Alapvet ı irányok és eszközök
4. Hangsúlyeltolódás a HGF eszközeiben
4.1. Hangsúlyeltolódás a HGF gyakorlatában
A helyi gazdaságfejlesztés gyakorlatában a korábban elemezett legjellemzıbb stratégiai irányok, illetve a külsı és belsı erıforrásokra való támaszkodás valami-lyen mértékben szinte mindig megjelenik. A fı fejlesztési hangsúlyok, és ehhez igazodva a külsı és belsı erıforrások aránya azonban jelentısen megváltozott az elmúlt évtizedekben.
A Világbank több szakértıi anyaga is részletes áttekintést ad ezen gyakorlati hangsúlyeltolódásokról azzal a céllal, hogy megmutassák, az eltérı szituációk eltérı típusú beavatkozásokat hívtak életre, illetve, hogy lehetıségünk legyen az esetleges múltbeli hibákból tanulni1. A HGF változásának demonstrálása során alapvetıen a mai magas jövedelmő (versenyképesének tekintett) térségek gyakorlati tapasztalatait szintetizálták.
Az egyes szakaszok esetén jelentısen eltér a HGF fókusza, gyakorlati szerve-zése, menedzselése, illetve az alkalmazott eszközök köre. Ugyanakkor a szakaszok közti átmenet nem éles. A korábbi szakaszokra jellemezı egyes elemek továbbél-hetnek a következı szakaszokban is. Ráadásul az átmenet nem ugyanakkor játszó-dott / játszódik le az egyes térségekben. Különösen az alacsonyabb jövedelmő, például kelet-közép-európai térségekre igaz, hogy azok még inkább az elsı, vagy második hullám szemléletével, eszközrendszerével jellemezhetık.
Igen fontos tanulsága viszont a szakaszok elkülönítésének, hogy a HGF kettıs értelemben is relatív. Egyrészt tükrözi az adott kor általános viszonyait, gazda-sági problémáit. A HGF szakaszai által felölelt idıszak jelentıs változást hozott az országok gazdasági szerkezetben. A gazdasági mőködést alakító háttérfolyamatok kapcsán felerısödött a globalizáció és a „tudás-alapú” termelés szerepe. Másrészt a HGF gyakorlata visszatükrözi az irányadó közgazdasági gondolatok és gazdaság-politikai megközelítések változását is. A keynesi gondolatok második világháborút követı jelentıs térnyerését követıen a 80-as évektıl az állam visszaszorulását hirde-tı áramlatok kerültek középpontba, amelyeket aztán napjainkban – más szemszög-bıl, mint korábban – újra megkérdıjeleznek2.
A helyi gazdaságfejlesztés gyakorlatát az 1960-as évektıl kezdıdıen három nagy szakaszra (hullámra) szokás bontani. Ezt megelızıen is voltak – elszigetelt – helyi kezdeményezések, amely hatásai akár jelentısek is lehettek az egyes térségek-ben. Ezt az idıszakot azonban még nem jellemezték azok az általánosan elfogadott meggondolások, amely alapján a késıbbi kezdeményezések elváló szakaszokra bomlanak. A ’60-as években a helyi szintő beavatkozások központi kormányzati felismerése bontakoztatta ki az elsı helyi gazdaságfejlesztési „hullámot”. Ám – mint azt késıbb kifejtjük – pont a felülrıl jövı, egységes (top-down) elképzelések hívtak
1 Swinburn (2006), Swinburn (2007).
2 Peet – Hartwick (2009).
aztán életre olyan problémákat, amelyek a késıbbi hangsúlyeltolódást eredményez-ték.
A helyi gazdaságfejlesztés elsı hulláma során a térségen kívüli erıforrásokra történı támaszkodás bírt alapvetı hangsúllyal. Ennek egyik fontos oka, hogy ekkor a HGF akciók alapvetıen egy-egy ország hátrányos helyzetben lévı térségeire össz-pontosultak, a középpontban ezen térségek felzárkóztatása, munkahelyteremtı ké-pességük javítása, esetlegesen a központi térségek (fıként a fıváros) túlsúlyának, zsúfoltságának csökkentése állt1. Mindezt alapvetıen a jövedelmek országon belüli újraelosztása révén, a kedvezményezett térségeknek juttatott speciális forrásokkal, és az itt történı vállalati letelepedés szubvencionálásával kívánták elérni. Azaz a hely-ben alkalmazott eszközök sokszor országos fejlesztési programok részét képezték, többnyire a térségi sajátosságoktól eltekintı, sablonos intézkedések kerültek végre-hajtásra (4.1. táblázat).
4.1. táblázat: A HGF elsı hulláma (1960-as évek – 1980-as évek eleje)
Szemlélet Eszközök
Alapvetı stratégiai irányok:
• Feldolgozóipari beruházások vonzása
• Külföldi mőködıtıke (FDI) vonzása
• „Hard” infrastruktúra kiépítése Szervezés: közszektor (néhány partnerrel) Stratégiai szemlélet: alapvetıen projekt-, és nem stratégia alapú a HGF
Stratégia végrehajtása: szinte teljesen közszek-tor, csekély értékelés és monitoring
Források: szinte kizárólag közfinanszírozás (nagymértékben térségek kívüli)
Szubvenciók, adókedvezmények, támogatott hitelek a nagy feldolgozóipari vállalatok részére Támogatott „hard” (fizikai) infrastruktúra beruhá-zások
Olcsó munkaerı, földterület stb. biztosítása Külföldi mőködıtıke (FDI) vonzására irányuló stratégiák
Forrás: Swinburn (2007, 4. o.)
A HGF fókuszában ennek megfelelıen a térségen kívüli (elsısorban feldol-gozóipari) vállalatok vonzása és az ehhez szükséges fizikai infrastrukturális feltéte-lek kiépítése állt. A HGF szemléletében ekkor még nem stratégia-, jóval inkább projektalapú. Mind a folyamatok szervezésében, mind végrehajtásában, mind pedig finanszírozásában a közszféra szerepe a domináns (szinte kizárólagos).
A fejlesztési eszközök közül a nagyvállalatok számára nyújtandó támogatások és kedvezmények kaptak hangsúlyt, illetve a nagyvállalatok számára kedvezı felté-telek kialakítása: olcsó telephely, munkaerı biztosítása, alapvetı infrastrukturális elemek kiépítése. Mindez kiegészül a nagyvállalatok vonzását elısegítı figyelem-felkeltı (térségmarketing) stratégiákkal.
1 Rechnitzer (1998), Horváth (1998).
4.2. táblázat: A HGF második hulláma (1980-as évek eleje – 1990-es évek közepe)
Szemlélet Eszközök
Alapvetı stratégiai irányok:
• Meglevı cégek megtartása és növelése
• Kívülrıl jövı befektetések vonzása, de általában célzottabban
• Újjászervezési, megújítási programok Szervezés: közszektor vezetésével (fokozódó konzultáció)
Stratégiai szemlélet: alapvetıen projektalapú, de lépések a stratégia alapúság felé
Stratégia végrehajtása: fıként közszektor Források: fıként közforrások, néhány esetben magánszektor hozzájárulásával
Szubvenciók nagyvállalatoknak és KKV-knek Célzottabb befektetıvonzó módszerek Vállalkozásfejlesztési szolgáltatások KKV-k részére
Induló KKV-k támogatása
Növekvı hangsúly az infrastruktúra „soft” (nem kézzelfogható) elemeinek fejlesztésén
Forrás: Swinburn (2007, 4. o.)
A helyi gazdaságfejlesztés második hullámában már inkább a specifikus, tér-ségre jellemzı gazdasági struktúra (bázis szektor) megteremtése kapja a legfıbb figyelmet1. Nem egyszerően a külsı erıforrások vonzásáról, hanem azok integrálá-sáról van szó, amely kiegészül a helyi vállalatok (KKV-k) ezen irányokhoz igazodó fejlesztésével. Ekkora már számos tapasztalat halmozódott fel a tekintetben, hogy pusztán a nagyvállalatok betelepítése nem oldja meg a felzárkózás és fıként nem a szerkezetátalakítás problémáját2 (4.2. táblázat).
A HGF fókuszában ekkor a körvonalazódni látszó új húzóágazatok fejleszté-se, és a helyi gazdaság ennek megfelelı újjászervezése áll. Ez egyrészt a befektetı -vonzás célzottabbá tételét, másrészt a már meglevı vállalatok növekedésének elısegítését jelenti. A HGF szemléletében még ekkor is erıteljesen projektalapú, és a közszféra szerepvállalása továbbra is domináns, a top-down megközelítés itt is szerepet játszik. Azonban a szervezés és esetenként a finanszírozás kapcsán a válla-lati szféra is bekapcsolódik a folyamatokba.
A fejlesztési eszközök közül részben továbbélnek az elızı szakasz nagyválla-lat-központú elemei, mint a szubvenciók, vagy kedvezmények, de ezek már egy célzottabb vállalati körre irányulnak. Emellett megjelenik a helyi KKV-k széles körő támogatása, részint szubvenciók és kedvezmények, részint speciális vállalkozásfej-lesztési szolgáltatások biztosítása révén. Általában kifejezett hangsúly terelıdik az induló vállalkozások segítésére. Az infrastrukturális elemek közül egyre inkább az úgynevezett „soft” (puha, nehezen kézzelfogható) tényezık fejlesztése történik: a munkaerı képzettségének javítása, vállalkozókészség javítása stb.
1 Lengyel (2003).
2 Horváth (1998), Pike et al. (2006).
4.3. táblázat: A HGF harmadik hulláma (1990-es évek közepétıl)
Szemlélet Eszközök
Alapvetı stratégiai irányok:
• Kedvezı helyi üzleti környezet kialakítása
• Élhetı környezet kialakítása
Szervezés: közszektor vezette partnerségek Stratégiai szemlélet: Alapvetıen stratégia-alapú (kivéve a donorfinanszírozású, és kormányzati programokat)
Stratégia végrehajtása: közszektor, vállalati szféra és civil szféra partnerségével
Források: fıként közforrások, de a vállalati és civil szféra növekvı hozzájárulásával
Integrált helyi gazdaságfejlesztési stratégiák:
• Munkaerı képzettség fejlesztése (helyi szük-ségleteken alapulva)
• Személyre szabott üzletfejlesztési szolgáltatá-sok
• Növekedési potenciállal rendelkezı vállalko-zások ösztönzése
• Klaszterek ösztönzése (iparágak, támogató és kapcsolódó iparágak, speciális infrastruktúra, háttérintézmények komplex fejlesztése)
• Helyi konfliktusok kezelése
• Hátrányos helyzetőek segítése Forrás: Swinburn (2007, 5. o.) alapján saját szerkesztés
A HGF harmadik hulláma során elıretört a versenyképesség-alapú stratégiai szemlélet. Erıs befolyással bíró háttérfolyamatként emelhetı ki az állam közvetlen piaci beavatkozásának visszaszorulása, az ezt alátámasztó versenyjogi szabályozás megerısödése. Ezen felül az EU számos térsége számára, a hazai forrásokon túl, széles körben elérhetıvé váltak az EU-s fejlesztési források, amelyek szintén a versenysemleges fejlesztést követelményét erısítik (4.3. táblázat).
A korábban alkalmazott megközelítések mind a gyakorlat, mind az elmélet ré-szérıl kritikák kereszttüzébe kerültek1. A központi szintrıl jövı (top-down) megkö-zelítések nyilvánvalóvá váló problémái és a globalizáció keltette új kihívások az alulról szervezıdı stratégiák elıretörését eredményezték.
A HGF fókuszában mindennek megfelelıen a vállalkozások helyi üzleti kör-nyezetének (versenysemleges) fejlesztése, és nagymértékben a versenyképesség alapját jelentı innovációs potenciál fejlesztése áll. Mindez kiegészül olyan „élhetı” környezet biztosításával, amely lehetıvé teszi a magasan kvalifikált munkaerı meg-tartását, esetleg idecsábítását. A HGF szemléletében komplex és stratégiaalapú. Nem az allokálható források oldaláról, hanem a fejlesztési szükségletekbıl kiindulva ter-vez. Mindez akkor tud hatékonyan megvalósulni, ha a HGF szervezése, végrehajtása és finanszírozása is partnerségeken alapul. Ezen szemlélet térnyerése mellett, azon-ban – az EU-s források és a kormányzati programok fennmaradó jelentısége miatt – továbbra is fontos a közszféra szerepe, és részben továbbra is érvényesül a donorfi-nanszírozott programok felülrıl lefelé építkezı logikája, az ehhez sok esetben társu-ló projektszemlélettel.
1 Pike et al. (2006).
Definíció: Donorfinanszírozás
Olyan – jellemzıen térségen kívüli – forrásból származó fejlesztési finanszírozás, amely valamilyen specifikus fejlesztési céllal létrehozott pénzalaptól, illetve a pénzalapot mő ködte-tı szervezettıl (donortól) származik. A donorok általában határozott elvárást támasztanak a fejlesztési forrás felhasználásának módjára vonatkozóan (mely területet támogatnak, milyen módon, mértékben, milyen konstrukciókon keresztül).
A donorfinanszírozott fejlesztési programok mőködtetésének pénzügyi alapját tehát a donortól kapott eszközök és nem a program saját bevételei jelentik.
Forrás: Kállay – Imreh (2004) alapján saját összeállítás
A HGF eszközeit ebben a szakaszban komplex helyi fejlesztési stratégiákban rendszerezi. A vállalatok direkt támogatása helyett a helyi üzleti környezet általános és iparág-specifikus elemei kerülnek középpontba. Ez kiegészül a KKV-knak nyúj-tott vállalkozásfejlesztési szolgáltatásokkal, illetve az élhetı környezet kialakítását lehetıvé tevı konfliktuskezeléssel (zsúfoltság csökkentése, zöldterületek biztosítása, közbiztonság javítása, kulturálódási és szórakozási lehetıségek magas szintő biztosí-tása stb.).
A HGF szemlélete és eszközei tehát jelentıs változáson mentek keresztül az elmúlt évtizedekben. A közszféra dominanciájáról a hangsúly a széles körő helyi partnerségekre tevıdött, a háttérfeltételek kapcsán a „hard” (fizikai) elemekrıl a
„puha”, nehezebben kézzelfogható tényezıkre, az egyedi vállalatokra irányuló be-avatkozásokról pedig a háttérfeltételek megerısítésére (amelyen belül jelentıs sze-repet kapnak az iparág-, avagy klaszter-specifikus tényezık). Igen hasonló folyamatok játszódtak le más Európán kívüli magas jövedelmő országokban is, mint például az Amerikai Egyesült Államokban1.
A hangsúlyeltolódás igazodott egyrészt gazdasági háttérfeltételek, másrészt az uralkodó közgazdasági gondolatok változásához. Az egymást követı szakaszok továbbá folytonosan építettek a korábban alkalmazott módszerek eredményeire, avagy eredménytelenségére, így mindez egy tanulási folyamatként fogható fel.
Pontosan ebbıl adódik, hogy jelentıs nehézségek állnak a harmadik szakasz szemléletének és eszközeinek alkalmazása elıtt a kelet-közép-európai országokban.
Ennek ellenére az elsı két szakasz szemlélete és eszközei nem tőnnek adekvátnak napjaink gazdasági háttérfolyamati alapján.