Az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettsége

A szakirodalomban közhelynek számít, hogy az a megállapítás, hogy az Alkotmánybíróság az első abortuszhatározatban német mintára vezette le az Alkotmány 8. § (1) bekezdésben foglalt „védelem” kifejezésből az állam objektív, intézményvédelmi (a konkrét esetben életvédelmi) kötelezettségét.²²¹ A Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában kidolgozott védelmi kötelezettség dogmatikai konstrukciójának ismertetését követően azonban egyértelmű, hogy a magyar gyakorlat csak látszólag követte a német alkotmánybírósági gyakorlatot azzal, hogy az első abortusz határozatban megállapította az állam pozitív, tevőleges kötelezettségét az élet mint érték védelmére, és ezzel elválasztotta az alapjogok objektív tartalmát annak szubjektív tartalmától.²²²

Az Alkotmánybíróság az alapjogok szubjektív és objektív-intézményvédelmi oldalának elválasztása során láthatóan nem a védelmi kötelezettség Szövetségi Alkotmánybíróság első abortusz határozatban megjelenő gyakorlatából indult ki, hanem HÄBERLE 1960-as években kidolgozott – a 3.1.2. alpont alatt bemutatott –„intézményi felfogásából”, amelynek keretében HÄBERLE megkülönböztette az alapjogok szubjektív és objektív-intézményvédelmi oldalát. Az Alkotmánybíróság azonban HÄBERLE –vel ellentétben figyelmen kívül hagyta az alapjogok „intézményi oldala” és az intézményi garanciák közötti különbséget. Az Alkotmánybíróság ezzel összemosta a pozitív állami kötelezettségek két megnyilvánulási formáját: az alapjogok védelmére létrehozott jogintézmények (pl. házasság, egészségügyi intézményhálózat) működtetésével megvalósuló objektív, intézményi védelmet, amely személytelenül – az intézmény közvetítésével – védi az egyént és az alapjogok magánszemélyekkel szembeni közvetlen egyéni jogvédelmét.

Ennek megfelelően az első abortusz határozatban az alapjog tárgyi oldala – a német gyakorlattal szemben – teljesen elszakadt annak az alanyi oldalától, és kizárólag az alapjogot, mint alkotmányos értéket manifesztáló jogintézmény objektív védelmére irányult.²²³ Így amíg a magyar alkotmánybírósági gyakorlatban alkalmazott „alapjogok alanyi oldala“ és a német szakirodalomban elterjedt „szubjektív tartalma“ kifejezések megfeleltethetők egymásnak, „az alapjogok tárgyi oldala“, illetve „objektív-jogi tartalma“ kifejezések nem fedik teljes mértékben egymást. Ennek ellenére az egyszerűság kevéért az összehasonlítás során a továbbiakban a magyar kifejezést használom.

A szigorú szétválasztás az első abortuszhatározatban bár nem menthető, de legalább érthető, hiszen az Alkotmánybíróság kifejezetten arra az esetre dolgozta ki az állam

221 64/1991. (XII. 17) AB határozat, ABH 258, 262-264. GÁRDOS-OROSZ szerint a védelmi kötelezettségnek két része van: egyrészt tevőlegesen biztosítja az állam az alapvető alanyi jog érvényesülését, másrészt az állam az alapvető jogot mint alkotmányos érték érvényesülését manifesztáló jogintézményt védi. GÁRDOS-OROSZ 82.

222 „Az állam kötelessége az alapvető jogok «tiszteletben tartására és védelmére» a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről.“ 64/1991. (XII. 17) AB határozat, ABH 258, 262.

223 „Az alapjog jogosultja illetve az állam különböző szempontjai és feladatai miatt az alapjog alanyi jogi illetve objektív oldala nem feltétlenül fedi egymást. Az állam – általános és objektív szempontjaiból következően – a szubjektív alapjog által védett körön túlmenően is meghatározhatja ugyanazon alapjog objektív, intézményes védelmi körét.“ 64/1991. (XII. 17) AB határozat, ABH 258, 262-263.

objektív életvédelmi kötelességét, ha az országgyűlés nem ismeri el a magzat jogalanyiságát.²²⁴

Az Alkotmánybíróság értelmezésében azonban ezen túlmenően egyes alapjogoknak egyáltalán nincs alanyi csupán tárgyi oldala.²²⁵ Például: az egészséges környezethez való jog, és a testület korai gyakorlatában az egészséghez való jog.²²⁶

Az alanyi és tárgyi oldal, valamint az abból fakadó állami kötelezettségek szigorú szétválasztása némiképp oldódik azokban az ügyekben, amelyekben – eltérően az abortuszhatározatoktól – az állami kötelezettséggel szemben konkrét alanyi jog áll. Így a véleménynyilvánítás szabadságával szemben az Alkotmánybíróság elsősorban az egyéni jogok (becsület, méltóság, élet) sérelmének veszélyére hivatkozott a gyűlöletre uszítás büntetőjogi tényállásának alkotmányossági vizsgálata során.²²⁷ Ezek a jogok azonban – annak ellenére, hogy az emberi élethez és méltósághoz való jog védelmi körébe tartoznak – nem alanyi alapjogként jelentek meg, hanem a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozását igazoló, a büntetőjogi tényállás közvetlen tárgyaként szereplő köznyugalomnak súlyt adó, legitim jogalkotói célként, azaz egyéb alkotmányos értékként. Az Alkotmánybíróság tehát nem ismerte fel, hogy ezekben az ügyekben hárompólusú jogviszonyokról van szó, amelyekben az egyik magánszemély alapjogával szemben egy másik magánszemély alapjoga áll, amelyet az államnak (a konkrét esetekben: törvényhozás) egymással szemben kell mérlegelnie. Ezt támasztja alá a

„közösségek méltóságára” való hivatkozás is. A testület a véleménynyilvánítás szabadságával szemben ugyanis több határozatában felhívta a „közösségek méltóságát”

az alapjog korlátozásának igazolására,²²⁸ de hosszú ideig nem foglalt egyértelműen állást arról, hogy az csupán egy elvont érték vagy konkrét alapjog, illetve kinek a joga (a közösségé vagy a tagoké).

Ezen túlmenően ezekben az ügyekben is felbukkan az alanyi és tárgyi oldal, valamint az abból fakadó állami kötelezettségek szigorú szétválasztása. Az

224 „Az 54. § alapján az államnak általában, személytelenül, statisztikai sokaságként »mindenki« számára kell az élet védelméről intézményesen gondoskodnia. […] Az abortusz esetében azonban nem személytelen kockázatról, hanem előre meghatározott egyedi élet szándékos kioltásáról van szó. Ez az individualitás akkor is fennáll, ha óvatosságból pusztán »potenciális életről« beszélünk. Ezért a terhességmegszakítást csak akkor lehet az 54. §-ból folyó relatív, intézményes életvédelem hatálya alá tartozónak venni, ha a magzat individualitását jogilag nem ismerik el. Az abortusz mint tett egyediségét és szándékosságát nem lehet megszüntetni, ezért a személytelenséget kell a másik oldalon a végletekig fokozni.” 64/1991. (XII.

17) AB határozat, ABH 258, 263-264.

225 BRAGYOVA szerint az alapvető szabadságjogok a jogilag megengedett és tilos határát kijelölő szerepkörökben nemcsak klasszikus szabadságjogok lehetnek, hanem (és szerinte főleg) intézményi garanciák. Az intézményi garancia, amelynek létezése csak az alkotmányos jogok körében tekintehető viszonylag újnak, mivel az alkotmány eleve teljes egészében „intézményi garancia“, itt azért játszik jelentős szerepet, mert számos alkotmányos jog lényegét tekintve intézményi garancia (pl. a tulajdonjog, a család és a házasság alkotmányos védelme). BRAGYOVA András: Az új Alkotmány egy koncepciója. Budapest:

Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó – MTA ÁJI, 1995, 69.

226 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 138; 56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 270.; 261/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 689, 692-693.

227 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 179. Megerősítette: 12/1999. (V. 21.) AB határozat,

228 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 167, 181.; 14/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH 2000, 83, 95.

Alkotmánybíróság a 46/2007. (VI. 27.) AB határozatban²²⁹ és különösen a 165/2011.

(XII. 20.) AB határozatban²³⁰ egyértelműen szétválasztotta az egyéni jogvédelmet és az intézményes védelmet. ²³¹ Az Alkotmánybíróság szerint „egyéni jogainak érvényesítéseként az emberi jogaiban, méltóságában sértett személy a polgári jog és a büntetőjog szabályai szerint indíthat eljárást.” A testület ezektől az eljárásoktól határolja el az emberi jogok médiahatóság általi védelmét, amelyet „sajátos intézményvédelmi eljárás”-nak tart.²³²

Egyetértek KOLTAYval a fenti határozatok elemzése kapcsán abban, hogy „az állam intézményvédelmi feladata is természetszerűleg az egyének alapjogainak biztosítására szolgál” és az „intézményes védelem” az alkotmánybírósági gyakorlatban azt jelenti,

„hogy – az egyéni jogok védelmén keresztül – a közérdek is jelen van ezen esetekben (a magzatok, a demokratikus nyilvánosság és az emberi méltóság védelmének szempontjaiban).”²³³ De a következők szerint vitatom az Alkotmánybíróság által kidolgozott dogmatikai konstrukciót.

3.3.2.1.1. Az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségének megalapozása

Míg a Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában a védelmi kötelezettség alapja az emberi méltóság, addig a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában látszólag az alapjogok védelmére vonatkozó általános kötelezettség. Az első abortusz határozat szerint az Alkotmány 8. cikk (1) bekezdésének „védelem” szavából fakad az államnak az a kötelezettsége, hogy „az egyes alanyi alapjogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán az egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, s a többi alapjoggal összefüggésben kezelje.”²³⁴ A különbség oka az, hogy a Grundgesetz-ben nincs az alapjogok védelmére vonatkozó

229 „Az ORTT (...) a közigazgatási eljárás során annak megállapítására jogosult, hogy a műsorszolgáltató az emberi jogok tiszteletben tartásával tevékenykedik-e, és az egyes műsorainak témája, jellege, nézőpontja nem sérti-e az emberi jogokban megjelenő alapvető értéket.“ ABH 2007, 592, 606.

230 „A kötelezettséghez [emberi jogokban megjelenő értékek védelme] kapcsolódóan a médiahatóság által kialakított gyakorlat szerint is a hatóság ugyan nem a védett jogok személyhez fűződő oldalának védelme érdekében, de egyedi esetben is fellép a műsorszolgáltatókkal szemben. […] Az audiovizuális média ugyanis – hatásánál fogva akár egy műsorszámával is – lényegesen nagyobb rombolást tud végezni az emberi jogok, különösen az emberi méltóság tiszteletének kultúrájában. Erre tekintettel indokolt, hogy a hatóság – e jogok intézményes tartalmát érintő körben – a már meglévő személyiségi jogvédelem mellett a közösség érdekében felléphessen a jogsértővel szemben, akár egyetlen műsor vagy műsorrész alapján. […]

A megalázó, kiszolgáltatott helyzetben lévő emberekkel való bánásmódot szabályozó rendelkezés – amellett, hogy a személyiségi jogvédelmi képesség hiányára vagy korlátozottságára utal – az emberi jogok megsértésének olyan eseteit fedi le, amelyek súlyosan veszélyeztetik az emberi méltóság intézménye tartalmának érvényesülését.” ABH 2011, 478, 512-513.

231 KOLTAY András: Az emberi jogok, az emberi méltóság és az alkotmányos rend védelme a magyar médiaszabályozásban. In Medias Res 2012/1. 50.

232 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 478, 512.

233 KOLTAY András: Az emberi méltóság védelmének kérdései a médiaszabályozásban és a joggyakorlatban. In: MENYHÁRD Attila – GÁRDOS-OROSZ Fruzsina: Személy és személyiség a jogban.

Budapest: Wolters Kluwer, 2016, 207-208.

234 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 258, 262.

általános szabály, a „tisztelet” és „védelem” kifejezetten az emberi méltóságra vonatkoztatva jelenik meg (Grundgesetz 1. cikk második mondat), a korábbi Alkotmányban és az Alaptörvényben azonban ezek a kötelezettségek minden alapjogra vonatkoznak [korábbi Alkotmány 8. cikk (1) bekezdés, Alaptörvény I. cikk (1) bekezdés].

A különbség álláspontom szerint csak látszólagos. Az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségének alapja ugyanis a határozat szerint az alkotmányos rend mint ellentmondásmentes rendszer. ²³⁵ Az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségének terjedelmét pedig az az érték határozza meg, amelynek a védelmére irányul. ²³⁶Az értékek pedig az Alkotmánybíróság gyakorlatában – a későbbiekben bemutatottak szerint – ugyanúgy egy értékrendszert alkotnak, mint a német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában, amelynek az alapja az emberi méltósághoz való jog.

Tehát az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségének az alapja a magyar alkotmánybírósági gyakorlatban is az emberi méltósághoz való jog.

3.3.2.1.2. Az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségének dogmatikai konstrukciója

Az alapjogok alanyi és tárgyi oldala közötti lényeges különbség a magyar alkotmánybírósági gyakorlatban az, hogy az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettsége mögött nem áll közvetlenül alanyi jog, ezért az állam feladata az alapjog védelmére szolgáló intézményrendszer (pl. egészségügyi intézményhálózat, közszolgálati rádió és televízió felügyelete és vezetőik kinevezése) működtetése.

Az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségének dogmatikai konstrukciójához igazodott az Alkotmánybíróság gyakorlatában megjelenő sajátos alapjogi teszt is: „[…] az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik.”²³⁷

Ezért az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében megállapította, hogy a népszavazás tárgyában hozott döntés ellen a jogalkotónak

235 „Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének. Ezért az állam úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen; az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az alapjogok összhangját is előmozdítja.” 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 258, 262.

236 „Ez a kötelesség nem merül ki az egyes emberek egyedi életvédelmében, hanem általában az emberi életet és létfeltételeit is védi. Ez utóbbi feladat minőségileg más, mint az élethez való egyéni alanyi jogok védelmének összeadása: »az emberi élet« általában – következésképp az emberi élet mint érték – a védelem tárgya. Ezért az állam objektív, intézményes életvédelmi kötelessége kiterjed a keletkezőben lévő emberi életre is, csakúgy, mint a jövendő generációk életfeltételeinek biztosítására.” 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 258, 263.

237 ABH 1997, 331, 344. Utalással a média különböző fajtáival szembeni alkotmányossági követelményeket megfogalmazó 37/1992. (VI. 10.) AB határozatra (ABH 1992, 227). Ebben a határozatban azonban az állami szervektől és az egyes társadalmi csoportoktól való szabadság követelménye, azaz a sajtószabadság beavatkozást elhárító funkciója és a harmadik személyekkel szembeni védelmi funkciója nem válik szét (ABH 1992, 227, 231.).

biztosítania kell az Alkotmánybírósághoz irányuló alkotmányjogi panasz lehetőségét. A testület döntését azzal indokolta, hogy „[a]z intézményvédelem olyan sajátos védelmi eszközök és intézmények törvényi kialakítását követelheti meg, amelyek működése bizonyos pontjain alkotmányos követelménnyé válik a bírói jogorvoslat.”²³⁸

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában azonban azokban az esetekben, amikor az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettsége az alapjogban megnyilvánuló érték harmadik személyekkel szembeni védelmét hivatott biztosítani, a szükségességi-arányossági vizsgálat szolgáltatja a formális keretet.

Az Alkotmánybíróság már az első abortusz határozatban kimondta – a magzat személytelenségének végletekig fokozása mellett –, hogy a törvényalkotónak a terhesség-megszakítás feltételeinek megállapításakor mérlegelnie kell az anya önrendelkezéshez való jogát és az élethez való jogból folyó, a magzatra is kiterjedő állami életvédelmi kötelezettséget. A mérce ebben a határozatban egységesen mind az alanyi jog, mind az objektív, intézményvédelmi kötelezettség vonatkozásában a „minimális védelem”

biztosítása, azaz a jogalkotó nem hagyhatja figyelmen kívül a „szemben álló jogok”

egyikét sem.²³⁹ Tehát a testület kidolgozott ugyan egy új mércét az állami kötelezettség számonkérésére, de ebben a határozatban tartalmi vizsgálat hiányában még nem válik szét az alapjog alanyi és tárgyi oldalára vonatkozó mérce.

A 28/1994. (V. 20.) AB határozat rendelkező részében mondta ki, hogy „az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.”²⁴⁰Az Alkotmánybíróság a szükségességi-arányossági mércét alkalmazta a második abortuszhatározatban is. A 48/1998. (XI. 23.) AB határozat rendelkező részében állapította meg, hogy a súlyos válsághelyzet vizsgálatáról a törvényhozó alkotmányosan kizárólag akkor mondhat le, ha a magzati élet védelmére irányuló, megfelelő ellensúlyt képező rendelkezéseket is megállapít. ²⁴¹ Az

„elkerülhetetlen” és a „megfelelő” kitétel egyértelműen a korlátozás szükségességének kritériumát jelöli, ez azonban – a német gyakorlathoz hasonlóan – a szükségességi-arányossági teszthez képest fordított vizsgálat, hiszen az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségének teljesítése során nem az a kérdés merül fel, hogy a beavatkozás túl ment-e a szükséges mértéken, hanem az, hogy elkerülhetetlen-e a védelem csökkentése, illetve megfelelő-e a védelem.

Tehát az Alkotmánybíróság helyesen ismerte fel, hogy megkülönböztethető az alapjogok alanyi oldalán túlmutató tárgyi oldala. Dogmatikai hibát követett el viszont azzal, hogy a tárgyi oldal tartalmát azonosította az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettségével, és ebbe próbálta meg „betuszkolni” az alapjogok tárgyi oldalából fakadó különböző – a német alkotmánybírósági dogmatikában elkülönített – funkciókat:

238 ABH 1997, 331, 344.

239 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, ABH 258, 274.

240 ABH 1994, 134.

241 ABH 1998, 333.

az alkotmányban biztosított (már meglévő) intézmények védelmét, az anyagi alapjogok érvényesítésére hivatott szervezeti és eljárási garanciákat, valamint az alapjogok harmadik személyekkel szembeni védelmét. Ez a hiba a német típusú valódi (bírói döntés ellen irányuló) alkotmányjogi panasz bevezetésével vált nyilvánvalóvá, hiszen annak hiányában a normakontroll hatáskörökben nem okozott különösebb gondot az, hogy az alapjogok ütközése megmaradt az állam-állampolgár vertikális viszonyának keretében (az ütköző alapjog csupán legitim jogalkotói célként jelent meg a hivatkozott alapjog korlátozásának igazolására), és a vizsgálat egyoldalú volt.

3.3.2.2. A védelmi kötelezettség megjelenése az Alkotmánybíróság