Egyedi normakontroll bírói kezdeményezésre: két alapprobléma

A bírói kezdeményezésre induló egyedi normakontroll eljárásnak (Abtv. 25. §) erıteljes az alkotmányvédelmi célja, és az eljárásban másodfokú alkotmányellenesség is megállapítható. Mivel az utólagos normakontroll vonatkozásában 2012. január 1-tıl az indítványozói kör jelentısen szőkült, a bírói kezdeményezésre induló egyedi normakontroll jelentısége megnıtt a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának biztosítása vonatkozásában. Ezt alátámasztja az Abtv. 32. § (2) bekezdése, mely szerint a bíró eljárást

578 1053/E/2005. AB határozat (szerencsejáték szervezése), ABH 2006., 1824. III/2. pont; 72 /2006. (XII. 15.) AB határozatot (egészségügyi dolgozók jogállása), ABH 2006. 819, III/11. pont.

579 BLUTMAN -CHRONOWSKI (2007a) 7–8. o.

580 143/2010. (VII.14.) AB határozat (Lisszaboni Szerzıdés) ABH, 2010, 698.

148

kezdeményezhet az Alkotmánybíróság elıtt, ha az elıtte folyamatban levı egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerzıdésbe ütközését észleli. Az egyedi normakontroll e formájánál két problémát érdemes kiemelni a nemzetközi jog joghatásaival összefüggésben.

5.5.8.1. Bírói kezdeményezés versus nemzetközi szerzıdésbe ütközés

Az Abtv. 25. § (1) bekezdésének és a nemzetközi szerzıdésekkel kapcsolatban külön bírói hatáskört elıíró Abtv. 32. § (2) bekezdésének viszonya nem világos. Mivel a nemzetközi szerzıdésbe ütközı belsı jogszabály másodfokú alkotmányellenességben szenved, így egy ilyen helyzetben az alkotmányossági vizsgálat kezdeményezhetı az Abtv. 25. §-a alapján is. (A nemzetközi jog általánosan elismert szabályaiba és a nemzetközi szervek Magyarországra kötelezı határozataiba ütközı belsı jogszabály vizsgálata láthatóan csak az Abtv. 25. §-a alapján kezdeményezhetı a bíró által). Ugyanakkor az Abtv. 32. § (2) bekezdése nem kívánja meg, hogy a bíró észlelje egy nemzetközi szerzıdésbe ütközı jogszabály alkotmányellenességét, pusztán azt, hogy az nemzetközi szerzıdésbe ütközik.

A szövegbıl nem világos, hogy az Abtv. 32. § (2) bekezdésében biztosított bírói hatáskör alapján induló eljárás önálló eljárás-e (nemzetközi szerzıdésbe ütközés vizsgálata), vagy csak az Abtv. 25. §-a szerinti egyedi normakontroll eljárás sajátos formája. Ez utóbbit az támasztja alá, hogy az Abtv. 32. §-ra vonatkozó törvényindokolás nem említi kifejezetten az eljárásban indítványozói joggal szereplık között a bírót. Ebbıl az következne, hogy a bíró által indított eljárás egy belsı jogszabály nemzetközi szerzıdésbe ütközése miatt, nem önálló eljárás lesz az Abtv. 32. §-a alapján, hanem az Abtv. 25. §-a szerinti egyedi normakontroll eljárás külön szabályozott formája. A nemzetközi szerzıdésbe ütközéssel kapcsolatban a bíróra vonatkozó hatásköri szabály elhelyezése viszont azt támasztaná alá, hogy az egyedi normakontroll e formájára speciális szabályok vonatkoznak.

Úgy tőnik, hogy a 6/2014. AB határozat önálló hatáskörnek tekinti az Abtv. 32. § (2) bekezdésében biztosított bírói hatáskör alapján induló eljárást. Erre részben úgy utal, hogy a nemzetközi szerzıdésbe ütközés vizsgálatát általában elkülönített hatáskörnek tekinti az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontjára hivatkozva.⁵⁸¹ Másrészt erre alapozva, az ilyen eljárásban nem érvényesül az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt a költségvetési kérdésekre vonatkozó hatásköri korlát.⁵⁸²

Ugyanakkor, a 6/2015. AB határozat az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontjára, és az Abtv. 25. § (1) bekezdésre hivatkozva semmisített meg egy törvényi fordulatot

581„Nemzetközi szerzıdésbe ütközés vizsgálata nem az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjában foglalt hatásköre az Alkotmánybíróságnak” 6/2014. (II. 26.) AB határozat (98%-os különadó) ABH 2014.

124, [19].

582 Ibid. [6] és [18].

149

másodfokú alkotmányellenesség (érdemben nemzetközi szerzıdésbe ütközés) miatt.⁵⁸³ Most tehát úgy néz ki, hogy az Alkotmánybíróság egy belsı jogszabály nemzetközi szerzıdésbe ütközését akár az Abtv. 25. § (1) bekezdés alapján is, akár az Abtv. 32. § (2) bekezdése alapján is vizsgálhatja, az elsı esetben eshetılegesen alkotmányellenességet, a második esetben nemzetközi szerzıdésbe ütközést megállapítván. A kérdést az dönti el, hogy az Alkotmánybíróság egy nemzetközi szerzıdés kihirdetésérıl szóló jogszabályt (alkotmányos mérceként) a kvázi-monista vagy a dualista/monista vegyes álláspont alapján nemzetközi szerzıdésnek tekint, vagy a klasszikus dualista álláspont alapján különálló magyar jogszabálynak (5.5.4. pont).

Ez különösen a lehetséges jogkövetkezmények miatt fontos. Az Abtv. 25. § szerinti eljárásban az alkotmányellenes belsı jogszabályt az Alkotmánybíróság megsemmisítheti.

A nemzetközi szerzıdésbe ütközı belsı jogszabályt az Alkotmánybíróság akkor semmisítheti meg, ha alacsonyabb jogforrási rangú, mint a szerzıdés beiktató szabálya.

Amennyiben a bíró által kezdeményezett nemzetközi szerzıdésbe ütközést vizsgáló eljárás csak az egyedi normakontroll kiemelt formája, akkor a nemzetközi szerzıdésbe ütközı belsı jogszabály megsemmisíthetı jogforrási rangra tekintet nélkül, az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján. Amennyiben nem csak kiemelt, hanem olyan formája, melyre speciális szabályok vonatkoznak, akkor a nemzetközi szerzıdésbe ütközı belsı jogszabály megsemmisítése korlátozott, az Abtv. 42. §-a szerint. Ez utóbbi esetben, viszont eltérı szabályok vonatkoznak azon belsı jogszabályokra melyek nemzetközi szerzıdésbe ütköznek, és azon belsı jogszabályokra, melyek a nemzetközi jog más típusaiba, azaz a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaiba vagy a nemzetközi szervek Magyarországra kötelezı határozataiba ütköznek.

5.5.8.2. Bírói kezdeményezés versus a lex superior elv alkalmazása

További probléma a bírói kezdeményezésre induló egyedi alkotmánykontroll eljárásnál az egyik eljárási feltétel teljesülésének kérdése. Az Abtv. 25. §-a szerint akkor indítható eljárás, ha a bírónak az elıtte folyamatban levı ügy elbírálásánál „olyan jogszabályt kell alkalmazni” amelynek alkotmányellenességét észleli. Ebbıl a szempontból hasonlóan rendelkezik az Abtv. 32. § (2) bekezdése, mely szerint az elıtte folyamatban levı ügy elbírálásánál „olyan jogszabályt kell alkalmazni”, amelynek nemzetközi szerzıdésbe ütközését észleli. A kérdés az, hogy a bírónak egyébként kellene-e alkalmaznia egy olyan jogszabályt, mely nemzetközi szerzıdésbe ütközik (vagy alkotmányellenes).

Emögött az áll, hogy a bíró valamilyen kollíziós szabályt alkalmazva saját maga feloldhat-e feloldhat-egy normakonfliktust a bfeloldhat-elsı jogszabály és nemzetközi szerzıdés között. Ugyanis, ha saját maga feloldhatja a normakonfliktust, akkor nem „kell” az alkotmányellenes jogszabályt alkalmaznia, tehát az eljárás megindításának feltételei nem teljesülnek.

583 6/2015. (II. 25.) AB határozat (hontalanság) ABK 2015/5. 313.

150

Kollíziós szabályként kézenfekvı lenne a lex superior elve. A normakonfliktus feloldásának eszköze, pedig az alkotmányellenes szabály alkalmazásának mellızése lenne a bíró elıtti egyedi ügyben.

(1) Az alaptételek. Úgy néz ki, hogy a bírónak nincs ilyen hatásköre a jelenlegi alkotmányi szabályozás alapján. E hatáskör hiánya a következıkre vezethetı vissza. Egy magasabb szintő jogszabállyal ellentétes, és így alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának mellızését (tilalmát) az Alkotmánybíróság írhatja elı. Egy ezzel ellentétes felfogást lehetetlenné tesz az Abtv. 25. § (1) bekezdése, melybıl az következik, hogy a már alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabály alkalmazásának mellızését is külön kérni kell, ha a megsemmisítés hatálya az adott ügyre nem terjed ki. Ezen felül, egy alkotmányellenesnek tekintett jogszabály alkalmazásának mellızése szembe menne a jogbiztonság elvével is. Az alkotmányellenes szabály alkalmazásának mellızése (kizáró joghatás) értelemszerően csak az adott ügyre terjedne ki, és az egyedi normakontroll elmulasztásával, az Alkotmánybíróságnak nem nyílna lehetısége a jogrendszerbıl eltávolítani az alkotmányellenes jogszabályt.

(2) Az alaptételek erodálódása a gyakorlatban. A fenti egyértelmő és világos elvek alól mutatkozhatnak kivételek, elsısorban olyan belsı jogszabályok esetében, melyek másodfokú alkotmányellenességben szenvednek.

Úgy tőnik, hogy alkotmányalatti normák ütközésénél a bírósági gyakorlat esetenként hajlandó alkalmazni a lex superior elvét. Ezt inkább jogértelmezési kérdésnek (és nem alkotmányossági kérdésnek) fogja fel, alkotmányossági összefüggésekben fel sem veti a kérdést, és ténylegesen mellızi az alacsonyabb rendő norma alkalmazását. Ezt nem feltétlenül kifejezetten teszi meg, hanem egyszerően a magasabb szintő norma alapján ítéli meg az ügyet.

A Kúria (korábban Legfelsıbb Bíróság) elvi szinten kifejezetten elismerte a lex superior elvének alkalmazhatóságát, az esetleges normakonfliktusok feloldásának céljából.⁵⁸⁴ A bírósági gyakorlatban az elv tényleges alkalmazása is megfigyelhetı a belsı jogszabályok közötti normakonfliktusok feloldására. A Fıvárosi Törvényszék (Fıvárosi Bíróság) úgy oldotta fel egy törvényi szintő felszámolási szabály és a pénzforgalomról szóló kormányrendelet ellentétét, hogy egyszerően a magasabb szintő törvényi szabály alapján ítélte meg az ügyet.⁵⁸⁵ A Veszprémi Törvényszék (Veszprém Megyei Bíróság) a köztisztviselıi törvény és a köztisztviselık besorolásáról szóló kormányrendelet ellentétét észlelve a törvény elıírásait alkalmazta az elıtte fekvı ügyben.⁵⁸⁶ Mindezek alapján joggal

584 Legfelsıbb Bíróság Kfv.IV.37.202/2011/6.szám. Ebben az ügyben az elvet nem alkalmazta, mert nem állapított meg normakonfliktust.

585 Fıvárosi Bíróság, 22.G.41.222/2007/6.

586 Veszprém Megyei Bíróság, 3.Mf.20.960/2008/5. Felülvizsgálati eljárásban a Kúria (Legfelsıbb Bíróság) az ellentét megállapítását elkerülte, és „együtt alkalmazta” a két jogszabályt, Mfv.I.10.230/2009/3.szám.

151

következtethetı az, hogy a lex superior elve a nemzetközi szerzıdések alkalmazásánál is eszközként szolgálhat normakonfliktusok feloldására. Ezt látszik igazolni a Fıvárosi Törvényszék (Fıvárosi Bíróság) azon határozata, melyben egy engedéllyel nem rendelkezı kutyakiállítással kapcsolatosan kiszabott állattenyésztési bírság jogszerőségét mérlegelte.

A felperes egyesülési joga alapján, melyet többek között az Emberi Jogok Európai Egyezménye biztosít, megállapította a bírság jogellenességét, ugyanis az Egyezmény (valamint a vonatkozó uniós alapjog) normakonfliktus folytán kizárta az állattenyésztésrıl szóló törvény, és az azt végrehajtó miniszteri rendelet azon szabályainak alkalmazását, melyen a bírságot kiszabó határozat alapult.⁵⁸⁷

Mindezen példák ellenére a lex superior elv alkalmazása esetlegesnek tőnik. A bizonytalanság mögött az áll, hogy a normakonfliktus létére utalást (mely a problémát elıhozza) a bíróságok értelmezési vagy fogalmazási technikákkal igyekeznek elkerülni.