Az intézményrendszerbe történő első belépés társadalmi és

A gyermekek intézményi pályafutását közelíthetjük a család és az állam olda-láról is. Ha a család felől közelítünk, akkor az ún. tankötelezettség fogalmát használjuk. E megközelítés szülői felelősségként írja elő, hogy a gyermek ki-egyensúlyozott fejlődése érdekében mikortól kötelező igénybe venni az intéz-ményes szolgáltatásokat. A másik megközelítés az ún. gyermekek napközbeni ellátása kapcsán az állam felelősségét mondja ki annak érdekében, hogy a szülő képes legyen a munkavállalásra.

A tankötelezettség szabályait a közoktatási törvény 2003-as módosítása alakította át jelentősebben.¹²³ Korábban a gyermekek ötéves kortól voltak tan-kötelesek, vagyis az általános iskola megkezdése előtt mindenkinek legalább egy évet óvodába is járnia kellett. A tankötelezettség felső korhatára is válto-zott, tizenhat évesről tizennyolc éves korra emelkedett. Az életkor megemelése azért nem váltott ki érdemi szakmai vitát, mert a jogszabályi előírások alapján fiatalabb korban nem is lehetett szakmai végzettséget szerezni. A tizennyolc éves korra kitolt tankötelezettség tehát a szülő kötelezettségeként és az állam minden gyermek felé történő vállalásaként (a gyermek a tankötelezettség ideje alatt nem zárható ki az állami intézményi szolgáltatásból) ígérte legalább egy szakma megszerzésének esélyét.

123 2003. évi LXI. tv.

A 2009-ben bevezetett előrehozott szakképzés azonban megváltoztatta a jogszabályi környezetet: kétéves szakmai képzés esetén már tizenhat éves kor-ban is lehetővé tette a szakmai végzettség megszerzését. Ez felerősítette azokat a kezdeményezéseket, melyek a tizennyolc éves korig tartó tankötelezettséget és az ebből következő állami ellátási kötelezettséget a nehezen kezelhető, mo-tiválatlan diákok fegyelmezése szempontjából komoly problémának vélték. Ti-zennyolc éves kor alatt ugyanis egy középfokú iskola csak akkor válhatott meg (akár fegyelmi eljárással is) a kezelhetetlen diákjától, ha biztosított volt annak ellátása valamely más, többnyire a kötelező felvétellel terhelt szakiskolában. A kötelező felvétel azonban a szülő kérése esetén volt csak előírás, ha a szülő nem akarta átíratni a gyermekét egy másik iskolába, az átadó intézmény csak abban az esetben szabadulhatott meg a tanulótól, ha talált egy fogadó intézményt. A tizenhat éves tankötelezettség ezt a problémát lényegében kezelhetővé teszi, az iskolák könnyebben és hamarabb meg tudnak szabadulni a kezelhetetlen, prob-lémás diákjaiktól. A tankötelezettségi kor csökkentése azonban ekkor még nem, de néhány év múlva, a köznevelési törvény életbe lépésével be is követ-kezett. A törvény tervezete amúgy még tizenöt éves korig tartó tankötelezett-ségről beszélt, amit a szakmai viták hatására határoztak meg tizenhat éves kor-ban.

A gyermekek napközbeni ellátása azon családban nevelt gyermekek szá-mára járó állami szolgáltatás (gondozás, nevelés, felügyelet, fejlesztés, képzés, étkeztetés), akiknek ellátásáról a szülők, gondviselők munkavégzésük, munka-erő-piaci programban való részvételük, képzésük, betegségük vagy egyéb okok miatt nem tudnak gondoskodni.¹²⁴

Az óvodai szolgáltatások a közoktatás részeként minden magyar állampol-gár számára, a gyermek hároméves korától alanyi jogon jártak korábban és jár-nak a hatályos jogszabályok szerint is. A bölcsődei gondozás jellemzően a kö-zépvárosok szintjén jelenik meg, bár elvileg tízezer lakos fölött kötelező ellátás lenne (ha van rá igény). A bölcsődék számának csökkenése a ’90-es évek ele-jétől jellemző folyamat, az elhelyezhető gyermekek aránya a korábbi tizenöt százalékról az új évezred első évtizedének második felére nyolc alá csökkent (Herczog, 2008).

A közoktatási törvény egyik korábbi módosítása¹²⁵ – érzékelve a kisgyer-mekkori szolgáltatás területi rendszerében meglévő, egyre súlyosabbá váló hi-ányokat – lehetővé tette az óvodák számára bölcsődei csoportok indítását, ha nem volt a településen elérhető bölcsőde. Emellett az óvodáztatás elősegítése érdekében anyagi ösztönzést vezetett be a hátrányos helyzetű társadalmi cso-portok esetében. Mindkét lépés abból a fontos felismerésből következett, hogy a gyermekek teljes iskolai pályafutásának sikeressége – különösen hátrányos

124 A gyesen, gyeden lévő vagy anyasági támogatásban részesülő szülő számára nem jár a szolgáltatás, konk-rétan nevesítve a bölcsődei ellátás sem, feltéve, hogy a támogatás igénybevétele mellett nem vállal az érintett bejelentetten munkát vagy képzést.

125 2008. évi XXXI. tv. az esélyegyenlőség érvényesülésének közoktatásban történő előmozdítását szolgáló egyes törvények módosításáról

helyzetű családi háttér esetén – nagyban függ attól, hogy mikor és milyen in-tézményben kezdődik el a gyermek intézményes nevelése, gondozása.

Ha nincs a településen elérhető szolgáltatás, a szülők rendszerint abba a városba hordják be magukkal kisgyermeküket is, ahol ők dolgoznak, vagy – és ez a gyakoribb – családon belül, jellemzően a nagyszülők vagy más hasonló korú gyermeket nevelő rokon segítségével oldják meg a gyermek elhelyezését.

Ennél kisebb arányban megjelenik még a baráti segítség is, jellemzően zsebből zsebbe történő fizetség fejében. A kisgyermekes szülők többsége számára azon-ban a gyermek bölcsődébe járatásának kérdése fel sem merül, mert nem rendel-keznek munkával, illetve a gyermekelhelyezési és munkakeresési problémák miatt – ha tehetik – igyekszenek az anyasági ellátások kihasználásával vagy programozott szülésekkel legalább a gyermek(ek) hároméves koráig otthon ma-radni. Ezt erősítette és erősíti jelenleg is a hazai családtámogatási rendszernek az az immár tradicionálisnak nevezhető jellemzője, miszerint túlsúlyosak az otthonlétet segítő pénzbeli és egyéb támogatási formák (Herczog, 2008).

Azokon a településeken tehát, ahol nem működött bölcsőde, de fenntartot-tak óvodát, úgy is segíthették a korábban munkaviszonnyal rendelkező kisgyer-mekes szülőket, hogy az óvodába felvették a kétévesnél idősebb gyermekeket.

Utánuk azonban az említett törvénymódosítás előtt nem járt állami normatíva, így felvételükben pénzügyileg ellenérdekelt volt az intézmény fenntartója (jel-lemzően az önkormányzat).¹²⁶ Az említett törvénymódosítás az ellenérdekelt-séget részben oldotta, ugyanakkor e gyermekek gondozását külön csoportban írta elő, ami a szükséges költségeket megnövelte.

Az önkormányzatok – szintén pénzügyi megfontolások miatt – a tízezer fősnél nagyobb településeken is igyekeztek úgy tenni, mintha a településen nem lenne igény bölcsődei ellátásra. Az egészségügyi előírások ugyanis a bölcsődék esetében lényegesen szigorúbbak voltak, mint az óvodáknál. Ez azt jelentette, hogy az óvodákba felvett bölcsődéskorú gyerekek ellátása sokkal olcsóbb volt, mint ha bölcsődében látták volna el őket. A költségvetési támogatás azonban az óvodák esetében is csak a töredékét fedezte a valós költségeknek, így ugyan kevesebbet, de az óvodába felvett bölcsődéskorú gyermek után is forráskiegészítést kellett biztosítania a fenntartónak. Ebből az is következik, hogy a városi önkormányzati fenntartású bölcsődék sem voltak érdekeltek a vidéki gyermekek fogadásában, sőt az óvodák esetében is egyértelműen fenn-állt ez az ellenérdekeltség mind az óvodáskorú, mind a bölcsődéskorú gyerme-kek esetében. Vagyis a vidékiek a városi magánbölcsődéket látogathatták, ahol azonban pénzbeli kiegészítést is fizetni kellett, vagy formálisan átjelentkezve a városba, illetve valamilyen egyéb módon mégis felvetették gyermeküket az ön-kormányzati intézménybe. Ha e lehetőségek nem álltak rendelkezésre, maradt a rokoni, illetve a zsebből zsebbe finanszírozott baráti alapú ellátás, vagy ahol elérhető volt, ennek legális formája, a családi napközi.

126 Az ellenérdekeltség azonban kisebb mértékben áll fenn, ha csak feltöltik a meglévő csoportot a felvett háromévesnél kisebb gyermekekkel, ugyanakkor e gyermekek több figyelmet kívánnak, így gondozásuk is költségesebb.

A bölcsődék mellett alternatív legális ellátásként – nemcsak a bölcsődéskorú, hanem az idősebb¹²⁷ gyermekek számára is – már 1997-től meg-jelent az ún. családi napközi. Elterjedtsége azonban a rugalmas szolgáltatás-szervezés és a családias hangulat ellenére kimondottan nehezen növekszik, aminek legfontosabb oka a normatív támogatás alacsony összege, a fizetőképes kereslet hiánya, az ellátás hagyománynélkülisége és a nehezen teljesíthető bü-rokratikus előírások sokasága. Nem véletlen, hogy az ellátások szinte kizárólag a nagyobb városokban vagy legfeljebb egy-egy jellemzően külföldi érdekelt-ségű foglalkoztató közvetlen környezetében jelentek meg. A kisebb városokban és a hátrányosabb helyzetű térségekben csak elvétve érhetők el, így egyéb le-hetőségek hiányában e térségekben a féllegális vagy a családi megoldások ter-jedtek, terjednek tovább.

Az önkormányzatok tehát a korábbi időszak normatív támogatási rend-szere alapján pénzügyileg egyértelműen abban voltak érdekeltek, hogy lehető-leg ne tartsanak fenn sem óvodát, sem bölcsődét. Ha ezt sehogyan sem tudták elkerülni, akkor pedig a lehető legkevesebb csoport indításában, a meglévő cso-portok teljes feltöltésében (magas létszámban) és a lehető legalacsonyabb foglalkoztatotti létszámban voltak érdekeltek. Az anyagi ellenérdekeltség jelent meg akkor is, amikor korlátozták a különböző okok miatt napközben otthon lévő szülők (gyes, gyed, gyet, munkanélküli, csökkent munkaképességű, egyéb járadékos stb.) gyermekeinek óvodáztatását annak ellenére, hogy az egyértel-műen ellentétes volt a jogszabályokkal.

Az óvodáztatást segíteni akaró fentebb említett törvénymódosítás alapvető paradoxonja is az volt, hogy pénzügyileg ösztönözte a hátrányos helyzetű szü-lőket az óvodai szolgáltatás igénybevételére, miközben nem változtatta meg az önkormányzat pénzügyi ellenérdekeltségét a gyermekek felvételében. Ez az el-lenérdekeltség külön hangsúlyt kap azon gyermekeknél, akikkel (illetve akik családjával) szemben a társadalmi környezet előítéleteket táplál, és akiknek a felvétele visszahathat mások (a többség vagy a helyi közvélemény-formálók, helyi elithez tartozók) intézményválasztási döntéseire is.

A korábbi jogszabályokban rögzített jogokból és kötelezettségekből tehát elvileg az következett volna, hogy mindenki a lakóhelyén vehesse (és ha akarja, vegye is) igénybe a számára jogszabályok alapján járó bölcsődei és óvodai szol-gáltatásokat. Ezt azonban az állam a feladatok önkormányzatokon keresztül tör-ténő ellátása és a szolgáltatások alulfinanszírozása miatt nem biztosította min-denkinek, sőt elsősorban azoknak nem, akik számára a későbbi intézményi pá-lyafutásuk miatt kiemelt jelentősége lenne a korai intézményes szolgáltatások igénybevételének (Havas, 2007). A szolgáltatásokhoz való hozzáférés ezenkí-vül súlyos területi különbségeket is hordozott, a hátrányos helyzetű aprófalvas térségekben a rászoruló családok számára e szolgáltatások lényegében elérhe-tetlenek voltak (Ladányi, 2009). Így egyértelműen kimondható, hogy a közfi-nanszírozott intézményes szolgáltatások közül a bölcsődei és óvodai ellátások

127 A gyermek féléves korától legfeljebb tizennégy éves koráig vehető igénybe ez a szolgáltatás.

bizonyosan nem lehettek képesek az esélyegyenlőség biztosítására és a szociá-lis kompetenciák kialakulásának segítésére, így nem erősíthették a társadalmi kohéziót sem.

2011 után a jogszabályváltozások a kisgyermekkori ellátási területeket is érintették, ám ezek hatásait az eltelt idő rövidsége miatt adatokkal alátámasztott módon nem elemezhetjük. Miután azonban az óvodai és a bölcsődei ellátások költségigénye közötti különbségek lényegesen nem változtak, így az érdekelt-ségi mechanizmusok továbbra is érvényesülnek. A köznevelési törvény értel-mében immár fél évvel későbbre, leghamarabb két és fél éves korra szűkült az óvodába felvehető gyermekek életkora, és kizárólag abban az esetben vehetők fel, ha az nem korlátozza egyetlen háromévesnél idősebb jelentkező felvételét sem. A köznevelési törvény ennél lényegesen vitatottabb rendelkezése a há-roméves kortól bevezetett kötelező óvodai regisztráció, legalább napi négyórás jelenlét és kötelező felvétel előírása. Indokolt esetben e kötelezettség alól a szülő kérésére a település jegyzője, illetve egyházi vagy magánintézmény ese-tén a fenntartó felmentést adhat, a gyermek kötelező regisztrációja azonban eb-ben az eseteb-ben is előírás. A javaslat célja a hátrányos helyzetű csoportok társa-dalmi integrációjának segítése, a kötelező óvodáztatás előírása azonban több szempontból is aggályos. A kötelező belépés miatt felnagyítva, de ugyanazok a problémák feltételezhetőek ezen intézkedések bevezetése esetén is, mint ami-ket a korábban hivatkozott 2008-as törvénymódosítás kapcsán megfogalmaz-tam. Az intézkedések bevezetését a szakmai és a széles közvélemény reakciói-nak hatására, ám a szükséges infrastruktúra biztosításáreakciói-nak nehézségére hivat-kozva előbb 2014. szeptember 1-jére, majd még egy évvel tovább tolva, 2015.

szeptember 1-jére halasztották. Az elemzés során többször emlegetett normatív finanszírozással összefüggő pénzügyi ellenérdekeltség az új finanszírozási rendszer bevezetésével kissé csökkent, a központi támogatás megfelelése a va-lós költségeknek a csak a minimálisan szükséges kötelezettségekre koncentráló fenntartás esetén megközelítheti a 80%-ot.

2. Szelekciós mechanizmusok a közoktatásban. Első szelekció: az