A helyi gazdaságfejlesztési stratégia
9. A helyi tervezés hazai jogszabályi keretei
9.1. A kialakítandó tervek
Magyarországon a helyi szintő tervezés jogszabályi háttere kettıs. A telepü-léshatárokon átnyúló tervekkel kapcsolatban alapvetıen a Területfejlesztési és te-rületrendezési törvény1 ad eligazítást, míg a település-szintő tervezés esetén az Építési törvény2 tekinthetı az alapvetı jogi dokumentumnak. A két törvény által nevesített tervtípusok három elvi lehetıséget kínálnak: vagy egy adott kistérségre, vagy egy adott településre, vagy települések egy csoportjára készülhet terv (9.1.
táblázat). E legutóbbi csoport elvi lehetıséget biztosít a csomóponti régiós szemlélet érvényesítésére, ám – mint azt a késıbbiekben bemutatjuk – ennek gyakorlati meg-valósulása mégis kétséges.
9.1. táblázat: A helyi szintre vonatkozó fejlesztési tervek Kistérségre
vo-natkozó tervek
Településre vonat-kozó tervek
Településcsoportra készítendı (is készíthetı) tervek Területfejlesztési
törvény
Kistérségi területfej-lesztési koncepció Kistérségi területfej-lesztési program
Megyei jogú várost és környezı településeket érintı területfejlesztési koncepció és program
Építési törvény Településfejlesztési
koncepció
Településrendezési terv (településszerkezeti és szabályozási terv) Helyi építési szabályzat
Integrált településfejlesz-tési stratégia
Forrás: saját szerkesztés
A Területfejlesztési törvény a Kistérségi Fejlesztési Tanácsok hatáskörébe utalja a kistérségekre vonatkozó területfejlesztési koncepciók és programok elkészí-tését és elfogadását. Míg a koncepció hosszú távú és átfogó fejlesztési irányokat fektet le, addig a program középtávú és konkrét cselekvési utakat jelöl. Ezen tervek egy adott kistérség egészére vonatkoznak, tehát szemléletükben a tervezési-statisztikai régiótípushoz igazodnak.
1 1996. évi XXI. tv.
2 1997. évi LXXVIII. tv.
A csomóponti szemlélethez jobban közelítı tervezésre két elvi lehetıség adódik a területfejlesztés szabályozása kapcsán. Egyrészt a Területfejlesztési tör-vény elıírja, hogy azon kistérségekben, ahol a székhely megyei jogú város, ott ezen városra és a környezı településekre külön koncepciót és programot kell készíteni.
Másrészt a jogszabályi környezet általános elvi lehetıséget biztosít arra vo-natkozóan, hogy a települési önkormányzatok másokkal társulva lássanak el bizo-nyos (pl. fejlesztési) feladatokat1. Ezen lehetıséget tovább erısítette az úgynevezett többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény2, amely intézményesíti a települési együttmőködéseket (immár számos közösen ellátott funkció kapcsán). Ám a gyakor-latban a többcélú kistérségi társulások, csak akkor vállalhatnak fel területfejlesztési feladatokat, ha a kistérség valamennyi önkormányzata részt vesz abban.
Definíció: Többcélú kistérségi társulás
A kistérségben – kivéve a fıvárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – mőködı települési önkormányzatok képviselı-testületei a kistérségi együttmő -ködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással többcélú kistérségi társulást alakít-hatnak.
A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesz-tésében (különösen: fejlesztési tervek, programok, pályázatok készífejlesz-tésében, megvalósításá-ban) és a településfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosítását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények fenntartását.
Forrás: 2004. évi CVII. tv.
A települések (és különösen a nagyobb városok) életében az Építési törvény3 által definiált tervtípusoknak nagyobb jelentısége van. Egyrészt ezek jóval közelebb állnak az önkormányzatok szokásos feladat-ellátási (különösen az építési tevékeny-ségekkel kapcsolatos) funkcióihoz, így a helyi közgyőlés is gyakrabban szembesül velük (nem csak elfogadásuk, hanem idırıl-idıre módosításuk kapcsán is). Másrészt az épített és természeti környezet átalakítását e tervtípusok kiemelten kezelik, amely a városlakók mindennapi életére közvetlen (és igen látványos) módon hat(hat).
Az Építési törvény – igen megtévesztı módon – valamennyi helyi tervtípust a településrendezés eszközeként definiálja, jóllehet a legátfogóbb terv (a település-fejlesztési koncepció) kifejezetten nem rendezési szemlélető. A törvény értelmé-ben tehát a településrendezés eszközei4:
• a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képvi-selı-testülete határozattal állapít meg,
1 1997. évi CXXXV. tv.
2 2004. évi CVII. tv.
3 1997. évi LXXVIII. tv.
4 1997. évi LXXVIII. tv. 7.§
• a településszerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembevételével a települési önkormányzat képviselı-testülete dolgoztat ki, és határozattal állapít meg,
• a szabályozási terv, és
• a helyi építési szabályzat, amelyeket a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselı-testülete dolgoztat ki, és rendelettel álla-pít meg.
Definíció: Településfejlesztési koncepció
A fejlesztés összehangolt megvalósulását biztosító és a településrendezést is megalapozó, a település közigazgatási területére kiterjedı, önkormányzati határozattal elfogadott dokumen-tum, amely a település jövıbeni kialakítását tartalmazza. A fejlesztési koncepció elsısorban településpolitikai dokumentum, amelynek kidolgozásában a természeti-mővi adottságok mellett a társadalmi, a gazdasági, a környezeti szempontoknak és az ezeket biztosító intéz-ményi rendszernek van döntı szerepe.
Forrás: 1997. évi LXXVIII. tv.
Ezen tervek elkészítése (elkészíttetése) tehát a települési önkormányzatok fel-adatai közé tartoznak. Míg a településfejlesztési koncepció átfogó fejlesztési doku-mentum, amely gazdasági, társadalmi és környezeti szempontokat is megjelenít, addig a többi terv alapvetıen a terület-használatra összpontosít. Itt kell megjegyezni, hogy a fıváros esetén további tervtípusok is definiálásra kerülnek, amelyek a kerüle-tek fölötti tervezési lehetıségeket hivatottak biztosítani (szabályozási keretterv, épí-tési keretszabályzat).
Definíció: Településszerkezeti terv
Az a településrendezési terv, amely meghatározza a település alakításának, védelmének lehetıségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelıen az egyes területrészek felhasználási módját, a település mőködéséhez szükséges mőszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését.
Forrás: 1997. évi LXXVIII. tv.
Definíció: Szabályozási terv
Az a településrendezési terv, amely a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsola-tos sajákapcsola-tos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket megállapító építési elı íráso-kat térképen, rajz formájában ábrázolja.
Forrás: 1997. évi LXXVIII. tv.
A településszerkezeti tervet és a szabályozási tervet együttesen szokás telepü-lésrendezési tervnek nevezni. Míg az elıbbit határozattal, az utóbbit rendelettel
fogadja el a közgyőlés. Egy-egy nagyobb településrész átalakításakor az adott terü-letre mindenképpen szabályozási tervet kell kidolgozni (avagy a meglevıt módosí-tani). A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a nagyobb fejlesztési projektek tervei szinte minden esetben megjelennek ily módon a közgyőlés elıtt jóval a fejlesztési beruházások megkezdése elıtt (függetlenül attól, hogy magán-, vagy közberuházás-ról van-e szó).
Miközben a szabályozási terv településrendezési tervként került az Építési törvényben definiálásra, a valóságban jóval közelebb áll a helyi építési szabályzat-hoz. Tulajdonképpen az építési szabályzat mellékleteként kell egyes speciális terüle-tekre (pl. amelyet jelentısen át akarunk alakítani) szabályozási tervet készíteni.
Definíció: Helyi építési szabályzat
Az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelıen megállapító és biztosító települési önkormányzati rendelet. Tartalmaznia kell legalább:
• a bel- és külterület(ek) lehatárolását (belterületi határvonal),
• a beépítésre szánt területek, illetıleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolását, azok felhasználásának, beépítésének feltételeit és szabályait,
• a beépítésre nem szánt területek tagozódását, az egyes övezetek lehatárolását, fel-használásuk és az azokon történı építés feltételeit, szabályait,
• a különbözı célú közterületek felhasználása és az azokon történı építés feltételeit és szabályait, továbbá
• a helyi építészeti értékvédelemmel, a védett és a védı területekkel, valamint a tele-pülésrendezési feladatok megvalósulását segítı sajátos jogintézmények alkalmazá-sával érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal kapcsolatos elıírásokat.
Forrás: 1997. évi LXXVIII. tv.
A helyi építési szabályzat részletes elıírásokat tartalmaz az egyes települések építési követelményeire vonatkozóan. E rendelet aztán alapját adja a helyi önkor-mányzatok építésüggyel kapcsolatos feladatellátásának (pl. építési engedélyek ki-adása stb.). Az építési szabályzat két alapvetı részre: beépítésre szánt és beépítésre nem szánt területekre bonja a település közigazgatási területét, amelyen belül öveze-teket alakít ki, és azokra speciális rendelkezéseket állapít meg.
Ennek jelentısége a gyakorlatban óriási, hiszen ez alapján lehet azt mérlegel-ni, hogy egy adott tevékenység (pl. fejlesztési akció révén megvalósuló beruházás) az adott területen megvalósítható, mőködtethetı-e, milyen elıírásoknak kell megfe-lelnie, hogyan folyhat az építés, mi fog történni a védett természeti és táji értékekkel.
A lakosság mindennapi jóllétére ezek a tényezık (zajterhelés, porterhelés, zöldfelü-letek állapota, építkezés okozta kellemetlenségek stb.) alapvetıen hatnak.
Ennek ellenére egy igen kedvezıtlen folyamatnak lehetünk e téren tanúi.
A fejlesztési ötletek sokszor nem a meglevı szabályzatok alapján ítéltetnek meg, hanem pont ellentétesen: a projekt követelményeinek megfelelıen alakítjuk át a meglevı szabályokat. Ennek egészen speciális lehetıségét adja egy késıbb
(9.3. fejezet) részletesebben tárgyalandó jogintézmény, a településrendezési szerzı -dés.
Az eddig felsorolt helyi tervek már az Építési törvény elsı változatában is sze-repeltek, tehát 1997 óta kötelezıen elkészítendınek tekinthetık. Mindegyikre igaz továbbá, hogy egy adott település közigazgatási határaihoz kell a tervezésnek iga-zodnia. E tekintetben sajátos az Építési törvény egy további terv-típusa: az integrált településfejlesztési stratégia (ITS).
Definíció: Integrált településfejlesztési stratégia
Stratégiai szemlélető, a településfejlesztési koncepcióban foglaltak megvalósítását szolgáló dokumentum. Összehangolja a különbözı szakpolitikai megközelítéseket, összefogja és ütközteti az érintett partnerek (üzleti szektor, civil szektor, közszféra szereplıi, lakosság) céljait, elvárásait, meghatározza a fejlesztési célokat, azok finanszírozási módját, továbbá a megvalósítás és fenntartás módját is összefüggéseiben kezeli
Forrás: 1997. évi LXXVIII. tv.
Az integrált településfejlesztési stratégiák elvileg az Európai Unió Lipcsei Chartában megfogalmazott fejlesztési elveire épülnek. Ezen elvek alapvetıen az alulról jövı szervezıdés, a város és vonzáskörzetének együttes kezelése, illetve a gazdasági, társadalmi és környezeti problémák integrált kezelése mentén fogalma-zódtak meg, és jelentıs szerepet szánnak a lakosság és a helyi szereplık fejlesztésbe történı bevonásának1. Ugyanakkor hazánkban az ITS-típusú tervek alapvetıen köz-ponti kezdeményezésre jöttek létre és számos problémával jellemezhetık.
Itthon 2008-ban kezdıdött el az integrált településfejlesztési stratégiák készí-tése. Városrehabilitációs célú EU-s pályázatok benyújtásának a feltétele volt, hogy az adott település rendelkezzen ilyen jellegő stratégiával. Ennek kapcsán már a kez-detek is sajátosak voltak, hiszen a pályázatban konkrét fejlesztési projektötleteket kellett bemutatni, amely „köré” egy stratégiai tervet kellett készíteni. Ez megfordí-totta a tervkészítés logikáját, hiszen lényegében elıbb voltak projekttervek és utána készült el a stratégia (amelynek nyilván alá kellett támasztania a fejlesztési ötletek relevanciáját). Ez a furcsaság azóta is jellemzi az ITS-eket.
A terv-típus aztán 2009-ben épült be az Építési törvénybe2, de a többi koncep-cióhoz főzıdı viszonya jórészt tisztázatlan maradt. A bizonytalanságot jól jellemzi, hogy aztán 2010-ben az ITS definíciója és célmeghatározása is módosult a jogsza-bályban3. Jelenleg egy olyan dokumentum értendı alatta, amely:
• a koncepcióban foglaltak megvalósítását hivatott elısegíteni (tehát részletesen értekezik a célok elérési útját jelentı konkrét fejlesztési tervekrıl, azok finan-szírozásáról),
1 Barta (2009).
2 2009. évi LVII. tv.
3 2010. évi XC. tv.
• különbözı szakmai szempontokat, és a kapcsolódó érintetti megközelítéseket ütközteti, és amely
• a várost és környezetét egységként kezeli (tehát több település együttes terve-zésére szolgál).
Ez jól érzékelteti az ITS-sel kapcsolatos alapvetı dilemmát. Egyrészt a terv elıremutató a tekintetben, hogy alkalmas lehet a csomóponti régiós szemlélet meg-jelenítésére és a szempontok nyílt ütköztetésére. Másrészt viszont a településfejlesz-tési koncepcióban foglaltak megvalósulását hivatott elısegíteni, amelyet pedig egy adott településre kell készíteni. Ráadásul a különbözı szempontok megjelenését és ütköztetését a koncepciótól is joggal elvárhatjuk. Az ITS szerepe és többi tervhez való viszonya tehát még mindig nem egyértelmő, és továbbra is arra mutat a jogsza-bályi keret (és a gyakorlat is), hogy lényegében egymástól független projektek ter-vezése történjen stratégiai burokba ágyazva.