Entstehung des modernen Asylrechts – historischer Überblick

Euro-pa. Juden aus Spanien oder Hugenotten aus Frankreich wurden zwar „we-gen der Religion“ verfolgt, eine flüchtlingsrechtliche Regelung benötigten sie aber nicht. Sie bildeten größtenteils wohlhabende Einwanderer für die teilweise entvölkerten Aufnahmeländer, die primär einen Vorteil in der Zuwanderung sahen. Zu dieser Zeit war der Herrscher eines Landes wirt-schaftlich stark von der Anzahl der Untertanen abhängig. Zudem waren Staaten noch nicht von dem heute herrschenden territorialen Hoheitsge-danken geprägt und waren dementsprechend auch nicht bemüht, die Ein-wohner und das Staatsgebiet flächendeckend zu kontrollieren. Ferner wa-ren politische Flüchtlinge meistens prominente Persönlichkeiten, wie bspw.

Dante Alighieri, oder später Ferenc Rákóczi, sowie Lajos Kossuth. Die Zu-fluchtsländer haben diese Menschen als Gäste behandelt, eine formale Entscheidung über ihren Flüchtlingsstatus blieb oft aus.

In der späten Neuzeit bildete sich die moderne territoriale Staatlichkeit aus, infolgedessen die Landesherren einen Anspruch auf die Souveränität über ihr Hoheitsgebiet und über ihr Volk hatten. Die Entwicklung des Asyl-rechts ist deshalb untrennbar mit der Herausbildung des FremdenAsyl-rechts, sowie des Staatsangehörigkeitsrechts verbunden.⁴⁸ Die Souveränität er-streckte sich auch auf einen grenzüberschreitenden Strafanspruch wegen neuer Formen der Kriminalität. Im 19. Jh. entstanden die ersten bilateralen Auslieferungsabkommen. Es war Gebrauch, dass politische Straftaten nicht von solchen Verträgen gedeckt waren.⁴⁹ In diesem Sinne genossen politi-sche Flüchtlinge Asyl. Dieses Asylrecht bedeutete aber kein subjektives Recht der Person, nicht ausgeliefert zu werden, sondern ein Recht des

47 Ganz treffend und ausführlich darüber: Paul Tiedemann: Flüchtlingsrecht, S. 105-116.

48 Dóra Frey: Historische Grundlagen des Asylrechts, S. 11-29, S. 15, in: Anderhei-den/Brzózka/Hufeld/Kirste (Hrsg.): Asylrecht und Asylpolitik in der Europäischen Union – Eine deutsch-ungarische Perspektive, Nomos 2018.

49 Außer in absolute Monarchien, die daran interessiert waren, die politischen Gegner des Absolutismus zu bestrafen.

fluchtsstaates, die Auslieferung gegenüber dem Heimatstaat völkerrechts-konform zu verweigern.⁵⁰

Der europäische Sozialstaat (ab dem 19. Jh.) sicherte seinen Einwohnern Zugang zu öffentlichen Leistungen. Damit gewann die Anzahl der Einwoh-ner eine neue Bedeutung, und Staaten verhängten Einreise- und Aufent-haltsverbote für Ausländer. Größere Volksbewegungen, wie bspw. die jüdi-schen Flüchtlinge, die vor Pogromen geflohen waren, fanden teilweise au-ßer Europa durch Abwanderung eine neue Heimat. Die USA, Kanada oder Australien waren traditionelle Immigrationsländer und auf die Einwande-rung auch angewiesen. Als die USA anfing, ihre EinwandeEinwande-rungspolitik ab den 1880er Jahren Schritt für Schritt strenger zu machen (bis hin zur Ein-führung von Lesetests im Jahre 1917), strandeten viele Menschen auf dem alten Kontinent, die nicht ausreisen konnten, meistens kranke, oder arme Ausländer, die das jeweilige Fürsorgesystem belasteten. So entstanden zunächst die verschiedenen Ausländergesetze, die den Status solchen Per-sonen regelten und Flüchtlingen, die aus politischen oder religiösen Grün-den geflohen sind, Schutz anboten. Eine internationale Regelung wurde noch nicht angestrebt, da die Anzahl der Geflüchteten immer noch über-schaubar blieb. Die tragischen Ereignisse des 20. Jh. änderten diese Situati-on rasch.

Die armenische Völkermord, die bolschewistische Revolution und das Ende des ersten Weltkriegs lösten zuvor nie gesehen Massenfluchtbewegungen aus. 1920 gründete der Völkerbund das Amt des Hochkommissars für Flüchtlinge. Der erste Hochkommissar Fridjof Nansen war lediglich für be-stimmte Personengruppen zuständig und versuchte zunächst, diese mit Ausweispapieren zu versorgen. Der Nansen-Pass für russische Flüchtlinge war 1922 eingeführt und von 52 Staaten anerkannt. Das gleiche Vorgehen war weniger erfolgreich im Falle der Armenier, die aus der Türkei geflohen waren: das diesbezügliche Arrangement haben nur 39 Regierungen

50 Endres de Oliveira, Rn. 1708, in: Huber/Eichenhofer/Endres de Oliveira, Aufenthalts-recht.

tiert. Ab 1928 hatte das Hochkommissariat die allgemeine Zuständigkeit in Flüchtlingsfragen. Die dauerhafte Ansiedlung von Flüchtlingen war dadurch erschwert, dass kein Staat zu ihrer Aufnahme verpflichtet war, die Verein-barungen waren unverbindliche Empfehlungen. Die Weltwirtschaftskrise hat die Kooperation unter den Staaten und ihre Aufnahmebereitschaft schließlich noch weiter belastet.

Die Konvention über den internationalen Status der Flüchtlinge von 1933 war das erste moderne völkerrechtliche Abkommen über Asylrecht. Diese Übereinkunft wurde von acht Staaten vereinbart. Der Regelungsbereich erstreckte sich lediglich auf die bis dahin erlassenen Empfehlungen, näm-lich das Non-Refoulement von russischen und armenischen Flüchtlingen, sowie die Gewährung des Aufenthaltsstatus in den Konventionsstaaten.

Die Konvention war ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag.

Mit Kriegsausbruch 1939 hörte die Arbeit des Flüchtlingshochkommissari-ats auf. Noch während des zweiten Weltkriegs wurde die United Nations Relief and Rehabilitaion Administration (UNRRA) ins Leben gerufen, die unter anderem auch für displaced persons (DPs) und Kriegsflüchtlinge zu-ständig war. DP ist der Sammelbegriff für alle Zivilpersonen, die sich wegen einer gezielten Flucht, Verschleppung oder Zwangsarbeit außerhalb des Heimatstaates befinden. Planmäßig hätte die UNRRA alle Betroffenen re-patriieren sollen. Sie stellte ihre Arbeit in Europa 1946 ein, ohne diese Auf-gabe erfüllt zu haben.

An ihrer Stelle wurde die International Refugee Organisation (IRO) als Agentur der UNO errichtet. Ihre Satzung definierte verschiedene Flücht-lingsgruppen, die unter ihrem Mandat standen. Die Vereinbarungen, die bis zu diesem Zeitpunkt zustande gekommen sind, hatten es nicht vor, eine allgemeine, abstrakte Definition der Flüchtlingseigenschaft zu verfassen. Es gab immer nur (gut beschreibbare) Merkmale wie etwa Nationalität, Oppo-sition zu bestimmten Regimen oder Zugehörigkeit zu einer Religion, die als legitime Fluchtgründe galten. Die IRO-Satzung brachte Neuerungen in

die-sem Gebiet. Einerseits erweiterte sie die Fluchtgründe durch die Anerken-nung der Verfolgung aufgrund der „Rasse“, andererseits stellte sie auf die Schutzbedürftigkeit der Person ab: die Person, die sich außerhalb des Lan-des befindet, Lan-dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, kann oder will den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen. Die Flüchtlingsdefinition setzt ferner eine gezielte Verfolgung voraus. Die Person musste wegen ih-rer Rasse, Religion, Nationalität oder politischen Überzeugung verfolgt werden, um als Flüchtling im Sinne der Satzung zu qualifizieren. Die IRO hatte das Mandat bis 1950 bekommen (und es wurde bis 1952 verlängert), Menschen die infolge des zweiten Weltkriegs vertrieben oder geflohen waren zu helfen. Es war bereits zu dieser Zeit klar, dass temporäre, nur für eine Region oder einen Konflikt zuständige Organisationen keine Lösung für die globalen Flüchtlingsbewegungen bieten konnten. Das Amt des Uni-ted Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) wurde 1950 errich-tet. Der UNHCR sorgt seitdem für den internationalen Schutz von Flüchtlin-gen, und er hat eine allgemeine Zuständigkeit in Flüchtlingsfragen.⁵¹ Die UNO war bemüht, eine tragfähige Lösung zu finden, indem auch ein Recht auf Asyl völkerrechtlich und verbindlich niedergelegt werden sollte. Dieses Recht ist zunächst kein subjektives Asylrecht, soll aber zumindest Staaten binden und diese zum Ausbau eines funktionierenden Asylsystems bewe-gen. Dieses Unterfangen der UNO war erfolgreich. Neben der AEMR sind unter ihrer Federführung spezielle Konventionen zum Schutz von Flüchtlin-gen im weiteren Sinne entstanden. Ferner stellt die EMRK regionale men-schenrechtliche Refoulementverbote auf, auch wenn sie selbst keinen Arti-kel über Asyl enthält. Die Arbeit setzt nun mit der chronologischen Darstel-lung dieser Übereinkommen fort.