Az Európai Unió a szakirodalomban rendszeresen és alaposan vizsgált témakör, amiről monografikus áttekintések érhetők el, mind a szakpolitikák leírása, mind a gyakorlati szempontú elemzés számára (Baldwin – Wyplosz, 2017; Aslund – Djankov, 2017; Berend, 2017). Kiindulópontunk az az észrevétel lehet, hogy az EU alapjaiban ma is a hat alapító tag által kialakított keretben és szempontrend-szer szempontrend-szerint működik. Minden kezdeményezés – a jelenlegi francia–német és a bizottsági anyagok is – abból indulnak ki, hogy van egy mag-Európa, ahol alap-vetően azonos fejlettségű országok működnek együtt. Ők főként egymással ke-reskednek, közös intézményi emlékezettel és értékrenddel bírnak. Ehhez Észa-kon, Délen és Keleten különféle zárványok és nyúlványok kötődnek, de nem ők határozzák meg a fő irányt.
Ez azt jelenti, hogy kötetünk fő elemzési szempontja az uniós politikák és a döntéshozatal szempontjából a kezdetektől napjainkig legföljebb kiegészítő jelen-tőségű, de semmiképp se meghatározó volt és maradt. Vagyis: az EU-nak nincs átfogó és kiemelt stratégiája, ami a kevésbé fejlett államok fölzárkóztatását ki-emelten kezelné. Nem mondhatjuk, hogy ez a szempont egyáltalán nem jelen-ne meg. Például a kohéziós alapoknál, de a közös agrárpolitika keretében is az egyik szempont a lemaradt régiók fölzárkóztatása. Ugyanakkor a tények
ismere-147 Ez természetesen nem igaz. A Bizottság és a Bíróság tagjait a tagállamok nevezik, és a la-kosságot képviselő, külön arányos választási rendszerben létrejövő Európai Parlament hagyja jóvá. Az Európai Központi Bank vezetőségében összesen 6 fő az EP választotta (de a tagál-lamok alkuja alapján kijelölt) igazgatóság, a maradék az euróövezet jegybankelnökeiből áll.
Utóbbiakat az adott államon belüli alkotmányos rend alapján számoltatják be és számoltatják el. Utóbbi lehet hiányos, nem kellően demokratikus, de ez a „demokratikus deficit” is nemzeti, nem EU-szintű.
tében nem állítható, hogy ez az egyetlen, vagy akár a legfőbb szempont lenne.
És ennél fogva voltaképp nem is lepődhetünk meg azon, hogy alapos elemzések szerint (Bachtel és társai, 2016) az uniós régiók közti közeledés, a gyengébbek fölzárkózása a vizsgált időszakban sem volt megfigyelhető a valóságban. Holott e – sokat bírált és elemzett – hagyományos kiadási tételek indoklását, ideológiá-ját vesszük alapul, épp ennek kellett volna bekövetkeznie.
Ugyanakkor, ha bármely időszak többéves pénzügyi előirányzatát 148 vesszük górcső alá, akkor jól kirajzolódnak az egyes keretek kialakításakor az elvekből nem következő, esetenként azoknak kifejezetten ellentmondó nemzeti és szak-politikai ihletésű érdekérvényesítések. Például az, ha nem kell három vagy több tagállam részvétele a fejlesztéshez (a fővárosok projektjeire kell gondolni). De megemlíthetjük, hogy a területfejlesztésnél nemcsak a túlnépesedett, hanem az elnéptelenedő vidékek is juthatnak pénzhez. Utóbbi – talán nem meglepő mó-don – a skandináv államok, Olaszország és Spanyolország, vagyis az EU tehe-tősebb tagállamainak szempontját jeleníti meg. Hasonlóképpen a mezőgazda-ságban meghatározó maradt a területi alapú és a közvetlen támogatás, ami a fejlettebb tagállamokat kedvezményezi.
Fontos előrebocsátani azt – a korábban már jelzett – tényt is, hogy az unió melletti kiállás és lelkesedés a 2005-ös népszavazásokkal egyfajta tartózkodás-nak adta át a helyét. Ez jelenik meg többek közt abban is, hogy a nettó befizetők gondosan ügyelnek arra, hogy a közös célokra a nemzeti termék/GNI 1 százalé-kánál nagyobb összeget még válság idején sem áldoznak. Ez azt jelenti, hogy át-lagban egy EU-tagállam kiadásainak 2-2,5%-át fedezheti uniós pénzekből (bár egyes időszakokban és országokban, így hazánkban 2013–16 között az állami beruházások 25–70%-a is jöhetett e források terhére). Ez messze elmarad a szö-vetségi államokban megvalósult transzfer-uniótól, például a svájci vagy a német tartományok közti pénzügyi kiegyenlítés arányaitól, ráadásul a források sem arányuk, sem mértékük szerint nem a kevésbé fejlettek fölkarolása szerint
áram-148 Az EU-ban általában hétéves pénzügyi kereteket alkalmaznak. Bár ennek megváltoztatása időről időre fölmerül (e sorok írásakor is), a szokás mellett szól az, hogy így a négyéves politikai és költségvetési ciklusoktól is, valamint az előirányzatokat véglegesítő és az éves kiadási tétele-ket is megszabó Európai Parlament újjáválasztási ciklusaitól független időszakok jönnek létre.
Kimondott cél, hogy uniós pénzből több cikluson átívelő, vagyis a politikai erők egyetértését élvező, tartós fejlesztési célok kapjanak elsőbbséget. Törekednek tehát mind az éves, mind a négyéves költségvetési és politikai ciklusoktól való elszakadásra. Ezért nem helyes, ha egy kor-mányzat a maga hivatali ideje alatt „le kívánja hívni” a teljes keretet, és előre el kíván dönteni olyan ügyeket, amelyek eleve utódjára várnak.
lanak. Ami meghatározó, az az adminisztratív képesség, vagyis az, ki, mikor, mi-képp tud pályázni, és ki milyen kapcsolatokat tud Brüsszelben mozgósítani 149.
Mint visszatérően említettük, a közép- és a kelet-európai országok döntésho-zói is és választópolgárai is főképp a gazdasági fejlettségi szint kiegyenlítődését várták volna el az EU-tagságtól. Ha a fenti tömör összegzésünk helytálló, akkor mind a politikai-kommunikációs, mind pedig a gazdasági, logisztikai, vagy épp szervezési síkon alapvető meg nem felelés volt az új tagállamok aspirációi és az unió kínálta realitások között.
Ez önmagában is nehézségek forrása lehet, hiszen kiábrándulást hozhat a fine dining stílusú, méregdrága és elegáns étterem, ha egész nap nem ettünk, és vol-taképp egy kisvendéglőre, hideg fröccsre és marhapörköltre lenne gusztusunk.
Ennél azonban súlyosabbnak ítéljük a társadalmi tanulás krónikus hiányát, ami mindkét felet jellemzi. Az eltérő súlycsoport okán természetesen egész más kö-vetkezménye van annak, ha a nyugati magállamok „nem tekintik szívügyük-nek” a keletiek fölzárkóztatását (ha még oly előnyös is számukra), és másként áll ez fordítva.
A mi esetünkben különösen is feltűnő, hogy a 15 éves jegyesség, majd a 2004–2007 közti – kedvező – időszak tapasztalatai nem vezettek gyors tanulá-si folyamatra az új tagállamokban. Egyfajta minimalizmus uralkodott el: amit a pénzért föltétlen muszáj, azt még megcsináljuk, de egy lépéssel sem teszünk töb-bet. Jól látható volt ez az euró bevezetésének elhúzódásában is.
Nem kérdéses az, hogy kis nyitott országok számára a valutaválságoktól való menekülés kézenfekvő útja a valutablokkba történő csatlakozás. Az is kézenfek-vő, hogy ha egy országcsoportnak nincs hosszú tradíciója – mint Dániának és Csehországnak volt és van – a pénzügyi stabilitás terén, akkor a hatóságok hite-lességét növeli, a fejlesztés költségeit csökkenti a német színvonalhoz közelítő fi-nanszírozási költség lehetővé válása. Cinizmus és gazdasági félreértés úgy érvel-ni, hogy ez mindig és minden országban csak a politikusok étvágyát növelné, és a velük összefonódott oligarchák érdekét képviseli.
149 Ez magyarázza azt a megdöbbentő tényt, hogy például a Horizont 2020 és az Európai Ku-tatási Alap támogatásainak 90%-ot meghaladó része angol, holland és skandináv felhaszná-lóknak jut. Good value for money, mondaná egy amerikai befektető. De elvileg e pénzek az új tagállamok és a korábban is lemaradt déliek felzárkóztatását, esélyteremtését kellett volna, hogy szolgálják. A pénz négyötöde ipari célokra jut, holott az unió nem bank, hogy befekte-téseinek meg kelljen térülnie. Véleményünk szerint uniós pénzből csakis alapkutatásokat és társadalom-, valamint bölcsészeti kutatásokat kellene finanszírozni (ezek aránya a 10%-ot még sosem érte el).
Az euróval az a baj, hogy szigorúan szabálykövető költségvetési és monetáris po-litika melletti elköteleződést jelenít meg. Más szóval: annak és csak annak érde-mes belépnie e rendszerbe, aki képes és hajlandó is a közös szabályrendszer sze-rint alakítani döntéseit. 150 Mint utóbb kifejtjük, a válságkezelés ezt a formális egyeztetést, ha tetszik, kényszerzubbonyt, kimondottan megerősítette és a banki szabályozás/pénzügyi felügyelet irányába is kiterjesztette. Sőt, mind a pénzellá-tás, mind a kamatpolitika, mind az ezt kiegészítő eszközvásárlás és a rendszer-szinten fontos pénzintézetek felügyelete is az Európai Központi Bankhoz lett telepítve. Tegyük hozzá: az EMU olyan, mint a túlvilág, onnan nincs visszaté-rés. Nagy-Britannia épp azért – is – tud kilépni az unióból, mert sosem volt ré-sze e közös szabályozásoknak, továbbá emellett a világ legrégebbi és legmélyebb tőkepiacával is rendelkezik a Cityben. Épp ez a visszafordíthatatlan elköteleződés az, ami a piaci szereplőkben bizalmat ébreszt. És ez az, ami a dél-európai orszá-gok sikertelen válságkezelése okán megrendítő ütést szenvedett el 2009–2012-ben.Amit ma biztosan tudunk – bár nem volt ismeretlen az európai valutauni-ót megelőző vitákban sem (Cassel, D., szerk., 1998), az az, hogy ha valaki nem tudja vagy nem akarja teljesíteni e követelményeket, és mégis belép a klubba, akkor keményen ráfizet. Az EMU nem az az öt maastrichti kritériumból áll, hanem egy filozófia, egy megközelítés és egy ennek jegyében alakuló gyakorlat kerete. Ha valaki bármi okból „nem lép egyszerre, nem kap rétest estére”. Ha a munkapiac merev, a bérek nem követik az egységköltség indokolta szintet, ha a költségvetés rendre elszáll, ha a bankok a politikusok – helyi erők – kezében vannak, akkor az Európai Monetáris Unióban való maradás öngól 151.
Az átalakult országok szempontjából ez azt jelenti, hogy a valutaunióba való lépés csak akkor – lett volna – magától értetődő, ha az említett elköteleződés fönnállott volna. A Baltikum és Szlovákia kivételével nem ez volt a helyzet.
Csehországban és Lengyelországban politikai okok győztek, Szlovénia pedig egy különös, korporatív rendszerrel ugyan bevezette az eurót, de a bankaktívák túl-értékelődése és a szerkezeti alkalmazkodás hiánya 2012-re Európa egyik legna-gyobb bankválságához vezetett. S bár azóta a szlovén gazdaság a gyógyulás útjá-ra lépett, a költség nem mondható csekélynek. 152.
150 A cseh és a román kormány ilyen, a magyar és a lengyel nem. Vö.: Távol vagyunk az euró-tól. Világgazdaság, 2017. aug. 31.
151 Ez eleve nem volt kérdéses (Csaba, L., 2002).
152 Az Európai Bizottság legutóbb 2017. máj. 22-én tette közzé országspecifikus ajánlásait és az azt megalapozó elemzést, elérhető honlapjukon: www.ec.europa.eu, letöltve 2017. júl. 13.
Magyarország esetében az első Orbán-kormány még a 2006-ig történő beve-zetés mellett volt, majd 2004–2012 közt a sodródás és a követelményeknek való nyilvánvaló meg nem felelés volt a jellemző. 2013-14-től ugyan lehetséges lett volna a valutablokkhoz való csatlakozás, a kormányzat és a jegybank ezt azon-ban nem pártolta 153. Ennek oka az volt, hogy a szabálykövető politika elve és gyakorlata, különösen a 2017-re kialakult formájában szöges ellentétben állt a kormányzat szabad mérlegelését és önállóan megválasztott beavatkozási módját önértéknek tekintő, művelői által az unortodox jelzővel illetett gazdaságpolitiká-val.Az euró azonban még a Kohl–Mitterand korszak gyümölcse. Mint láttuk, az 1998–2008 közti időszakban nem történtek jelentős kezdeményezések. Az in-tegráció mélyítését célzó Alkotmányos Szerződés elbukott, a helyére lépett Lisz-szaboni Szerződés pedig a kormányköziséget erősítette meg. Ez a válságkezelő lépésekkel még tovább erősödött, ezért a sokat szereplő – és így a médiában túl-értékelt – Bizottság reálhatalma meggyengült (Bickerton és tsai /2015/ részletesen kifejti, miként is történt ez). A brüsszeli testület – érthető törekvései ellenére – inkább technokratikus és részletkérdésekben tudott erőt mutatni 154, míg az ösz-szes fontos kérdés Berlin, Párizs, Róma és London együttműködésében dőlt el (a narratívát a Brunnermeier és társai, 2016 kötet tartalmazza; a magyar szakiro-dalomból lásd Benczes, 2017 alapos áttekintését).
Ezzel sajátos, a politikai megnyilatkozások szintjén mindig elutasított kétsebes-séges integráció alakult ki már a válságot megelőzően, amit a válságkezelés konkrét módja csak fölerősített. Egyfelől az euróövezet, aminek keretében jelentős infor-mális egyeztetés mellett a meglévő fórumok – mindenekelőtt az Eurócsoport 155
153 Hornyák József (2017) cikke kitűnő összegzését adja a legfontosabb jegybanki és kormány-zati megnyilvánulásoknak e kérdésben. Figyelemre méltó, hogy a 16. évfolyamában járó Hitel-intézeti Szemle a Magyar Nemzeti Bank negyedéves tudományos folyóirata, valamint az MNB hivatalos kiadványai 2014–17 közt egyáltalán nem tartalmaztak e kérdéssel foglalkozó elemzé-seket. A fenti cikkben ezért kizárólag napilapinterjúkra és más eseti kormányzati megnyilvánu-lásokra támaszkodik a szerző.
154 Például egy kiigazítási program esetében. De amikor szembe kellett volna menni egy akár közepes méretű tagállammal – a nagyokról már nem is szólva –, elfogyott a szufla, ugyanúgy, mint 2003–2004-ben.
155 Az euróövezetet alkotó államok pénzügyminisztereinek szorosabb tanácsa a minden tagál-lamot befogadó Ecofin mellett. Létrehozására – francia nyomásra – épp azért került sor, mert a monetáris unióban szükség van bizonyos fokú költségvetési együtt menetelésre is. Utóbbit
„gazdasági kormányzásnak” hívják, és újabban már uniós szövetségi pénzügyminisztériumot is emlegetnek a francia kezdeményezésekben.
és az Európai Központi Bank Tanácsa – felhatalmazással vagy anélkül rend-szeresen hozott döntéseket, nem egyszer többségi alapon és kötelező eljárásokat előírva. Másfelől a kimaradtak – Nagy-Britannia köré tömörülve – igyekeztek a szerződések adta egyenlő beleszólási jogukat biztosítani. Utóbbi a dolgok ter-mészete szerint nemigen sikerülhetett, hiszen ha 17 majd 19 tagállam valamiben megállapodott, a többiek számára az „eszi, nem eszi, nem kap mást” marad csupán.
Rövidre fogva: a világméretű pénzügyi válság 2007. évi kitörésekor egy megy-gyengült Európai Uniót talált. Egyfelől: másfél évtizede nem indultak a dekla-rációkon túlmutató, valódi elmélyülést jelentő integrációs programok. Az am-bíciózus Európa 2020 program jórészt a deklarációk szintjén maradt. A két új terület, a környezetvédelem és a szociális védelem kérdésében nem jöttek létre új közösségi hatáskörök. E területek jórészt az Európai Bíróság ítéletei nyomán, a kollegiális nyomás révén, a nyílt együttműködésben – vagyis önkéntes alapon és nemzeti költségvetésből – erősödtek meg.
Másfelől a valutaunió keretében a szabályokat követő és nem követő álla-mok csoportjai tartósan fönnmaradtak, rácáfolva a valutaunió endogén – vagy-is önbeteljesítő – jellegéről szóló korabeli nézetekre. A déli tagállamok, Belgium és Franciaország kísérletet sem tettek arra, hogy a szabályok szerint kiigazítsák gazdasági modelljüket. Sőt, a jórészt kozmetikai eszközökkel megvalósítható költségvetési kiigazításra sem kényszerültek rá, mert amikor Franciaország mel-lett Németország is átmenetileg kicsúszott a stabilitási egyezmény előírásaiból, akkor büntetés helyett inkább a szabályokat függesztették föl 2003-ban. Ettől kezdve a jóindulatú, önkéntes szabálykövetésre irányuló szándék számos tagál-lamban meggyengült. Különösen igaz ez azokra, akiknél a legerőteljesebb és leg-sürgetőbb változásokra lett volna szükség.
A politikai és intézményi integrációt előtérbe állító Alkotmányos Szerződés elvetését 156 követően az újítások közül voltaképp csak az Európai Parlament együttdöntési jogosítványainak kiterjesztése az, ami megmaradt. Ez elvileg a de-mokratikus ellenőrzés kiterjesztését, gyakorlatilag azonban a döntéshozatal szé-taprózódását eredményezte. Nagyjából mindenki ki tudta siklatni ellenfele öt-letét, másfelől a már meglévő programok akkor is tovább futhattak, ha már nyilvánvalóan kifutott modellről volt szó, mint a közös agrárpolitika esetében.
Meglehetősen messzire került egymástól a szerződések világa, a deklaratív euró-pai politika és a tényleges döntéshozatal. Utóbbiban az egyéni útkeresés volt a
156 Nem szokták említeni, hogy a francia (2005) és a holland (2007) népszavazás mellett első-ként az írek (2008) is elutasították a politikai szimbolizmust.
jellemző, amiben voltak előre mutató kezdeményezések, mint Szlovákia eseté-ben, és szép számmal voltak a már meghozott, puha határozatoktól is elmaradó megoldások, mint a latin országoknál két évtizede megfigyelhető.