Bevezető gondolatok

A magyar Alkotmánybíróság uniós joghoz való viszonyával kapcsolatos gyakorlata az elmúlt évtizedekben jelentős átalakuláson ment keresztül. Az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005.

AB határozat elfogadása után hosszú időn keresztül többé-kevésbé következetesen tartotta magát ahhoz a megállapításához, hogy „szerződési eredetük dacára, az Európai Unió ala-pító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni.”⁶¹¹ Ennek a megállapításnak azért is volt különös jelentősége, mert a határozat elfogadása idején hatá-lyos Alkotmány és Alkotmánybíróságról szóló törvény alapján az Alkotmánybíróságnak volt hatásköre a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának vizsgálatára, miközben az alkot-mányozó, illetőleg a jogalkotó az uniós joggal összefüggésben ilyen hatáskört valóban nem telepített az Alkotmánybíróságra.⁶¹² Abban az esetben tehát, ha az uniós jog az Alkotmány-bíróság gyakorlatában nem minősül nemzetközi jognak, hanem egy sui generis jogrendszer részét képezi, az Alkotmánybíróság nem juthat más következtetésre, mint hogy az uniós joggal összefüggésben az Alkotmánybíróság számára az érdemi vizsgálat lefolytatásának lehetőségének eljárásjogi alapjai hiányoznak.

Az 1053/E/2005. AB határozatban megfogalmazott elvi tételt az Alkotmánybíróság gya-korlata ugyanakkor ténylegesen számos esetben kifejezetten meghaladta, anélkül azonban, hogy ezt az Alkotmánybíróság hosszú időn keresztül elismerte volna.⁶¹³ A doktrína kifejezett felülírására azonban csak a 2/2019. (III. 5.) AB határozatban került sor, amikor az Alkot-mánybíróság elismerte, hogy „[a]z AlkotAlkot-mánybíróság hatáskörei szempontjából az Alap-törvény E) cikk (2) és (4) bekezdései szerinti nemzetközi szerződések a hatálybalépésüket követően az uniós jog részét képezik, azonban ettől még nemzetközi szerződési eredetüket

610 alkotmánybíró, egyetemi tanár, PPKE JÁK. A tanulmányban szereplő megállapítások csak annyiban

tekinthe-tőek az Alkotmánybíróság álláspontjának, amennyiben azok valamely határozat indokolásának szó szerinti idézetei.

611 1053/E/2005. AB határozat, III.2. pont, ABH 2006, 1824, 1827-1828.

612 Ld.: 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról, 1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: …

c) jogszabály, valamint a közjogi szervezetszabályozó eszköz nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata. A nemzetközi szerződések vizsgálatának lehetőségére vonatkozó hatáskört részletesen a 4/1997. (I. 22.) AB határozat bontja ki (ABH 1997, 41).

613 Részletesen ld.: SzaBó Marcel: ’Minek nevezzelek? A nemzetközi szerződéses eredetű uniós jog az

Alkotmány-bíróság gyakorlatában’. Közjogi Szemle, 2020/3., 19-28.

sem veszítik el.”⁶¹⁴ Az Alkotmánybíróság legújabb gyakorlatában már ezen, a 2/2019. (III.

5.) AB határozatban lefektetett új tételmondatnak megfelelően viszonyul az uniós joghoz.⁶¹⁵ Az Alkotmánybíróság szemléletváltása meglátásom szerint kifejezetten üdvözlendő meg-közelítés, már csak azért is, mert az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény sem biztosít az Alkotmánybíróság számára hatásköröket az uniós joggal összefüggésben, miközben az Alkotmánybíróság Alaptörvényből következő szerepével⁶¹⁶ aligha egyeztethető össze az a megközelítés, mely a Magyarországon érvényesülő jogi szabályozás egy részével összefüggésben kifejezetten kizárja az Alkotmánybíróság eljárásának még az elvi lehetősé-gét is. Azáltal, hogy az Alkotmánybíróság elismerte az uniós jog nemzetközi jogi jellelehetősé-gét az Alkotmánybíróság hatásköreinek gyakorlása szempontjából, megteremtette annak elvi lehe-tőségét, hogy az Alkotmánybíróság eljárása során foglalkozzon az uniós jog és a magyar jog összhangjára vonatkozó egyes kérdésekkel.

Az Alkotmánybíróság uniós joghoz való viszonyulása nem csupán elvi kérdés, annak rendkívül fontos gyakorlati jelentősége is van, melyre az Alkotmánybíróság gyakorlatában elsőként Trócsányi László alkotmánybíró mutatott rá a 143/2010. (VII. 14.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában. Jelen tanulmány keretei között ezen párhuzamos indoko-lás jelentőségét és utóéletét tekintem át, ezzel tisztelegve az ünnepelt tudományos munkás-sága előtt.

2. A 143/2010. (VII. 14.) AB határozat

A magyar Alkotmánybíróság 143/2010. (VII. 14.) AB határozatának,⁶¹⁷ az ún. Lissza-bon-határozatnak a közvetlen előzményei közé tartozik, hogy az Országgyűlés a 2007. évi CLXVIII. törvénnyel az Európai Unió tagállamai közül elsőként adott felhatalmazást az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Közösséget létrehozó Szerződés módosításá-ról szóló Lisszaboni Szerződés kötelező hatályának elismerésére.⁶¹⁸ Az elbírálás idején hatá-lyos alkotmánybírósági törvény⁶¹⁹ alapján a Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény vizsgá-latát magánszemélyek kezdeményezték még 2008-ban (tehát a kötelező hatály elismerését és egyben a törvény kihirdetését követően, de még a szerződés hatályba lépését megelő-zően), az Alkotmánybíróság pedig 2010. júliusában (azaz a Lisszaboni Szerződés hatályba lépését követően) hozta meg határozatát. Az indítványozók szerint a Lisszaboni Szerző-dés rendelkezései az akkor hatályos Alkotmánnyal ellentétesen korlátozzák Magyarország

614 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [18].

615 Ld. pl. a 3297/2020. (VII. 17.) AB végzés Indokolásának [8] bekezdését, mely kifejezetten a 2/2019. (III. 5.)

AB határozatra visszautalva rögzíti, hogy „az Alkotmánybíróság hatáskörei szempontjából nincs annak akadálya, hogy az indítványozók a magyar jog valamely szabályának nemzetközi szerződésbe ütközését olyan szerződésre tekintettel állítsák, mely szerződés egyébként az Alaptörvény E) cikk (2), illetőleg (4) bekezdésének hatálya alá (is) tartozik.”

616 Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb

szerve.

617 143/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010, 698.

618 A törvény kihirdetésére 2007. december 22. napján került sor. A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1. napján

lépett hatályba [a hatálybalépés időpontját a magyar jogban megállapította: 26/2009. (XI. 16.) KüM határozat].

619 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról, az 1. § b) pontja szerinti utólagos absztrakt normakontroll

eljárást a 21. § (2) bekezdése értelmében bárki indítványozhatta.

szuverenitását, továbbá az új hatásköröket és új anyagi jogi szabályokat magába foglaló Lisszaboni Szerződés kötelező hatályának elismerésével az Országgyűlés átértelmezte az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdését, mivel az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz az azt megelőző népszavazás csak az akkor érvényes feltételek ismeretében és keretei között adott felhatalmazást.

Amennyiben az Alkotmánybíróság következetesen tartotta volna magát az 1053/E/2005.

AB határozatban megfogalmazott, fent említett doktrínához, azt kellett volna megállapíta-nia, hogy az indítvány elbírálásakor már hatályba lépett Lisszaboni Szerződés kétséget kizá-róan az uniós jog részét képezi, az pedig tárgya szerint is egyértelműen az Alkotmány 2/A.

§-a hatálya alá tartozik, ekként az Alkotmánybíróságnak az indítvány érdemi elbírálására nincs hatásköre. Ehhez képest a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság (feltehetően mindenekelőtt az ügy kiemelt politikai jelentőségére, valamint arra a tényre is tekintettel, hogy a Lisszaboni Szerződés mint nemzetközi szerződés előzetes alkotmányos-sági vizsgálatára nem került sor) úgy ítélte meg, hogy a Lisszaboni Szerződést kihirdető 2007. évi CLXVIII. törvény [a 4/1997. (I. 22.) AB határozat⁶²⁰ rendelkezéseinek megfele-lően], mint nemzetközi szerződést kihirdető törvény, utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet, mely vizsgálat a törvény részét képező Lisszaboni Szerződésre is kiterjed.⁶²¹ Ez a megállapítás mind nemzetközi jogi szempontból, mind pedig célszerűségi okokból tel-jes mértékben helyeselhető, ugyanakkor azonban legalábbis nehezen tűnik összeegyeztet-hetőnek (erősebben fogalmazva: nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen) az 1053/E/2005. AB határozat megállapításaival.

Az Alkotmánybíróság a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatával tehát (meglátásom szerint helyesen, ám az Alkotmánybíróság korábbi, az uniós jogot a nemzetközi jogon kívül elhe-lyező gyakorlatából nem következő módon) érdemi alkotmányossági vizsgálatot folytatott le, melynek eredményeként az indítványt elutasította. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány

620 A 4/1997. (I. 22.) AB határozat (ABH 1997, 41) rendelkező részének jelen tanulmány szempontjából releváns

első öt pontja a következőképpen szól:

„1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály.

2. Az alkotmányossági vizsgálat a szerződést kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének a vizsgálatára is kiterjedhet.

3. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést vagy annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek találja, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg.

4. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozatának a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalására nincs hatása.

5. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak – szükség esetén az Alkotmány módosításával is – meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ennek megtörténtéig az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontja tárgyában a határozathozatalt ésszerű határidőre felfüggesztheti.”

621 A határozat azt is megjegyzi, hogy formális szempontból a jogalkotó nem a 2004. évi XXX. törvényt (amely

kihirdette az Európai Unióról szóló Szerződést és az Európai Közösség létrehozásáról szóló Szerződést) módo-sította, ekként a 2009. évi CLXVIII. törvény nem csupán hatályban levő törvény, hanem annak érdemi tartalma van. Ez a megközelítés ugyanakkor meglátásom szerint nem zárja ki, hogy amennyiben a 2009. évi CLXVIII.

törvény ’üres’ lett volna (azaz a Lisszaboni Szerződés rendelkezései beépültek volna a 2004. évi XXX. törvénnyel kihirdetett szerződésekbe, mely érv az Alkotmánybíróság eljárásában ugyancsak felmerült), akkor az Alkotmány-bíróság a 2004. évi XXX. törvény vizsgálatát végezze el. Ilyen esetekben, tekintettel arra, hogy az indítványozó egyértelműen megjelölte, hogy mely norma alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi, az indítványhoz kötöttség formalista megközelítésével szemben az indítványt tartalma szerint, az indítványozó akaratának megfelelően kel-lene elbírálni.

2/A. § (1) bekezdésének értelmezésével összefüggésben rögzítette, hogy a ’nemzetközi szer-ződés alapján’ fordulat nem csak a csatlakozási szerszer-ződést jelenti, hanem abból az is oksze-rűen következik, hogy amennyiben az Európai Unió továbbfejlődése során, az Alkotmány-ból eredő további hatáskörök közösen, illetve az Európai Unió intézményei útján történő gyakorlása tűnik majd szükségesnek, akkor e hatáskörök átruházása is lehetséges a szüksé-ges mértékig, újabb nemzetközi szerződés alapján.⁶²² Figyelemmel arra, hogy a Lisszaboni Szerződés maga is rögzíti az Európai Unióból történő kilépés lehetőségét, továbbá figyelem-mel arra, hogy egy nemzetközi szerződés megkötése nem a szuverenitás külső, kényszerítő korlátozását, hanem csak annak önként vállalt korlátozását jelenti és egyben fogalmi eleme az államok között nemzetközi együttműködés megvalósításának,⁶²³ ezért az Alkotmánybí-róság arra a következtetésre jutott, hogy a Lisszaboni Szerződés megerősítése nem ellenté-tes sem az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdéseivel, sem pedig a 2/A. §-ával. Ez már csak azért is igaz, mert ugyan a Lisszaboni Szerződés bevezet néhány komoly intézményi újítást, azonban ezzel egyidejűleg olyan garanciális biztosítékokat is tartalmaz, melyekkel élve az Országgyűlés folyamatosan ellenőrizheti az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlá-sához és kötelezettségek teljesítéséhez ’szükséges mérték’ megvalósulását.⁶²⁴

A Lisszabon-határozat szakirodalmi értékelése szerint az ügy alkalmat adott volna arra, hogy az Alkotmánybíróság összegezze álláspontját az uniós jog és különösen az alapító szerződések alkotmányos helyzetéről.⁶²⁵ A határozat azonban talán a legfontosabb kérdés megválaszolásával maradt adós: korlátja lehet-e a tagállami alkotmány az uniós integráció-nak, és ha igen, milyen szempontok alapján és mennyiben?⁶²⁶ Ezt a kérdést csak Trócsányi László párhuzamos indokolása vizsgálta érdemben. Trócsányi álláspontja szerint „az Alkot-mány 2/A. §-a szerinti hatáskör-transzfer nem korlátlan, s ennek következtében a közös-ségi jog elsőbbsége sem érvényesül korlátlanul.” Az Alkotmány 2/A. §-a egyrészt maga is korlátozza a közös hatáskörgyakorlást azáltal, hogy azt csak a ’szükséges mértékig’ teszi lehetővé, vagyis tiltja az alapító szerződésekből nem következő közös hatáskörgyakorlást.

Másrészt pedig csak egyes, Alkotmányból eredő hatáskörök közös gyakorlására ad felha-talmazást. „Ebből következően a közös hatáskörgyakorlás csak arra terjedhet ki, amire a magyar közhatalmi szervek az Alkotmány alapján maguk is jogosultak.”⁶²⁷