Entwicklung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems

befassten sich mit der europäischen Migrationspolitik als Folge des Auf-baus von einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Der Ak-tionsplan des Europäischen Rates skizziert ein umfassendes Migrationskon-zept für die EU für den Zeitraum von 2000-2004. Die Errichtung des GEAS sollte in zwei Phasen passieren. Als erster Schritt muss eine einheitliche Regelung über den für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staat er-mittelt werden. Gemeinsame Mindeststandards über Aufnahmebedingun-gen sowie über die Zuerkennung und die Merkmale der FlüchtlingseiAufnahmebedingun-gen- Flüchtlingseigen-schaft müssen festgestellt werden. Ein subsidiärer Schutzstatus muss klar definiert werden, damit auch Personen die keine Flüchtlinge im Sinne der GFK sind, einen entsprechenden Schutz bekommen könnten.²³⁶ Der zweite Schritt sieht es vor, Regeln zum gemeinsamen Asylverfahren zu erlassen und den unionsweit geltenden einheitlichen Asylstatus einzuführen.²³⁷ Eine Lösung für vorübergehenden Schutz für Vertriebene sollte auf der Grundla-ge der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten Grundla-gefunden werden. Die Auf-stellung des Eurodac-Systems sollte zu Ende geführt werden. Das Pro-gramm enthält Punkte über die Partnerschaft mit Herkunftsländern, sowie eine ambitionierte Integrationspolitik, die es ermöglichen würde,

232 Thym, Art. 78 AEUV, Rn. 2, in: GHN-Kommentar

233 Endres de Oliveira, Rn 1721, in: Huber/Eichenhofer/Endres de Oliveira: Aufenthalts-recht.

234 Aktionsplan des Rates und der Kommission vom 3. Dezember 1998 zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. ABl C 19 vom 23.1.1999, S. 1–15.

235 Europäischer Rat Tampere, am 15-16. Oktober 1999, Schlussfolgerungen des Vorsitzes.

236 Ebenda: Bestimmungen über die erste Phase des Programms unter A) II Punkt 14.

237 Ebenda: Bestimmungen über die zweite Phase des Programms unter A) II Punkt 15.

staatsangehörigen mit denjenigen der EU-Bürger vergleichbare Rechte und Pflichten zu garantieren.

Das Haager Programm²³⁸ umfasst wiederum einen Zeitraum von fünf Jah-ren. Neben neuen Zielsetzungen befasst es sich auch mit der Evaluierung der bereits funktionierenden Systeme. Zahlreiche Regelungen wurden an-hand des Vertrags von Amsterdam und des Programms von Tampere erlas-sen, welche die Verwirklichung eines europäischen Asylraums zum Ziel hat-ten. Das Haager Programm sah detaillierte Maßnahmen bis 2010 vor. Nach der Evaluierung der ersten Phase des Prozesses sollte die Gemeinsame Europäische Asylregelung weiterhin verwirklicht werden. Das gemeinsame Asylverfahren und der einheitliche Status für Personen, die internationalen Schutz brauchen, mussten beide definiert werden. Die neue umfassende Herangehensweise beinhaltet Einreise- und Zulassungspolitik sowie Integ-rations- und Rückkehrpolitik. Die Möglichkeit der gemeinsamen Bearbei-tung von Asylanträgen sollte sowohl innerhalb, als auch außerhalb der Uni-on untersucht werden.²³⁹ Die administrative Zusammenarbeit zwischen den Einwanderungsbehörden der Mitgliedstaaten sollte verstärkt werden, und gegebenenfalls müssten geeignete Strukturen eingerichtet werden, die die praktische Zusammenarbeit zwischen den mitgliedstaatlichen Behör-den erleichtern sollen. Der Aktionsplan enthält Vorschläge über die Steue-rung von legalen und illegalen Migrationsströmen und setzt sich für die Einführung von gemeinsamer Einwanderungs- und Integrationspolitik ein.

Die externe Dimension von Asyl und Zuwanderung wurde auch themati-siert. Neben der Partnerschaft mit Herkunfts- und Transitländer sollte die Rückkehr- und Rückübernahmepolitik gefördert werden. Eine Breite an Möglichkeiten ist aufgelistet, von einem Neuansiedlungsprogramm bis hin

238 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Das Haager Programm: Zehn Prioritäten für die nächsten fünf Jahre Die Partnerschaft zur Erneuerung Europas im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, vom 10.5.2005, KOM/2005/0184 endg.

239 Siehe beispielsweise: Noll, Gregor / Fagerlund, Jessica / Liebaut, Fabrice: Study on the Feasibility of Processing Asylum Claims outside the EU against the Background of the Common European Asylum System and the Goal of a Common Asylum Procedure, Euro-pean Commission, The Danish Centre for Human Rights (Hrsg.), Final Report, 2002.

zu humanitärer Hilfe, oder die Verknüpfung von Entwicklungszusammen-arbeit und Migration. In diesem Zusammenhang unterstützt die Union, dass alle Drittstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention beitreten und diese auch in der Sache einhalten.

Schließlich wurde das Stockholmer Programm²⁴⁰ mit Plänen für 2010-2014 erarbeitet. Zu dieser Zeit war die erste Generation der wichtigsten Rechts-vorschriften bereits in Kraft. Im nächsten Schritt musste das GEAS weiter-entwickelt werden. Bis 2012 blieb dies auch ein zentrales politisches Ziel der EU. Daneben sollten Maßnahmen ergriffen werden, damit die legale Zuwanderung in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten erleichtert wird und diese auch im Einklang mit den mitgliedstaatlichen Bedürfnissen steht. Die EU sollte einen gemeinsamen Raum für Schutz und Solidarität in Asylfragen bilden.²⁴¹ Dazu gehören neue Regelungen über das gemeinsame Asylver-fahren, über den einheitlichen Asylstatus sowie über den subsidiären Schutzstatus und die Neufassung der Dublin-Verordnung. Die Zuständig-keitsregeln nach dem Dublin-System bleiben ein wichtiges Element des GEAS, da sie die Prüfung von Asylanträgen eindeutig einem einzigen Mit-gliedstaat zuweisen. Der Kommission steht es aber frei, auch andere In-strumente diesbezüglich vorzuschlagen. Der besondere Umgang mit unbe-gleiteten Minderjährigen wurde in einem Aktionsplan²⁴² niedergelegt. Es-senz des GEAS wäre es, faire und wirksame Verfahren, ein hohes Schutzni-veau, gleichwertige Aufnahmebedingungen und der Bestimmung des Sta-tus überall in der Union zu garantieren. Damit sollten „asylum-shopping“

und Sekundärmigration vorgebeugt werden. Ähnliche Fälle müssten ver-gleichbar behandelt werden und zu verver-gleichbaren Ergebnisse führen. Das Stockholmer Programm schlägt vor, dass die EU der GFK und deren New Yorker Protokoll beitritt, vorbehaltlich einer Studie über die rechtliche und

240 Das Stockholmer Programm — Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger, Abl. C 115 vom 04.05.2010, S. 1-38.

241 Ebenda, unter Punkt 6.2.

242 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Aktionsplan für unbegleitete Minderjährige (2010 – 2014), KOM (2010) 213 endg. vom 06.05.2010.

praktische Relevanz eines solchen Beitritts.²⁴³ Das Europäische Unterstüt-zungsbüro für Asylfragen (EASO) mit Sitz auf Malta fing seine Arbeit 2010 an. Es sollte ein wichtiges Instrument für die Weiterentwicklung des GEAS bilden und sollte die praktische Zusammenarbeit zwischen den Mitglied-staaten erleichtern. Das EASO könnte eine gemeinsame Schulungsplatt-form für Asylbeamte anbieten, damit die Qualität des Asylverfahrens ver-bessert wird. Außerhalb der Union müssen auch Maßnahmen ergriffen werden, um zu einer glaubwürdigen und nachhaltigen gemeinsamen Asyl-politik zu gelangen. Regionale Schutzprogramme in Drittstaaten, die eine große Anzahl von Flüchtlingen aufnehmen, müssen gefördert werden. Die freiwillige Teilnahme von Mitgliedstaaten an Resettlement-Programmen sollte von der EU zentral unterstützt werden. Die enge Zusammenarbeit mit dem UNHCR müsste angestrebt werden.

Die Annahme des Stockholmer Programms fiel zeitlich beinahe zusammen mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, was viele institutionelle Abgrenzungsfragen bereitete. Die Spannung zwischen Rat, Kommission und Europäischem Rat hat sich auch daran erkennen lassen, dass der Aktions-plan zur Umsetzung des Stockholmer Programms²⁴⁴ der auf Anfrage vom Europäischen Rat seitens der Kommission vorgelegt wurde, vom Rat letzt-endlich nicht angenommen wurde.²⁴⁵ In seinen Schlussfolgerungen ver-langt der Rat, dass die Kommission nur solche Initiativen ergreift, die im Einklang mit dem Stockholmer Programm stehen.²⁴⁶

In diesem Sinne erfolgte eine Reform der geltenden Rechtsakte, die die europäische Migrationspolitik bis heute prägt. Die in der ersten Phase (bis ca. 2010) erlassenen Richtlinien und Verordnungen erhielten hauptsächlich Mindeststandards und hatten gewisse Regelungslücken, sodass viele mit-gliedstaatliche Rechtsvorschriften beibehalten werden konnten, auch wenn

243 Ein solcher Beitritt steht heute nicht auf der politischen Agenda der EU.

244 Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für die Bürger Europas. Aktions-plan zur Umsetzung des Stockholmer Programms, vom 20.4.2010, KOM (2010) 171 endg.

245 Suhr, Art. 67 AEUV, Rn. 37, in: Calliess/Ruffert EUV/AEUV.

246 Ebenda.

sie die EU-Standards teilweise unterschritten.²⁴⁷ So entstanden erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Erfolgschancen eines Asylantrags zwischen den Mitgliedstaaten. Zugleich konnten einige Länder die Infrastruktur für die Aufnahmebedingungen nicht so rasch entwickeln, wie das GEAS bereits fortgeschritten war. Streng genommen bilden den Kern des Asylsystems drei Richtlinien und zwei Verordnungen, aber im weiteren Sinne gehören viele andere Rechtsvorschriften zu dem Asylraum, die aufgrund der politi-schen Zielvorgaben der Aktionspläne erlassen waren und sehr wichtig in der Steuerung der Migration sind.

II. Aktueller Stand im Gemeinsamen Europäischen