I. Elvi megközelítés
5. Közpolitikai dilemmák a közfinanszírozott intézményes oktatás
E funkciókat a közfinanszírozott intézményes oktatás többféle módon is bizto-síthatja. Az egyes eltérő rendszerek felépítése a működtetés összetett szabály-rendszerének következménye, amiben kiemelt fontosságú
a közfinanszírozott ellátások körének meghatározása,
az azokhoz történő hozzáférés feltételrendszere,
a közfinanszírozás technikája és
a szolgáltatást nyújtó intézmények irányításának és fenntartásának szabályozása.
E szervezési dilemmák jellemzően az adott ország, térség, régió történelmi tradíciói, társadalmi sajátosságai, a jellemző eszmerendszerek és megközelítési logikák alapján dőlnek el és hoznak létre többnyire koherens oktatási rendsze-reket.
A szabályozás egyik kulcskérdése, hogy a közfinanszírozott – a mai mo-dern társadalmak szinte mindegyikében minden állampolgár számára ingyene-sen járó – oktatási alapszolgáltatásokat milyen módon biztosítja az állam. A megvalósításban két eltérő irány különíthető el:
az ellátások közpénzből történő megvásárlása valamely szolgáltató-nál minden állampolgár számára,
az ellátást biztosító intézményrendszer közpénzből történő fenntar-tása.
Az első modellben az állampolgárok szabadon vehetik igénybe a szolgál-tatást lényegében bármilyen (az állam által előírt feltételeknek megfelelő) szol-gáltatótól, és azt az állam (általában fejkvótaalapú normatíván keresztül) meg-vásárolja számukra. A második modellben ezzel szemben az állam által fenn-tartott intézmények szolgáltatásai biztosítottak mindenki számára. Az első mo-dell plurális intézményfenntartást, ebből is következően egyfajta szolgáltatói versenyt feltételez, az utóbbi pedig a közfinanszírozást tekintve lényegében ál-lami ellátási monopóliumot hoz létre, amit kiegészíthet az igénybe vevők hoz-zájárulása vagy adományokból biztosított ösztöndíjrendszer által finanszírozott nem állami szolgáltatás is. Ez utóbbi esetben tehát minden állampolgár választ-hatja a közfinanszírozott állami ellátást, de igénybe vehet más intézményes
szolgáltatást is, ez esetben azonban meg kell vásárolnia azt vagy személyes hozzájárulással, vagy valamilyen támogatás, ösztöndíj elnyerésével.
A szabályozás másik alapkérdése a közpénzből finanszírozott ellátások kö-rének meghatározása, abban a központilag mindenki számára azonosan előírt, illetve az intézmények autonómiájába utalt, csupán keretszabályokkal körülírt tananyagtartalmak és azok belső aránya. E tekintetben a lehetőségek széles ská-lája rajzolható fel, ahol az egyik véglet a szoros központi tartalomszabályozás, amikor pontosan rögzített, hogy egy adott korosztály számára az egyes tantár-gyak oktatása során időben lebontva milyen konkrét tartalmat és hogyan kell szolgáltatni. A másik végpont a keretszabályozás, amely legfeljebb egy-egy meghatározott kimeneti ponton rögzíti a mindenki számára addig nyújtandó konkrét tartalmakat, a további tartalmak, a felépítés, az időbeli ütemezés és a módszer tekintetében azonban a szolgáltatók (fenntartók) dönthetnek (Kozma, Lukács, 1992 és Balázs, Palotás, 2006).
A szabályozás lényeges kérdése még a képzés szakaszainak elkülönítése, illetve az egyes szakaszok szolgáltatásszervezésének meghatározása. Napja-inkra kivétel nélkül minden modern képzési rendszerben egyértelműen elvá-lasztódik az egyre hosszabb időt és szélesebb körű tartalmat közvetítő általános képzés a konkrét munkaerő-piaci elhelyezkedést biztosító szaktudás megszer-zésétől. Ez utóbbit éppen a munkaerőpiac igényeinek rugalmas kielégítése mi-att igyekeznek nagyon célzottan és rövid idejűként megszervezni, és egyre na-gyobb arányban a munkáltatók felelősségi körébe továbbtolni. A közvetlen szakmatanulást (specializációt) jellemzően megelőzi egy szelekció, mely a kép-zési szint és legfeljebb a szélesebb szakmacsoport szerint válogatja szét a tanu-lókat. Ez történhet intézményen belül és intézményközi szétválogatással is. A képzési csoportok homogenitására való törekvés a jelen felé haladva érdemben csökken, és egyre inkább a közvetlen szakmatanulásra korlátozódik, de vala-milyen formában szinte minden rendszerben megfigyelhető. Többnyire az is jellemző, hogy az átjárhatóság miatt a szelekciók időpontjai egyértelműen rög-zítettek és egységesen szabályozottak. Ez igaz a belső szelekcióra is, de külö-nösen jellemző a külső, intézményközi mozgást eredményező váltásokra. Fon-tos jellemző még, hogy az intézményváltások generálisak, vagyis az adott pon-ton a tanulók (szinte) mindegyikét érinti, és (szinte) minden esetben azt jelenti, hogy egy pusztán az adott pontig képző intézményből kilép, majd az adott pont-tól képző intézménybe belép a fiatal. Így biztosítható ugyanis a szolgáltatást kínálók (intézmények, fenntartók) és a szolgáltatást igénybe vevők közötti ver-seny semlegessége, a mindenki számára azonos feltételek, az egyértelmű sza-bályok.
Az intézményes szolgáltatás szervezésének felelősségében (ellátási kötele-zettség alanya) szintén két modell jelenik meg;
az központi állam közvetlen ellátási felelőssége,
a helyi kormányzatot (önkormányzatot) terhelő ellátási kötelezettség.
Az első esetben az állam közvetlenül (saját intézményein keresztül) vagy közvetve (a szolgáltatást az igénybe vevők számára valamely szolgáltatónál megvásárolva), de központilag szabályozottan és szervezve nyújtja az ellátást.
A szolgáltatás az alapellátásokban itt is a lakóhely közelében, tehát jól kiépített, könnyen elérhető hálózatot alkotva biztosított, a középszintű szolgáltatásokban pedig jellemzően nagyobb területi egységet átfogó szervezetek keretei között működik. Az ellátások területi szintjeinek meghatározása, összehangolása e modellben szintén az állam feladata.
A helyi kormányzati ellátási felelősség ettől annyiban tér el, hogy ekkor a különböző területi léptéket követő ellátási szintek megszervezésének kötele-zettsége az egyes önkormányzati (közigazgatási) területi szintekhez igazítva je-lenik meg. Az alapellátást általában az önkormányzati alapszint, a középfokú ellátást pedig jellemzően a területi önkormányzatok kötelezettségévé teszik. Ez a modell azokban az országokban jellemző, ahol az önkormányzati alapszint nem egy-egy önálló települést jelent, hanem az aprófalvakat egybekapcsolva vonzásközpontjukkal (Pálné, 2008 és Balázs, Palotás, 2006) közel azonos nagy-ságú (népességszámú) és azonos ellátási kötelezettséggel terhelt területi egysé-geket fognak át az egyes önkormányzatok.
A szükséges képzési kapacitások biztosítása mindkét modell esetében az ellátásért felelős szerv hatáskörébe tartozik. Az általános képzés időszakában értelemszerűen csupán a kapacitások igényeknek megfelelő területi biztosítása merülhet fel kérdésként. Ha már az általános képzésen belül érvényesül a kép-zési szintek vagy a képkép-zési irányok szerinti valamilyen szelekció, a kapacitások megoszlásának szabályozása a kiegyenlített területi szolgáltatás miatt is fon-tossá válik. Ennek hatásköre, miután a szelekció jellemzően a középfokú szol-gáltatások szintjén jelenik meg, a központi (állami) ellátásszervezési felelősség esetén az állam, a decentralizált modellben pedig az illetékes területi önkor-mányzat feladatkörébe tartozik.
A kapacitásszabályozás azonban a konkrét végzettséget adó képzések meghatározásakor válik igazán fontossá, ahol a szolgáltatást igénybe vevők szándékai, céljai mellett a képzésszervezés hatékonyságának biztosítása miatt a kiképzett szakembereket fogadó munkaerő-piaci igényeket is figyelembe kell venni. Ennek szintén két formája lehetséges:
az ellátásért felelős szerv az általa összegyűjtött információk alapján szabályozza a kapacitásokat, amit nevezhetünk központi kapacitás-szabályozásnak is,
egyfajta automatizmusszerű keresletközvetítés, amikor a képzett munkaerő foglalkoztatásában érdekelt szereplők képzésbe vonása ré-vén történik az irányított kapacitásszabályozás.
Ez utóbbi modell értelemszerűen nem érvényesíthető a képzési irányok mindegyike esetében, így ahol e modell megjelenik, ott is van szerepe a köz-ponti kapacitásszabályozásnak (duális képzésszervezés).
A szakmai irányítás, ellenőrzés, vizsgarendszer, mérés-értékelés (minő-ségirányítás) mindkét szervezési logika esetében kiemelt jelentőséggel bír. E feladatok megvalósításának nagyon sok formája, logikája figyelhető meg. Min-den esetben jellemző azonban, hogy az irányítás és ellenőrzés szervezetileg el-különülten zajlik. A vizsgáztatásban az államilag kijelölt, korlátozott számú vizsgaközpontok rendszere és a teljesen decentralizált vizsgaszervezés szélső
megoldásai között szintén széles skálán oszlik meg a gyakorlat. A tankötele-zettség kiterjesztésével és az állami ellátási felelősség növekedésével összhang-ban azonösszhang-ban az összehasonlíthatóság és az egységesség irányába történő el-mozdulás egyértelműen tetten érhető.
A finanszírozás technikája minden modell esetében szorosan összefügg az ellátásszervezési felelősséggel. A tankötelezettség időszakában ma már minden esetben biztosított a szolgáltatások térítésmentes igénybevétele, vagyis a kö-zösségi (adóbevételekből történő) finanszírozás. A közfinanszírozás értelem-szerűen csupán a jogszabályokban rögzített kötelező ellátásokra vonatkozik, amit a teljes szolgáltatás közvetlen állami finanszírozásával, a szakalkalmazot-tak bérének központi finanszírozásával és kiegészítő helyi forrásokkal, köz-ponti normatív finanszírozással és az azt kiegészítő helyi forrásokkal, illetve ─ teljesen decentralizált rendszerekben ─ kizárólag helyi (adó)bevételekből olda-nak meg. A konkrét megvalósítás tehát nagyon sokféle lehet, a lényeg nem a finanszírozás technikájában, hanem a szolgáltatásnyújtás pénzügyi feltételei-nek biztosításában keresendő.