, hogy e hatóságot elejétől fogva be akarták iktatni a központi kormányzatba.
Ugyanezt a tendentiát mutatja a magyar királyi tanács pecsétje is: a kétfejű sas, szivében a magyar czimerrel. Székhelye, Pozsony is alkalmasabb volt e terv keresztülvitelére mint Pest vagy Buda, ahová a rendek szerették volna áttenni. De legjobban mutatja az idegen hatást és
befolyást az, hogy a helytartótanács szabályzatánál Patachich Boldizsár báró, a kanczellária tanácsosa, ki e munkálattal meg volt bizva, a cseh kormánytanácsot vette mintául.9
A kormányszék összeállitásánál ellenben teljesen a rendi szempont jutott érvényre.
Elnöke a nádor, vagy távollétében az országbiró; huszonkét tanácsosa van „a főpapok, főurak és nemesek rendjéből, a birodalom minden részéből, kiket ő Felsége nevez ki”. A fizetésüket a király vállalta magára.
A közjó előmozditására e hatóság felügyeletet gyakorol a megyék és szabad királyi városok fölött. „A törvények végrehajtását gátló akadályok elháritása végett a megyék és városok jelentéseket küldjenek be a helytartótanácshoz. Ha ezt elmulasztanák, a tanács előterjesztést tesz a királynak, hogy alkalmas orvoslást rendeljen el.”10
Ez a pont nyilvánossá teszi miben áll az egész kormányzati rendszernek gyöngesége.
A municipiumok a királyi hatóság ellenében rendi kiváltságaikra támaszkodhattak, és a kormányszéknek nem volt hatalma ez ellenállást saját erejével legyőzni. Mégis csak a király személyes uralmán alapul minden. A helytartótanács irhatott és javasolhatott; a végrehajtás nem az ő dolga. Világos, hogy a püspökök és megyék csak akkor foganatositják rendeleteit ha azok érdekeiknek, politikai irányuknak megfelelnek. A király csak úgy fogadja el előterjesztéseit, ha méltóságának s hatalmának emelését várja tőlük. A két igazi hatalom: a királyi és rendi között állva, önállótlanságra volt kárhoztatva. Mivel pedig a királyi hatalom erősebb is volt, folytonosabban is hatott a rendinél, a helytartótanács akaratlan is annak eszközévé alakult. Különösen a korszak végén történt ez, midőn az élén királyi helytartó állott. Nem csoda, ha ezért az országban nagyon népszerűtlenné vált.
Komoly munkát valóban csak egyet végezett: a protestánsok elnyomását. Különben épen nem felelt meg a belé helyezett reményeknek. Már összetétele is meglehetős alkalmatlanná tette a teendők folytonos és gyors elintézésére. Bajt okozott, hogy legelőkelőbb tagjai egyúttal törvényesen a hétszemélyes táblának voltak ülnökei, melynek nem is Pozsony, hanem Pest volt a székhelye.11 Később incompatibilisnak akarják ugyan kimondani a két állást, valamint azt is rosszalják, hogy akár megyei tisztviselő, akár olyan, ki valami földesúrnak van lekötve, lehessen tanácsos, de a kanczellária e javaslatot nem találja sürgősnek.12 Ebből aztán az következett, hogy a helytartótanács sokkal több szünetet engedett meg magának, mint amennyit a törvény előirt, és sokszor nem volt együtt a határozathozatalhoz szükséges 12 tanácsos.13 Egy magyar nádor, országbiró vagy tárnokmester, egy megyés érsek vagy püspök nagyon is alkalmatlan volt oly állás betöltésére, mely némi bureaukratikus kitartást követelt. Nem is tekintve egyéb hivatalos teendőket, a gazdaság elhanyagolása sokkal nagyobb kárt okozott, mint amennyit salariumuk kitett. De mindenek fölött a függés, a helyben maradás kényszere volt az, mi nehezére esett az uraknak, úgy hogy a munka egész terhe jobbára a köznemesi rendhez tartozó tanácsosok vállát nyomta.
Még kisebb volt a harmadik nagy kormányszéknek, a királyi kamarának tekintélye. Ez már régtől fogva, annyi törvény ellenére, függésbe jutott a császári udvari hamarától. Az 1715-iki országgyűlés azon volt, hogy visszaszerezze a függetlenségét és egyenrangúvá tegye a többi udvari hatósággal.14 De a király e kivánságra kitérően válaszolt. Kijelentette ugyanis, hogy a magyar kamara javaslataira az udvari kamara útján fogja közölni elhatározásait.
Megigérte azonban, hogy a magyar kamarai ügyek expeditióját ezentúl a magyar kamarával végezteti. Egyúttal alárendelték a pozsonyi kamarának a szepesi kamarai administratiót, és a budai, szegedi, eszéki és aradi igazgatóságokat, melyek addig egyenesen az udvari kamarától függöttek. Hanem ezen intézkedések foganatositása nagyon késett, és véglegesen csak 1741-ben történt meg.
Különös sérelemnek tartották, hogy az udvari kamara, nem törődve a magyar kamara ellenzésével, beszüntette a pozsonyi pénzverőt.
Ez önállótlanság annál sérelmesebb volt Magyarországra nézve, mert hisz a kamarának, mint fiscusnak, legfőbb feladata a magyar korona jogainak megőrzése. Ezen
jogok közt kiváló helyen állott a kihalt vagy felségsértés miatt elitélt családok jószágainak lefoglalása. A Zrinyi- és Frangepán-családok birtokait az 1715: CXVI. törvényczikk ellenére, azontúl is a gráczi belsőausztriai kamara kezelte.
Nemcsak a kamara ellen volt sok a panasz, hanem tisztviselői ellen is. Magyarnak meg épen nem volt tekinthető. Igaz, hogy élén magyar főúr áll, de 12 tanácsosa közül csak a fele volt a magyar, a másik fele pedig német. Az volt a közvélemény, hogy csak azokat helyezik oda, kik máshol nem igen váltak be. Külömben is az alsóbb tisztviselők körében számos visszaélés honosodott meg, melyeknek megszüntetésére az ellenük hozott törvények nem voltak elég hatékonyak.
A katonai és politikai hatalom mindjobban a királyság kezében központosúlt és ezáltal nagy részt idegen befolyás alá jutott. A biráskodást ellenben a rendek lehető teljesen maguknak tartották fenn. Az ország jogainak védelméről sokban lemondtak; de a nemesi kiváltság és birtokjog védelme továbbra is az ősi institutiókra és törvényekre volt bizva.
Részletekben változtattak, – hisz az e korban tartott országgyűlések törvényei nagyobbára magán- s büntetőjogiak – meg voltak győződve arról is, hogy általános és beható reform szükséges – de lényegében ezen a téren volt legconservativabb a régi Magyarország. A közjog és alkotmány csak külső bástyája volt a nemzetnek: igazi palladiumáúl magánjogi intézményeit tekintette.
Legfőbb törvényszéke, a kúria, mint neve is mutatja, ama kornak hagyománya, melyben a fejedelmek maguk láttak törvényt. Collegiuma, az 1715: XXIV. t.-czikk szerint hét biróból állott – innét septemviralis tábla neve. Az 1723: XXIV. törvényczikk nyolcz uj biróval szaporitotta e számot. Ezek közt kettő praelatus, kettő mágnás, négy pedig köznemes, lehetőleg az ország minden részéből. Elnöke a nádor volt, helyettese az országbiró. Ezen időben válik tulajdonkép állandó törvényszékké. Székhelye Pest, az ország központja. A birák 100 forint birság alatt kötelesek a biróság helyén pontosan meg jelenni s meghatározott órákban összeülni. Szünidőkben nincs hiány. Van karácsonyi, farsangi, husvéti, pünkösdi, aratási (junius 27-ikétől augusztus 20-ikáig) és szüreti (szeptember 29–november 10-ig).
Azonfelül természetesen megtartják a vasárnapot és az ünnepeket. Országgyűlés előtt 30 nappal megkezdődik a biróság szünete s tart a követek hazameneteléig és ha nemesi felkelést hivnak össze, szintén szünetel az igazságszolgáltatás. Még igy is nagy volt a haladás a régi, félévi terminusokhoz kötött octavalis törvényszékhez képest.
Most már állandó törvényszékké válik a nemesek igazi törvény széke, a kir. tábla is.
Ez itél a nemesek összes adományzási pereiben s bünügyeiben. Tőle mennek a felebbezések a hétszemélyes táblához.15 Gondoskodnia kell a feleknek kellő időben való értesitéséről és kötelessége, hogy a szegények ügyeit és a régibb ügyeket a többi előtt intézze el.16
A királyi tábla elnöke a kir. személynök (personalis), ki egyúttal az országgyűlések alsó táblájának is elnöke. Tagjai, két-két praelatust és bárót kivéve, valamennyien köznemesek.
Történetileg véve a kir. kúria a királynak és pair-jeinek biráskodásából származott. A kir. táblához ellenben úgy a király, mint az országnagyok jogtudós ülnökeiket küldik. A magyar nemesi törvényszék ily módon megfelel a párisi parlamentnek. Így az elnöke a király helyettese,17 így küldik ide a nádor és országbiró helyetteseiket és itélőmestereiket, a primás a maga emberét. Ezeket nem is a király nevezi ki, sőt még azt is megengedi, hogy azok a nádor kezébe tegyék le az esküt.18
Erős küzdelem fejlődött ki a király és a rendek közt az alsóbb biróságok szervezése tárgyában. A király már 1712-ben gyorsabb, biztosabb és részrehajlatlanabb igazságszolgáltatást követelt. De a rendek, a protonotariusok ösztönzésére, a törvénykezés szabályozásának munkáját magoknak tartották fenn akkor, midőn az összes közjogi és alkotmányos reformokat bizottságnak adták ki.19 Mintha csak ki akarták volna mutatni, mily nagy súlyt helyeznek erre a kérdésre. Ha már a protonotariusok vándor-törvényszékét nem
lehet megtartani, sokan a megyékre akarták bizni azon ügyeket, melyekben azelőtt az itélőmesterek láttak törvényt. A király ellenben végleg el akarta törölni a protonotariusok önálló hatóságát: abban látta a magyar igazságszolgáltatás legnagyobb baját.20 Viszont a
lehet megtartani, sokan a megyékre akarták bizni azon ügyeket, melyekben azelőtt az itélőmesterek láttak törvényt. A király ellenben végleg el akarta törölni a protonotariusok önálló hatóságát: abban látta a magyar igazságszolgáltatás legnagyobb baját.20 Viszont a