Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar Kari Habilitációs Bizottság
dr. Osztovits András
Az Európai Unió jogvédelmi rendszerének dimenziói habilitációs kézirat
Győr, 2011. június
Tartalom
Bevezetés...3
I. A közösségi jog érvényesítésének kezdeti modellje – az Európai Közösségek Bíróságának szervezete...3
1. Az Amszterdami Szerződés...3
2. A Nizzai Szerződés...3
3. Az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke...3
II. Az Európai Unió Bíróságának hatásköri sokszínűsége...3
1. Az EuB mint nemzetközi fórum...3
2. Az EuB mint alkotmánybíróság...3
3. Az EuB mint közigazgatási és munkaügyi bíróság...3
4. Az EuB mint az unós jogrendszer alakítója...3
5. Az előzetes döntéshozatali eljárás helye az EU jogvédelmi rendszerében...3
5.1. Az előzetes döntéshozatali eljárás hatályos jogforrásai...3
5.3. Az előzetes döntéshozatali eljárás szakaszai az EuB előtt...3
5.4. A gyorsított előzetes döntéshozatali eljárásra vonatkozó speciális szabályok. .3 5.5. A sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásra vonatkozó speciális szabályok.3 6. Az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének magyar joggyakorlata EU tagságunk első négy évében – tapasztalatok és tanulságok...3
6.1. Az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésével kapcsolatos fellebbezés3 6.1.1. A Pp. 155/A. § (3) bekezdésének joggyakorlata...3
6.1.2. A Pp. 249/A. joggyakorlata...3
6.2. Az előterjesztési kötelezettség kérdése – az EKSz. 234. cikk (3) bekezdésének értelmezése...3
6.3. Összegzés...3
7. Köddé fakult délibáb – a Cartesio ügyben hozott ítélet hatása a magyar polgári eljárásjogra...3
7.1. Előzmények...3
7.2. A Cartesio ügyben feltett eljárásjogi kérdések...3
7.3. A Pp. 155/A. § (3) bekezdése szerinti fellebbezés...3
7.4. A Pp. 249/A. § és 340. § (3) bekezdés szerinti fellebbezések...3
7.5. Összegzés...3
III. Az EU jogvédelmi rendszerének tagállami dimenziója...3
1. Az uniós hatáskör korlátai...3
2. Jogalkotás a polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén. .3 3. Stockholmi program...3
4. Eddig elfogadott másodlagos uniós jogi normák...3
4.1. Előzmények...3
4.2. Polgári eljárásjog...3
4.3. Nemzetközi kollíziós magánjog...3
5. Hatósági-, bírósági együttműködés...3
6. A Tanács 44/2001/EK rendelete (2000. december 22.) a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról (Brüsszel I. rendelet)...3
6.1. Hatály...3
6.1.1. Személyi hatály...3
6.1.2. Tárgyi hatály...3
6.1.3. Polgári és kereskedelmi ügyek fogalma...3
6.1.4. Kivételek a tárgyi hatály alól...3
6.1.4.1. Szociális biztonság fogalma...3
6.1.4.2. Csődeljárás...3
6.1.4.3. Házassági vagyonjogi perek...3
6.2. A Rendelet és az Nmjt. kapcsolata...3
6.3. A tagállamok közötti két- vagy többoldalú egyezmények...3
6.4. Joghatósági szabályok...3
6.4.1. Általános joghatóság...3
6.4.2. Különös joghatóság...3
6.4.2.1. Kötelmi jogi perek...3
6.4.3. Egyéb különös joghatósági okok...3
6.4.4. Különös joghatósági szabályok a pertársaságra...3
6.4.5. Különös joghatósági okok a beavatkozóra...3
6.4.6. Különös joghatósági okok a viszontkeresetre...3
6.4.7. Különös joghatósági okok a dologi jogi perben érvényesített szerződéses igényekre ...3
6.5. Speciális joghatósági szabályok...3
6.5.1. Joghatóság biztosítási ügyekben...3
6.5.2. Joghatóság fogyasztói szerződések esetén...3
6.5.3. Joghatóság egyedi munkaszerződéseknél...3
6.6. Kizárólagos joghatóság...3
6.6.1. Jogszabályon alapuló kizárólagos joghatóság...3
6.6.2. Alávetéses joghatóság...3
6.7. Joghatóság vizsgálata...3
6.8. Perfüggőség...3
6.9. Ideiglenes intézkedések...3
6.10. Bírósági határozatok elismerése...3
6.11. Elismerés megtagadásának okai...3
6.11.1. Közrend védelme...3
6.12. Bírósági határozatok végrehajtása...3
6.12.1. Jogorvoslatok...3
7. Tanács 2201/2003/EK rendelete (2003. november 7.) a házassági ügyekben és a szülői felelősségre vonatkozó eljárásokban a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról (Brüsszel II/A. rendelet)...3
7.1. Időbeli hatály...3
7.2. Személyi hatály...3
7.3. Tárgyi hatály...3
7.4. Joghatósági szabályok a házassági perekben...3
7.4.1. Kettős állampolgárság megítélése a házassági perek joghatósági szabályaiban ...3
7.4.1.1. Az ügy tényállása...3
7.4.1.2. Az állampolgárság mint joghatósági ok a Rendeletben...3
7.4.1.3. Az állampolgárság, mint joghatósági ok az Európai Közösségek Bíróságának értelmezésében...3
7.4.1.4. A Rendelet időbeli hatálya...3
Összegzés...3
7. 5. Joghatósági szabályok a szülői felelősséggel kapcsolatos eljárásokban...3
7.5.1. Az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata a szülői felelősséggel kapcsolatos perek joghatósági kérdéseiben...3
7.5.1.1. Előzmények...3
7.5.1.2. Tényállás...3
7.5.1.3. A rendelet tárgyi hatálya – a polgári ügyek fogalma...3
7.5.1.4. A szokásos tartózkodási hely fogalma...3
7.5.1.5. Ideiglenes intézkedés...3
7.5.1.6. Joghatóság hiányának észlelése...3
7.5.1.7. Összegzés...3
7.6. Joghatóság vizsgálata...3
7.7. Ideiglenes intézkedések a határokon átnyúló szülői felelősséggel kapcsolatos perekben – az Európai Unió Bíróságának legújabb joggyakorlata tükrében...3
7.7.1. C-403/09. sz. PPU. sz. Jasna Detiček kontra Maurizio Sgueglia ügyben 2009. december 23-án hozott ítélet...3
7.7.1.1. Az alapeljárás tényállása...3
7.7.1.2. A Bíróság válasza és annak indokai...3
7.7.1.3. Sürgősségi feltétel vizsgálatának első szempontja – rendszertani értelmezés
...3
7.7.1.4. Sürgősségi feltétel vizsgálatának második szempontja – jogellenes elvitel ténye ...3
7.7.1.5. Sürgősségi feltétel vizsgálatának harmadik szempontja – Európai Unió Alapjogi Chartája...3
7.7.1.6. Bíróság végkövetkeztetése...3
7.7.2. A C-256/09. sz. Bianca Purrucker kontra Guillermo Vallés Pérez ügyben 2010. július 15-én hozott ítélet...3
7.7.2.1. Az alapeljárás tényállása...3
7.7.2.2. A Spanyolországban kezdeményezett, ideiglenes intézkedések elrendelésére irányuló eljárás...3
7.7.2.3. A Németországban kezdeményezett, a szülői felügyeleti jog odaítélésére irányuló eljárás...3
7.7.2.4. A Németországban kezdeményezett, a spanyol bíróság által hozott határozat végrehajthatóvá nyilvánítására irányuló eljárás...3
7.7.2.5. A Bíróság válasza és annak indokai...3
7.7.2.6. Bíróság végkövetkeztetése...3
7.7.2.7. Összegzés...3
7.8. Külföldi határozatok elismerése és végrehajtása...3
IV. A jogérvényesítés nehézségei a gyakorlatban – a terminológiai sokszínűség...3
1. Illetékességi kikötés, mint tisztességtelen szerződési feltétel – kérdések és kételyek a közösségi és a magyar jog tükrében...3
Bevezetés...3
A konkrét jogvita...3
Felperes fellebbezése...3
A másodfokú bíróság határozata...3
Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiumának állásfoglalása...3
Kérdések és kételyek...3
Jogharmonizációs hézag...3
Összegzés...3
2. Érvénytelenség a fogyasztói szerződésekben...3
Közösségi fogyasztóvédelmi magánjog fejlődése...3
A magyar szabályozás eddigi tapasztalatai és ki nem használt lehetőségei...3
Az EuB szerepe a közösségi fogyasztóvédelmi magánjog fejlődésében – tartóoszlop vagy díszpillér?...3
A közösségi szintű egységes jogértelmezés nehézségéről egy magyar kezdeményezés tükrében...3
Összegzés...3
3. A perköltség-biztosíték közösségi jogi szabályai – észrevételek a Fővárosi Ítélőtábla Polgári Kollégiumának ajánlásához...3
A Fővárosi Ítélőtábla Polgári Kollégiumának ajánlása a perköltség-biztosíték letételének elrendelése tárgyában 2004. május 1. napját követően...3
A perköltség-biztosíték értelmezése a luxemburgi Bíróság joggyakorlatában...3
Összegzés...3
V. Tartalékok az Európai Unió jogvédelmi rendszere lehetséges reformjához – a megerősített együttműködés...3
1. A megerősített együttműködés anyagi jogi feltételei...3
2. A nem résztvevő tagállamok jogainak biztosítása...3
3. Nyitottság minden tagállam számára...3
4. Megerősített együttműködés létrehozásának eljárásjogi feltételei...3
5. A közös kül- és biztonságpolitika keretében megerősített együttműködés létrehozásának eljárásjogi feltételei...3
6. Határozathozatal...3
7. Csatlakozás a megerősített együttműködéshez...3
8. A megerősített együttműködés költségeinek viselése...3
9. Döntéshozatali mechanizmusok...3
10. A Tanács és a Bizottság ellenőrzési szerepe a megerősített együttműködés felett ...3
Bevezetés
Tudományos érdeklődésem középpontjában a bírósági jogérvényesítés komplex kérdésköre áll: milyen szervezeti modell és eljárási szabályok alapján lehet leginkább eleget tenni a XXI.
század társadalmi elvárásainak, a gyors és hatékony igazságszolgáltatásnak. Az Európai Unió (a továbbiakban: EU) tagállamaként Magyarországon is újabb rétegekkel növekedett ez a problémahalmaz, mivel a megoldásoknak az uniós jog speciális jellemzőihez és előírásaihoz is alkalmazniuk kell.
PhD dolgozatomat 2005-ben ennek a témának az egyik metszetéről írtam, az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EuB) és a tagállamok közötti intézményesített csatorna, az előzetes döntéshozatali eljárás legfontosabb elméleti és gyakorlati kérdéseiről. Kutatásaim spektrumát ezt követően kitágítottam az EuB teljes intézményi-hatásköri szabályozására, valamint az EU polgári eljárásjogi normáira is. Célom, hogy átfogó képet kapjak az EU jogvédelmi mechanizmusairól, és ezen belül a nemzeti bíróságok konkrét feladatairól, mozgásteréről.
Az EU aktuális jogvédelmi rendszere megosztja a hatásköröket a tagállami bíróságok és az EuB között, mellyel kapcsolatban – az elemzett ítéletek és jogirodalmi álláspontok szerint is – a legnagyobb kihívás az EU jog egységes, és ezáltal hatékony érvényesülésének a biztosítása. Ennek elérését sok objektív tényező akadályozza, így különösen a tagállamok eltérő jogrendszeri sajátosságai, a terminológiai eltérések, a különböző nemzeti bírósági szervezetrendszerek, a nyelvi sokszínűség. A kívánt cél megvalósításának legnagyobb gátja azonban a vonatkozó jogalkotási hatáskörök elaprózása: az EU – az EUMSz. 81. cikke alapján – csak a határokon átnyúló vonatkozású polgári ügyek tekintetében alkothat jogot, az eljárásjogi szabályok többi részének kidolgozása a tagállamok hatáskörében van. Tény, hogy az EuB számos ítéletében, éppen az EU jog hatékony érvényesülésére hivatkozva nyilvánított közvetve EU jogba ütközőnek nemzeti eljárási szabályokat, mely ítéletekből a nemzeti jogalkotók általában le is vonták a helyes következtetést.
Vizsgálódásaim eredményeként jutottam el ahhoz a felismeréshez, hogy az uniós jog hatékony érvényesüléséhez a tagállamok területén az EuB intézményi-hatásköri átalakítása szükséges, mely gondolat jelenleg nem tartozik az uniós joggal kapcsolatos közgondolkodás fősodrába. Ez a hallgatás különösen is megfigyelhető volt az egész EU intézményi és jogrendszerét új alapokra helyezni kívánó Alkotmányos Szerződés, illetve a Reform
Szerződés előkészítése során. Még inkább szembetűnő ez a változatlanság a többi intézmény, elsősorban az Európai Parlament üstökösszerű fejlődésével összehasonlítva.
Szükségesnek tartom – a kívánt cél elérése érdekében – az EU jogalkotási hatáskörének kibővítését is a polgári eljárásjog további területeire. Lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az olyan perek, ahol a vitássá tett jogosultság vagy kötelezettség uniós jogforráson alapul, egységes eljárási modell alapján kerüljenek minden tagállamban elbírálásra.
A középkori kolostorépítők annak biztos tudatában láttak munkához, hogy a végeredményt, a kész épületet biztosan nem látják majd. Könnyen lehet, hogy az általam az EU jogvédelmi rendszerének jobbítása érdekében megfogalmazott megoldási javaslatok nem nyerik el azonnal a jogász szakma egyhangú támogatását, de éppen az említett kolostorépítők példája utal arra, hogy az építkezést a jó cél érdekében akkor is érdemes elkezdeni, ha a befejezés időpontja előre nem látható.
I. A közösségi jog érvényesítésének kezdeti modellje – az Európai Közösségek Bíróságának szervezete
Döntő kérdésnek minősült az Európai Közösségek alapításakor az új jogforrás, a közösségi jogból eredő kötelezettségek érvényesítése. Ezzel kapcsolatban is csak minimum megoldás született: létrejött ugyan a közösségi jog értelmezési monopóliumával az Európai Közösségek Bírósága (a továbbiakban: EKB), de annak alkalmazását a konkrét jogvitákban nemzeti bíróságoknak kellett elvégezni. Azaz, a jogalanyok a közösségi jogon alapuló igényeikkel főszabály szerint a tagállami bíróságokhoz fordulhattak. Kétségtelen tény, hogy ez a modell a lehetős legkisebb változtatást igényelte a már kialakult nemzeti jogérvényesítési modellekben, intézményi módosítás nélkül, és így a tagállamok féltett szuverenitását sem korlátozta.
Az EKB kezdetben – sokáig egyfokú bíróságként – elsősorban klasszikus alkotmánybírósági-, közigazgatási legfelsőbb bírósági hatásköröket kapott, a tagállami bíróságokkal való kapcsolattartás intézményi kereteit pedig az előzetes döntéshozatali eljárás jelentette. Az első, nem elhanyagolgató változatást az Egységes Európai Okmány jelentette.
Az Európai Közösséget létrehozó szerződésbe (a továbbiakban: EKSz.) betoldott (ex)168a.
cikk felhatalmazta a Tanácsot, hogy egyhangú határozattal az EKB-hoz kapcsoljon egy új intézményt, az Elsőfokú Bíróságot. A Tanács ennek az 1988. október 28-án hozott, 88/591/EGK határozatával tett eleget. Az új testület egy évvel később, 1989 novemberében látott munkához.
A kezdetben nagyon szűk hatáskört a Tanács 1993. június 8-i, 93/350/EK határozata kibővítette. Ez alapján az elsőfokú testület minden természetes és jogi személynek a közösségi szervek intézkedései elleni keresetét tárgyalhatta. Így vált olyan meghatározó jogterületek döntési fórumává, mint pl. a kartell-jog, az állami támogatásokkal kapcsolatos szabályozás, a dömping ellenes intézkedések, kártérítési keresetek, valamint a közösségi szervek alkalmazottainak munkaügyi jogvitái. Az új testület létrehozásának szükségessége mögött azonban az EKB ítélkezési tevékenysége javításának gondolata is meghúzódott.
Elsősorban az angol jogászok felől érkezett a luxemburgi testület tényfeltáró tevékenységével kapcsolatban erős kritika, s az Elsőfokú Bíróság felállításától azt is várták, hogy az ezt a hiányt pótolja eljárása során, és bonyolult tényállású, gazdasági vonatkozású ügyek
szakértőjévé váljék. E célból sokkal több és kiterjedtebb vizsgálati jogkört kapott, mint korábban az EKB.
Az Elsőfokú Bíróság határozatai ellen – kizárólag annak jogi alapját vitatva – az EKSz. 225. cikkének (1) bekezdése alapján jogorvoslattal lehetett élni az EKB-nál. Ez a jogosultság a peres feleken kívül a tagállamokat és a közösségi szerveket is megillette – a munkaügyi viták kivételével –, még abban az esetben is, ha addig nem léptek be az eljárásba.
Amennyiben a jogorvoslat alapos volt, úgy az EKB – Eljárási Szabályzatának 54. cikke alapján – az elsőfokú határozatot hatályon kívül helyezte és maga döntött a rendelkezésre álló adatok alapján, vagy visszautalta az ügyet az Elsőfokú Bíróságnak, amennyiben a jogvita még nem érett meg a döntésre.
1. Az Amszterdami Szerződés
Az Amszterdami Szerződést előkészítő, 1996 márciusában Torinóban megnyitott kormányközi konferencia az Unió működésének átfogó reformját tűzte ki célul. Az ambíciózus elképzelésekből azonban csak nagyon kevés valósult meg, leginkább eredményt az Európai Parlament jogköreinek kiszélesítésében, a Parlament és a Bizottság létszámának maximalizálásában, valamint a Tanács minősített többséghez kötött szavazásának kiterjesztésében tudott felmutatni. Maradandó nyomot hagyott még maga után az alapító szerződések teljes átszámozásával.1
Az EKB problémái tehát egyáltalán nem oldódtak meg. A Bizottság is érzéklete ezt, és nem sokkal az Amszterdami Szerződés 1999. május 1-jei hatálybalépést követően egy szakértői csoportot hívott össze, mely ad hoc testületnek kellett felvázolnia a közösségek bírósági rendszerének jövőjét, amivel 2000 januárjára el is készültek.2A luxemburgi Bíróság is közvetlenül bekapcsolódott az őt érinti szervezeti vitába, és az 1999 májusában közzétett vitairatát követően, a szakértői csoport hivatkozott anyagának megszületése után – részben arra reflektálva – szövegszerű módosítási indítványokat dolgozott ki.3 E három dokumentumban – eltérő hangsúllyal és indokok alapján – közös volt az alábbi igények megfogalmazása: annak lehetővé tétele, hogy az EKB és az Elsőfokú Bíróság saját hatáskörben módosíthassa saját eljárási szabályzatát, továbbá az Elsőfokú Bíróság határozatai ellen benyújtott fellebbezések megszűrésének igénye, valamint az EKSz. 236. cikk alapján a
1 Kecskés László: EU jog és jogharmonizáció. HVG-ORAC 2003, Budapest; 99–104. o.
2 Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 9/2000.
3 http://www.curia.eu.int/hu/instit/txtdocfr/autrestxts/ave.pdf , illetve http://www.curia.eu.int/hu/instit/txtdocfr/autrestxts/cig.pdf
közösségek szervei és azok alkalmazottai közötti szolgálati viszonyból származó jogvitáknak külön testülethez (szakbírósághoz) való átcsoportosítása. Megjelent negyedikként még az a gondolat, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásra az Elsőfokú Bíróság is rendelkezzen hatáskörrel, és csak az elvi jelentőségű, kiemelkedően fontos kérdésekkel kelljen az EKB-nak foglalkoznia az ilyen eljárásokban.
2. A Nizzai Szerződés
Ezek az igények szinte kivétel nélkül bekerültek a Nizzai Szerződésbe, és a szabályozás súlypontja egyértelműen az Elsőfokú Bíróság feladat- és hatásköre felé tolódott. Az EKSz.
224. cikke akként módosult, hogy az Elsőfokú Bíróság bírói létszámának csak minimumát adta meg – tagállamonként legalább egy-egy –, és egyúttal lehetővé tette, hogy az Alapokmányban dönthessenek erről a kérdésről. A 225. cikk módosításával megnyílt az út az előtt, hogy minden keresetfajtára rendelkezzen az Elsőfokú Bíróság hatáskörrel, kivéve azokat, amelyeket az Alapokmány az EKB-hoz rendel. A 225a. cikk pedig lehetővé teszi, hogy a Tanács egyhangú határozattal bírói különtanácsokat hozhasson létre egyes különleges területeken benyújtott meghatározott keresetfajták első fokon történő elbírálására. Ezek a szervek – a 220. cikk alapján – az Elsőfokú Bíróság mellett létesülhetnek.
A legsajátosabb változtatást – véleményünk szerint – a Nizzai Szerződéssel módosított EKSz. 225. cikk (3) bekezdése eredményezte az EKB és az Elsőfokú Bíróság kapcsolatában.
Eszerint ugyanis ez utóbbi testület az EKB Alapokmányában meghatározott egyes ügycsoportokra vonatkozólag hatáskörrel rendelkezik a 234. cikk szerinti előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elbírálására.
Nagy jelentőségű változtatás ez, nem csak a két bíróság közötti viszonyt illetően, hanem az előzetes döntéshozatali eljárás jogintézménye kapcsán is. Ennek ugyanis legfontosabb célja – mint azt a későbbiekben részletesen is bemutatjuk – a közösségi jog egységes értelmezésének biztosítása. Amennyiben ez a jövőben nem egy, hanem két testület feladata lesz, elméleti szinten rögtön felmerül az esetleges eltérő joggyakorlat veszélye. Talán nem véletlen, hogy az Alapokmányt ezidáig erre való tekintettel nem módosították, így tehát egyelőre kizárólag az EKB ítélkezik az előzetes döntéshozatali eljárásban.
A Nizzai Szerződés megalkotói maguk is érzékelhették a fent említett veszélyt, ezért az EKSz. 225. cikk (3) bekezdése mind az Elsőfokú Bíróságnak, mind az EKB-nak további jogokat biztosít a joggyakorlat egységességének megőrzése érdekében. Az előbbi testület, amennyiben úgy ítéli meg, hogy az adott ügyben olyan elvi döntés meghozatalára van
szükség, amely a közösségi jog egységességét és koherenciáját befolyásolhatja, az ügyet eldöntés végett az EKB elé utalhatja. Az EKB pedig – az Alapokmányban megállapított feltételek mellett és korlátokon belül – kivételesen felülvizsgálhatja az Elsőfokú Bíróság előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket eldöntő határozatait, ha fennáll a komoly veszélye annak, hogy a közösségi jog egységessége vagy koherenciája sérül.
Az EKB vonatkozásában a Nizzai Szerződés egyértelművé tette az addig kialakult gyakorlatot, miszerint az EKSz. módosított 221. cikke alapján a luxemburgi Bíróság tagállamonként egy-egy bíróból áll. Ugyanez a szakasz a tanácsokban, illetve a 11 bíróból álló nagytanácsban történő eljárást tette meg – az eddigiekkel ellentétben – főszabálynak, és ehhez képest a teljes ülésben való táragyalást kivételnek. A 222. cikk új rendelkezése a főtanácsnokok közreműködésének szabályait az Alapokmányra bízta. Végül, a 245. cikk módosításával kitágult a lehetőség magának az Alapokmánynak a módosítására, amit a Tanács – ugyan egyhangú határozattal, de most már nem csak eljárási, hanem – szervezeti kéréseket illetően is megváltoztathat.
A Nizzai Szerződés tehát az előzetes reformelképzelések mentén módosította az EKSz-nek a luxemburgi Bíróságot érintő szabályait. Csak egyetlen olyan lényeges javaslat van, ami nem vált még valóra, ez pedig a fellebbezések előzetes megszűrése.
A nizzai reformok széleskörű szakmai egyetértésen és megfelelő előkészítésen alapuló voltát talán mindennél jobban mutatja az a tény, hogy rendelkezései az európai alkotmány szövegében is tetten érhetők. Ez utóbbi dokumentum I-28. cikk (1) bekezdése szerint a Bíróság az Európai Bíróságból, a Törvényszékből és szakosodott törvényszékekből áll. A (2) bekezdés alapján az Európai Bíróság tagállamonként egy-egy, míg a Törvényszék legalább egy-egy bíróból áll. Ez utóbbi esetben a pontos számot az Alapokmány határozza meg. Az Alkotmányban szereplő elnevezések egyértelműbbé teszik a bírósági szervezetet: a jelenlegi Elsőfokú Bíróságból lesz – minden bizonnyal – a Törvényszék, és ahhoz kapcsolódnak majd a szakosodott különtanácsok.
Nem egészen két évvel a Nizzai Szerződés hatálybalépést követően a Tanács – élve új, az EKSz. 225a. cikkében biztosított felhatalmazásával – a Bizottság javaslatára, 2004.
november 2-án elfogadott 2004/752/EK, Euratom határozatával létrehozta az Elsőfokú Bíróság mellé rendelve az első bírói különtanácsot, az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke elnevezéssel. Ez az új testület intézményi és szervezeti szinten a luxemburgi Bíróság intézményének szerves részét képezi, és tagjainak jogállása megegyezik az Elsőfokú Bíróság tagjaiéval. Székhelye az Elsőfokú Bíróság székhelyén található, hatáskörébe pedig a Közösség és alkalmazottai között felmerülő jogviták tartoznak.
3. Az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke
Nem egészen két évvel a Nizzai Szerződés hatálybalépést követően a Tanács – élve új jogszabályi felhatalmazásával – a Bizottság javaslatára, 2004. november 2-án elfogadott határozatával létrehozta az Elsőfokú Bíróság mellé rendelve az első bírói különtanácsot, az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke – a továbbiakban: Törvényszék – elnevezéssel. Ez az új testület intézményi és szervezeti szinten a luxemburgi Bíróság intézményének szerves részét képezi, és tagjainak jogállása megegyezik az Elsőfokú Bíróság tagjainak jogállásával.
Székhelye az Elsőfokú Bíróság székhelyén található, hatáskörébe pedig a Közösség és alkalmazottai között felmerülő jogviták tartoznak.
A Törvényszék hét bíróval kezdi meg működését, akiket hatéves időtartamra nevez ki a Tanács. Az EKB azonban kérheti, hogy a Tanács növelje a bírók létszámát, melyhez minősített többséggel hozott határozattal tehet meg. Az összetétellel kapcsolatban azt a rendelkezést találjuk még, hogy a Tanácsnak – e jogköre gyakorlása közben – ügyelnie kell a kiegyensúlyozott döntésre, figyelemmel mind a tagállamok állampolgárainak a lehető legszélesebb földrajzi területen alapuló kiválasztására, mind pedig a nemzeti jogrendszerek képviseletére. Semmi nem zárja tehát ki azt, hogy egy tagállam adott esetben két bírót is adjon, tekintettel azonban arra a tényre, hogy jelenleg 25 ország tagja az Európai Uniónak, ez nagy valószínűséggel nem fog megtörténni. Éppen elég körültekintést igényel majd a Tanácstól, hogy a jelenlegi hét bírói helyet – a fenti szempontok alapján – kellő körültekintéssel töltse be. Választását megkönnyítendő az EKB, valamint az Elsőfokú Bíróság tagjaiból, valamint elismert szaktudással rendelkező jogászokból álló hét tagú bizottság előzetesen véleményezi a bírói pályázatokat, és a véleménye szerint legmagasabb szintű tapasztalattal rendelkező pályázókról listát állít össze, amelynek legalább kétszer annyi jelöltet kell tartalmaznia, mint ahány bírót a Tanács kinevez. Pályázatot egyébként minden uniós polgársággal rendelkező személy benyújthat, akinek függetlenségéhez nem férhet kétség, és aki rendelkezik a bírói tisztségbe történő kinevezéshez szükséges alkalmassággal.
Ez a kinevezési rendszer tehát lényegesen különbözik az EKB és az Elsőfokú Bíróságáétól, a tagállamoknak itt még csak közvetett ajánlási lehetőségük sincs.
A Közszolgálati Törvényszék főszabály szerint három bíróból álló tanácsokban ülésezik. A később megalkotandó eljárási szabályzatában meghatározott esetekben teljes ülésben, öt bíróból álló tanácsban vagy egyesbíróként is eljárhat. A teljes ülés és az öt bíróból álló tanács elnöki tisztét a Közszolgálati Törvényszék elnöke tölti be, akit egyébként a bírók maguk
közül választanak meg, hároméves időtartamra. Az elnök újraválasztható.
A Tanács határozata alapján az új testület az adminisztratív feladatok elvégzésében az EKB és az Elsőfokú Bíróság szolgálataira kell, hogy támaszkodjon. Bár önálló hivatalvezetőt nevezhet ki, többi alkalmazottját a „két nagy” bíróság tisztviselői közül kapja.
A Közszolgálati Törvényszék előtti eljárás két szakaszból, egy írásbeliből és egy szóbeliből áll. Az előbbi a keresetlevél és az ellenkérelem közlését foglalja magában, kivéve, ha a bíróság úgy határoz, hogy szükség van az előkészítő iratok második kicserélésére is.
Amennyiben erre sor kerül, úgy a bíróság – a felek hozzájárulásával – szóbeli eljárás nélkül is határozhat. Fontos szabály, ami a perek gyors befejezését segíti elő, s egyúttal a Közszolgálati Törvényszéket egyfajta „békéltető testületté” is teszi, hogy az eljárás minden szakaszában vizsgálhatja a jogviták egyezséggel történő rendezésének lehetőségét, és törekedhet az ilyen egyezség elősegítésére.
Az EKB, az Elsőfokú Bíróság és a Törvényszék kapcsolatát szabályozza az az eljárásjogi rendelkezés, miszerint ezek a szervek a hozzájuk beérkezett keresetlevelet vagy egyéb beadványt – amennyiben arra azok elbírálására hatáskörrel nem rendelkeznek – hivatalból áttenni kötelesek a hatáskörrel rendelkező szervhez. Ha ezt az EKB vagy az Elsőfokú Bíróság teszi meg a Törvényszék hatáskörébe tartozó keresetlevelek vonatkozásában, az ilyen esetekben a Törvényszék nem állapíthatja meg hatáskörének hiányát. A közösségi jogi szabályozás sajátosságából eredően előfordulhat olyan tényállás, mely alapján a peres felek mind a Törvényszékhez, mind az Elsőfokú Bírósághoz fordulnak, ugyanannak a jogi aktusnak a vitás értelmezését vagy érvényességét vitatva. Ebben az esetben a Törvényszék az előtte folyó eljárást a felek meghallgatását követően az Elsőfokú Bíróság ítéletének meghozataláig felfüggesztheti. Abban az esetben pedig, ha a Törvényszékhez és az Elsőfokú Bírósághoz olyan ügyekben fordulnak, amelynek ugyanaz a tárgya, a Törvényszék köteles megállapítani saját hatáskörének hiányát, hogy az ügyben az Elsőfokú Bíróság járhasson el.
A Törvényszék határozatai ellen – főszabály szerint – fellebbezésnek van helye, mely perorvoslat elbírálása az Elsőfokú Bíróság hatáskörébe tartozik. A fellebbezésre nyitva álló határidő a határozat közlésétől számított két hónap, a fellebbezési okok lehetnek a Törvényszék hatáskörének hiánya, a fellebbező érdekeit hátrányosan befolyásoló eljárási szabálytalanság, valamint a közösségi jognak a Törvényszék általi megsértése. Fellebbezéssel bármelyik fél élhet, akinek indítványát egészben vagy részben elutasították. A fellebbezésnek nincs felfüggesztő hatálya.
A másodfokú eljárás írásbeli és szóbeli szakaszból áll. Az Elsőfokú Bíróság eljárási szabályzatában megállapított feltételeknek megfelelően a testület a felek meghallgatását
követően szóbeli eljárás nélkül is határozhat. Amennyiben arra a következtetésre jut az Elsőfokú Bíróság, hogy a fellebbezés megalapozott, úgy a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi, és a jogvitát érdemben maga dönti el. Abban az esetben viszont, ha megítélése szerint a per állása az érdemi döntést nem teszi lehetővé, az ügyet határozathozatalra visszautalja a Törvényszékhez. Ez utóbbi esetben a törvényszéket jogkérdésekben köti az Elsőfokú Bíróság határozata.
Több nyitott kérdés is maradt a Törvényszék felállítása után, részben annak részletes eljárási szabályainak kidolgozatlansága miatt, részben pedig amiatt is, hogy még nem ismerni annak a hét jogásznak a személyét, akik kialakíthatják és a jövőre nézve meghatározhatják ennek az új testületnek az arculatát. Nem utolsósorban bizonytalan az is, hogy ennek mintájára a Tanács tervezi-e további különtanácsok felállítását, vagy pedig – s ez tűnik valószínűbbnek – megvárja az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke működéséből leszűrhető első tapasztalatokat és csak utána folytatja a közösségi bírósági rendszer megkezdett reformját.
II. Az Európai Unió Bíróságának hatásköri sokszínűsége
A Lisszaboni Szerződés módosításának eredményeként az Európai Unió Bírósága (EuB) névre átkeresztelt luxemburgi testület szervezetének bemutatását követően a jelenleg hatályos, az EUMSz.
és részben az EUSz. rendelkezésein alapuló hatásköreit tekintjük át.
Az EuB mint nemzetközi fórum
A Bíróság nemzetközi bírói fórumokkal rokonítható jellegét az adja, hogy ez az intézmény jár el a tagállamok között az EUMSz. rendelkezéseinek értelmezése és alkalmazása kapcsán kialakult vitákban. Ugyanakkor az államok közti nemzetközi jogi konfliktusok bírói úton történő rendezéséhez képest a Bíróság eljárása egyedi megoldásokat tartalmaz, és egyedülálló intézményi közegben folyik.
A tagállamok számára a Bíróság eljárása (joghatósága) kötelező és kizárólagos, hiszen a Közösséghez/Unióhoz történő csatlakozással vállalták, hogy az EKSz./EUMSz. értelmezésére vagy alkalmazására vonatkozó vitáikat kizárólag az e szerződésben előírt eljárások útján rendezik (EUMSz.
344. cikk). A Bíróság határozatai pedig a tagállamok területén kötelezőek és végrehajtandók (EUMSz.
280. és 299. cikk).
Kötelezettségszegési eljárást – amelyek a közvetlen keresetek nyomán induló eljárások között a legnagyobb ügycsoportot jelentik – valamely tagállam ellen akkor lehet indítani, ha uniós jogból fakadó kötelezettségét nem teljesítette. Az eljárás megindítására a tagállamok csak akkor jogosultak, ha a Bizottság ezt bizonyos időn belül nem teszi meg (EUMSz. 259. cikk). A gyakorlatban e téren tehát az elsődleges szerep a Bizottságé, mivel a tagállamok kereseti joguk gyakorlása előtt kötelesek bevonni a Bizottságot, és ez utóbbi általában átveszi a kezdeményező szerepet. Ellenpélda persze akad, lásd például a C-145/04. sz. Spanyolország kontra Egyesült Királyság ügyet, illetve a Magyarország által Szlovákia ellen indított C-364/10 sz. eljárást.4
Elmondható, hogy a Bizottság mint a „szerződések őre” gyakran lép fel a tagállamokkal szemben:
2008-ban 207, 2009-ben 140 eljárást kezdeményezett a tagállami kötelezettségszegés megállapítása végett a Bíróságon. Egyébként nem minden ilyen ügy jut el ítélethozatalig, hiszen előfordul, hogy a tagállam az eljárás alatt – nemritkán annak hatására – teljesíti kötelezettségeit, s ezért a Bizottság eláll keresetétől.
A Bizottság keresetindítási joga sem feltétlen. Előtte köteles ugyanis figyelmeztetni a tagállamot kötelezettségszegésére, és fel kell hívnia azt észrevételeinek megtételére. Ha a tagállam nem szolgáltat kielégítő magyarázatot, a Bizottság az ügyről indoklással ellátott véleményt ad, amelyben határidőt szab a tagállam számára a probléma orvoslására. Amennyiben ez nem következik be, vagy arról nem kap kielégítő tájékoztatást, a Bizottság a Bírósághoz fordulhat.
Az EUMSz. „Szerződésekből eredő valamely kötelezettség” nem teljesítéséről beszél (lásd a 258.
cikket), egyértelmű hogy itt az uniós jog egészét érteni kell, azaz az elsődleges jog rendelkezésein kívül az intézmények aktusaiban foglaltakat, az Unió által kötött szerződéseket és természetesen a Bíróság határozatait. A kötelezettségszegés mulasztásban, az uniós joggal összeegyeztethetetlen jogszabály megalkotásában, tényleges helyzet előidézésében vagy fenntartásában állhat. A mulasztás tipikus esete, amikor egy tagállam valamelyik irányelvet nem ülteti át jogrendjébe. Gond lehet az irányelv átültetésének módjával és formájával is. Előfordulhat, hogy az irányelv átültetése megtörtént, de a Bizottság a nemzeti jogszabály tartalmát kifogásolja, vagy ha a nemzeti jogszabály megfelelő is, a tényleges helyzet ellentétes az uniós jog rendelkezéseivel.
A Bíróság számára a kötelezettségszegés mértéke közömbös, tehát azt akár csekély mulasztás esetén is megállapítja. A kötelezettségszegés megállapításának semmiképpen nem előfeltétele az, hogy szándékos legyen. Amennyiben a Bíróság megállapítja, hogy valamely tagállam nem tett eleget kötelezettségének, az adott tagállam köteles az ítéletben foglaltak teljesítését biztosítani. Az esetek túlnyomó többségében az ítéletek önkéntes teljesítése valóban meg is történik.
4 A C-364/10 sz. Magyarország kontra Szlovákia ügy a kézirat lezárásakor még folyamatban van.
Ha valamely tagállam mégiscsak elmulasztja a határozat végrehajtását, a Bizottság a tagállamot újból figyelmeztetheti, végső esetben pedig ismét a Bírósághoz fordulhat. Amennyiben ilyenkor ez utóbbi a tagállam mulasztását megállapítja, ítéletével azt átalányösszeg és/vagy kényszerítő bírság fizetésére ítéli (lásd EUMSz. 260. cikk). A Bíróság korábban elvétve alkalmazott szankciót, amire magyarázat az a körülmény is, hogy a szankcionálási lehetőséget csak a Maastrichti Szerződés vezette be.5
Esetjoga még nincs a Lisszaboni Szerződés által beiktatott új szabálynak, az EUMSz. 260. cikke (3) bekezdésének, amely szerint ha a Bizottság azért nyújt be keresetet, mert az irányelv nem került átültetésre, vagy az átültető intézkedés bejelentése maradt el, Bizottság meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság mértékét. Ezután, amennyiben a Bíróság megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot – legfeljebb a Bizottság által meghatározott mértékben – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti.
2. Az EuB mint alkotmánybíróság
Bár a jogirodalomban vitatott az EKSz. (vagyis az EUMSz. „elődje”) alkotmányjellege, a Bíróság ítélkezési gyakorlatában nem tartózkodott ennek kapcsán az „alapvető alkotmányos charta”
minősítéstől (lásd a 294/83. sz. Zöldek kontra Parlament ügyben hozott ítéletet). A Bíróság egyes eljárásai is emlékeztetnek a tagállamok egy részében intézményesített alkotmánybíróságokéira.
A másodlagos joganyagba tartozó, általános érvényű jogi aktusok „alkotmányosságának” (azaz az EUSz.-nek és az EUMSz.-nek való megfelelésének) vizsgálatát több eljárás keretében is elvégezheti a Bíróság. Ilyen lehet a megsemmisítési eljárás (EUMSz. 263. cikk), a jogellenességi kifogás (EUMSz.
277. cikk), és az előzetes döntéshozatali eljárás is (EUMSz. 267. cikk).
A semmisség megállapítása iránti eljárásban keresetindítási joggal a tagállamok, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság rendelkezik, továbbá megszorításokkal a Számvevőszék, a Központi Bank, a Régiók Bizottsága, illetve természetes és jogi személyek is. A kereset oka az intézmény hatáskörének hiánya, lényeges eljárási szabályok megsértése, az uniós jog tartalmi megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés lehet. A keresetindításra csak az intézkedés kihirdetésétől, illetve a közléstől vagy tudomásszerzéstől számított két hónapon belül van mód.
Kifogásként is lehet hivatkozni a megsemmisítési eljárásban felhozható indokokra. E kifogás révén azok is részesülhetnek a bírói felülvizsgálat előnyeiből, akik az általános hatályú jogi aktust nem
5 Az ítélkezési gyakorlathoz lásd a C-387/97. sz. Bizottság kontra Görögország ügyben 2000. július 4-én hozott (EBHT I-5047. o.), a C-177/04. sz. Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. március 14-én hozott (EBHT I-2461. o.), a C-278/01. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. november 25-én hozott (EBHT I-14141. o.), a C-304/02. sz. Bizottság kontra Franciaország ügyben 2005. július 12-én hozott (EBHT I-6263. o.), a C-109/08. sz. Bizottság kontra Görögország ügyben 2009. június 4-én hozott (EBHT I-4657.
o.), valamint a C-526/08. sz. Bizottság kontra Luxemburg ügyben 2010. június 29-én hozott (a kézirat lezárásáig az EBHT-ban még nem tették közzé) ítéleteket.
támadhatják meg. Fontos azonban megjegyezni, hogy azok a személyek, akik megsemmisítési eljárást indíthattak volna, ám az erre nyitva álló határidőben ezt nem tették meg, ilyen kifogást már nem terjeszthetnek erő. Az ítélkezési gyakorlat e tekintetben következetes.6
Az előzetes döntéshozatali eljárás szintén alkalmas „normakontrollra”. Amennyiben ugyanis komoly aggály merül fel az Unió olyan aktusának érvényessége tekintetében, amelyen egy belső aktus alapul, a nemzeti bíró – ez utóbbi alkalmazásának kivételes és ideiglenes felfüggesztése mellett – köteles az érvényesség tárgyában a Bírósághoz fordulni, megjelölve azokat az okokat, amelyek miatt az uniós aktust érvénytelennek tartja.7 Kizárólag a Bíróságnak van hatásköre ugyanis arra, hogy döntsön az uniós intézmények által hozott aktusok érvényessége tárgyában. Valamennyi tagállami bíróság – az is, amely határozatai ellen jogorvoslattal lehet élni – köteles tehát a Bíróságot megkeresni, amennyiben egy uniós aktus érvényességének kérdése merül fel számára.8
A Bíróság alkotmánybírósági jellegét erősíti a mulasztási eljárás is (EUMSz. 265. cikk). Ez utóbbi nem a cselekménnyel megvalósuló aktív jogsértés, hanem a cselekvéstől való tartózkodásban megmutatkozó, passzív jogsértés ellen nyújt védelmet (mint hazánkban a „mulasztásos alkotmánysértés” esete). Amennyiben a Parlament, az Európai Tanács, a Tanács, a Bizottság, a Központi Bank, vagy az EU valamely szerve, hivatala a Szerződéseket megsértve elmulasztja a döntéshozatalt, a tagállamok, az intézmények, illetve – szűkebb körben – a természetes és jogi személyek keresettel fordulhatnak a Bírósághoz a jogsértés megállapítása iránt. A kereset megindításának eljárási előfeltétele van: az érintett intézményt, szervet vagy hivatalt előzetesen fel kell kérni, hogy járjon el, és a keresetnek csak akkor lehet helye, ha a megkeresett intézmény két hónapon belül nem foglal állást.
A fenti eljárásokon túlmenően a Bíróság hatásköre kiterjed az intézményi egyensúly fenntartását szolgáló ügyekre is. Ez szintén olyan terület, amely több tagállamban is az alkotmánybíróságokra tartozik. A leggyakrabban a jogi aktusok meghozatalához használt jogalap tekintetében merül fel nézeteltérés (például vitatottá válik, hogy az EUMSz. mely cikke alapján alkotják az adott rendeletet, illetve bocsátják ki a kérdéses irányelvet.)
A jogalap megválasztásával eldől, mely intézményeket és milyen jogosultságokkal kell bevonni a jogalkotási eljárásba. A C-70/88. sz. Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet9 például a Parlament előjogainak védelme és a megfelelő intézményi egyensúly érdekében a Parlamentnek a
6 Lásd például a C-188/92. sz. TWD Textilwerke Deggendorf-ügyben 1994. március 9-én hozott (EBHT I- 833. o.), a C-239/99. sz. Nachi Europe-ügyben 2001. február 15-én hozott (EBHT I-1197. o.), valamint a C- 550/09. sz. E.és F.ellen folytatott büntetőeljárás ügyében 2010. június 29-én hozott (a kézirat lezárásáig az EBHT-ban még nem tették közzé) ítéleteket.
7 283/81 sz. Cilfit-ügyben 1982. október 6-án hozott ítélet (EBHT 3415. o.).
8 Lásd a C-143/88. és C-92/89. sz. Zuckerfabrik-ügyekben 1991. február 21-én hozott (EBHT I-415. o.), illetve a C-465/93. sz. Atlanta-ügyben 1995. november 9-én hozott (EBHT I-3761. o.) ítéleteket, továbbá a kézirat leadásakor még folyamatban lévő C-236/09. sz. Association Belge des Consommateurs Test-Achats ügyet.
9 C-70/88. sz. Parlament kontra Tanács ügyben 1990. május 22-én hozott ítélet (EBHT I-2041. o.).
megsemmisítési eljárásban kereseti jogot adott (később az EUMSz. fent hivatkozott cikke ennek megfelelően módosításra került).
Jogalappal és az intézményi egyensúllyal kapcsolatos a C-176/03. sz. Bizottság kontra Tanács ügy is, amelyben a Bizottság – a Parlament támogató beavatkozása mellett – a környezet büntetőjog általi védelméről szóló, 2003. január 27-ei 2003/80/IB tanácsi kerethatározat megsemmisítését kérte. A Bizottság szerint ugyanis a közösségi – immáron uniós – hatáskör, illetve jogalap előnyben részesítésére vonatkozó kötelezettségből kifolyólag nem az akkori harmadik EU-pillérbe tartozó kerethatározatot, hanem irányelvet kellett volna kibocsátani. A Bíróság megállapította, hogy miután az EUSz. 47. (jelenleg – módosítás után – 40.) cikke értelmében az EKSz. rendelkezéseit az EUSz. nem sértheti, és a kerethatározat cikkeinek tárgya és célja a környezet védelme, ezeket közösségi jogalapon (EKSz. 175. cikk, amely immár EUMSz. 192 cikk) érvényesen el lehetett volna fogadni. A kerethatározat így megsemmisítésre került.10
A töretlen joggyakorlat alapján a Bíróság feladata volt tehát őrködni afelett, hogy a közösségi hatáskörbe került területen később már ne az EU volt harmadik pillérének keretében szülessen szabályozás.11
Az intézmények közötti, illetve a közösségi és uniós hatáskörök közti összeütközés mellett hamar felmerült a tagállamok és a Közösség, valamint a tagállamok és egy adott intézmény vonatkozó hatáskörének összeütközése is. E jogviták szintén hasonlóságot mutatnak a nemzeti alkotmánybíróságok elé kerülő hatásköri konfliktusokkal.
Ami a tagállamok és az EU közti hatáskörmegosztást illeti, ezen a területen a Bíróság igen cizellált ítélkezési gyakorlatával kialakította a kizárólagos közösségi/uniós hatáskör, a megosztott (ezen belül versengő vagy párhuzamos) hatáskör, és az intakt tagállami hatáskör halmazait. Az uniós intézmény munkarendjének megszervezésére vonatkozó hatáskör és a tagállami hatáskör, illetve érdek összeütközésének példája a C-345/95. sz. Franciaország kontra Parlament ügy, amelyben Franciaország a tagállamok 1992. december 12-ei, az intézmények székhelyére vonatkozó (az EUMSz. mai 341. cikkének megfelelő korábbi rendelkezésen alapuló) ún. edinburghi közös megegyezésére hivatkozva kérte a Parlament 1996-ra érvényes munkarendjének megsemmisítését, mivel az nem irányozta elő a kialkudott tizenkét strasbourgi ülést. A Bíróság helyt adott a francia keresetnek.12
3. Az EuB mint közigazgatási és munkaügyi bíróság
10 C-176/03. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben 2005. szeptember 13-án hozott ítélet (EBHT. I-7879 o.).
11 Lásd ehhez a C-170/96. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben 1998. május 12-én hozott ítéletet (EBHT I-2763.
o.).
12 C-345/95. sz. Franciaország kontra Parlament ügyben 1997. október 1-jén hozott ítélet (EBHT I-5215. o.).
A tagállami bíróságok közigazgatási eljárásaihoz hasonló ügyek is a Bíróság hatáskörébe tartozhatnak.
Ezek közül némelyik már említésre került az „alkotmánybíráskodási funkció” kapcsán, mint például az uniós intézmények egyedi igazgatási aktusának elmaradása miatt indított mulasztási eljárás, vagy az igazgatási jellegű jogi aktusok jogszerűségének felülvizsgálata és ezek semmissége megállapításának céljából indított ügyek. Azonban e tekintetben szintén hivatkozható a fent tárgyalt jogellenességi kifogás és az uniós jogi aktus érvényességének kérdését felvető előzetes döntéshozatali eljárás is.
Amennyiben a mulasztási vagy megsemmisítési eljárást természetes vagy jogi személy kezdeményezi, azaz nem tagállam vagy intézmény, az adott ügy elintézése nem értékelhető az intézményi egyensúly, illetve a hatásköri összeütközés körében, hanem annak jellege a nemzeti jogrendszerek hagyományos közigazgatási ügyeihez hasonlítható.
Az uniós tisztviselők munkaügyi perei (EUMSz. 270. cikk), a tagállami munkaügyi bíróságok elé kerülő ügyekkel még nagyobb hasonlóságot mutatnak. Gyakori az ilyen típusú ügy, 2005 és 2009 között a Közszolgálati Törvényszéken 659 eljárás indult.
Természetesen az európai közigazgatási és munkaügyi bíráskodás főleg a Törvényszéken és a Közszolgálati Törvényszéken folyik. A Bíróság ilyeténképpen a közösségi jogrendszerben a legfelsőbb közigazgatási bíróság szerepét tölti be, amely elé a másik két fórum előtt indult ügyek csupán fellebbezés [EUMSz. 256. cikk (1) bekezdés második albekezdés], illetve egy speciális rendelkezés révén kerülhetnek [EUMSz. 256. cikk (2) bekezdés második albekezdés]. Ez utóbbi rendelkezés megteremtette a felülvizsgálat lehetőségét, kimondva hogy a Törvényszéknek a – hierarchiában alatta lévő – különös hatáskörű törvényszékek döntései ellen benyújtott jogorvoslati kérelmek elbírálása során hozott határozatait a Bíróság kivételesen felülvizsgálhatja, ha fennáll a komoly veszélye annak, hogy az uniós jog egységessége vagy koherenciája sérül. Az első „érdemi felülvizsgálatra” a Törvényszék T-12/08. P. sz., M kontra Európai Gyógyszerügynökség (EMEA) ügyben 2009. május 6-án hozott ítéletének felülvizsgálatakor került sor a Bíróság részéről (lásd a C- 197/09. RX-II. sz. ügyben hozott ítéletet13).
A közigazgatási jellegű eljárások körében meg kell említeni még az EU intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott kár megtérítésére irányuló eljárásokat (EUMSz.
268. és 340. cikk), továbbá az EU által kötött – foglalkoztatásra irányuló – szerződésekben foglalt választottbírósági kikötés alapján indult ügyeket is (EUMSz. 272. cikk).
A tagállami közigazgatási bíráskodáshoz hasonlóan a Bíróság – ha a körülmények alapján azt szükségesnek tartja – ideiglenes intézkedésről határozhat, valamint elrendelheti a megtámadott jogi aktus végrehajtásának felfüggesztését (EUMSz. 278. és 279. cikk). Végül meg kell említeni, hogy ezekben az eljárásokban – miként az uniós rendeletekben előírt szankciók tekintetében (EUMSz. 261.
13 C-197/09. RX-II. sz. ügyben 2009. december 17-én hozott ítélet (a kézirat lezárásáig az EBHT-ban még nem tették közzé.
cikk) is – a Bíróság teljes körű mérlegelési lehetőséggel rendelkezik, azaz a kasszáció helyett reformatórius jogkört is gyakorolhat.
4. Az EuB mint az unós jogrendszer alakítója
Valószínűleg az alapító atyák sem gondolták, hogy a közösségi-uniós jogrendszer alakításában a Bíróságnak meghatározó szerep jut majd. A közösségi jog fejlődése ugyanis jelentős részben a közösségi-uniós bíráskodásnak, ezen belül is a Bíróság és a nemzeti bírák között az előzetes döntéshozatali eljárás révén megvalósuló együttműködésnek köszönhető. Az EUMSz. 267. cikke szerinti, a nemzeti és a luxemburgi bírák között zajló kooperáció keretében a Bíróság lényegében tanácsadó határozatot hoz.
Valamennyi tagállami bíróság kérheti a Bíróságtól a szerződésekben, illetve a másodlagos jogforrásokban szereplő uniós jogi rendelkezések értelmezését, amennyiben úgy ítéli meg, hogy ez az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez szükséges. Azon bíróságok, amelyek határozatai ellen a belső jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, kötelesek értelmezési kérdéseikkel a Bírósághoz fordulni (kivéve, amennyiben az adott kérdésben már kialakult az állandó joggyakorlat, illetve ha az uniós jogszabály helyes alkalmazása egyértelmű).
A nemzeti bíróság a Bíróság határozata alapján fejezi be alapeljárását, azaz az ügy végleges lezárása az ő feladata marad. Az uniós és a tagállami szabályt a konkrét ügyekre tehát egyaránt a nemzeti bíróságok alkalmazzák, ám a Bíróság „instrukcióinak” megfelelően.
Már a Bíróság működésének kezdeti időszakában nyilvánvalóvá vált az előzetes döntéshozatali eljárás jelentősége (részletesebben lásd az EUMSz. 267. cikkének magyarázatát). Ilyen eljárásban került ugyanis kimondásra a közvetlen hatály (26/62 sz. Van Gend en Loos-ügyben hozott ítélet14) és a közösségi-uniós jog nemzeti joggal szembeni elsődlegessége (6/64 sz. Costa kontra ENEL ügyben hozott ítélet15), amelyek viszonylag hamar a tagállamok részéről is elfogadott jogelvekké váltak.
Előzetes döntéshozatali eljárásban mondta ki a Bíróság, hogy kizárólagos hatáskörébe tartozik az uniós jogi aktusok érvényességének vizsgálata, a tagállami bírónak tehát az ilyen kérdést felvető ügyben előzetes döntéshozatali eljárást kell kezdeményezni.16 A tagállamoknak az uniós jog megsértése miatt fennálló felelősségére vonatkozó szabályrendszer szintén ezekben az eljárásokban alakult ki.17
14 26/62 sz. Van Gend en Loos-ügyben 1963. február 5-én hozott ítélet (EBHT 3. o.).
15 6/64 sz. Costa kontra ENEL ügyben 1964. július 15-én hozott ítélet (EBHT 1141 o.).
16 314/85 sz. Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én hozott ítélet (EBHT 4199. o.).
17 Lásd a C-6/90. és C-9/90. sz. Francovich és Bonifaci-ügyben 1991. november 19-én hozott (EBHT I-5357.
o.), illetve a C-46/93. és C-48/93. sz. Brasserie du pêcheur és Factortame-ügyben 1996. március 5-én hozott (EBHT I-1029. o.) ítéleteket.
Itt kell megjegyezni, hogy a 2004-es bővítés után az új tagállamok közül elsőként Magyarországról érkeztek előzetes döntéshozatal iránti kérelmek, amelyek közül több is a konkrét ügyön túlmutató jelentőségű. A C-302/04. sz. Ynos kft.-ügyben hozott ítélet kimondja, hogy a Bíróság – mivel az alapügy tényállása Magyarország Európai Unióhoz történt csatlakozása előtti – nem rendelkezik hatáskörrel az ügyben felmerült irányelv értelmezésére, erre ugyanis kizárólag e jogszabálynak az új tagállamban való, és az új tagállamnak a csatlakozástól kezdődő alkalmazása tekintetében van lehetősége.18
A Szegedi Ítélőtábla előzetes döntéshozatal iránti kérelmére indult C-210/06. sz. Cartesio ügyben a Bíróság egyrészt kimondta, hogy az Ítélőtáblát, amelynek határozataival szemben felülvizsgálatra van lehetőség, nem lehet olyan bíróságnak tekinteni, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség. Másrészt a Bíróság azt is rögzítette, hogy ha az előzetes döntéshozatalra utaló végzéssel szembeni fellebbezés esetén az alapügy egésze továbbra is a kérdést előterjesztő bíróság előtt marad folyamatban, és a fellebbezés kizárólag az előzetes döntéshozatalra utaló végzést érinti, akkor nem lehetséges a fellebbviteli bíróság számára, hogy a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzést megváltoztassa, e kezdeményezést mellőzze és az említett végzést meghozó bíróságot a felfüggesztett nemzeti eljárás folytatására utasítsa.19
A nemzeti és uniós bíró közötti előzetes döntéshozatali mechanizmust érintő elvi kérdéseket vetett fel továbbá a Budapesti II. és III. kerületi bíróságról érkezett C-137/08. sz. VB Pénzügyi Lízing ügy20 is.
Magyarországról amúgy 2004 és 2009 között 27 előzetes döntéshozatali kérelem érkezett. Többek között ezek alapján járt el a Bíróság a gépkocsik regisztrációs adójával kapcsolatos C-290/05. és C- 333/05. sz. Nádasdi- és Németh-ügyekben,21 valamint az iparűzési adóval kapcsolatos C-283/06. sz.
KÖGÁZ-ügyben.22
Az előzetes döntéshozatali eljárások jelentőségét a statisztika is igazolja, 2008-ban 301, 2009-ben 259 ilyen ügyben hozott határozatot a Bíróság. Az előzetes döntéshozatali kérelmek amúgy a Bírósághoz érkező ügyek jelentős hányadát teszik ki, 2009-ben az elintézett ügyek 44%-a tartozott e körbe. Éppen ezért is, valamint az ezt az eljárást szabályozó jogforrások és a vonatkozó nemzeti és EuB-i joggyakorlat változási miatt tartjuk szükségesnek, hogy külön pontban mutassuk be ennek a jogintézménynek a hatályos kereteit.
18 C-302/04. sz. Ynos kft.-ügyben 2006. január 10-én hozott ítélet (EBHT I-371. o.).
19 C-210/06. sz. Cartesio-ügyben 2008. december 16-én hozott ítélet (EBHT I-9641. o.).
20 C-137/08. sz. VB Pénzügyi Lízing-ügyben 2010. november 9-én hozott ítélet (a kézirat lezárásáig az EBHT- ban még nem tették közzé).
21 C-290/05. és C-333/05. sz. Nádasdi- és Németh-ügyekben 2006. október 5-én hozott ítélet (EBHT I-10115.
o.).
22 C-283/06. sz. KÖGÁZ-ügyben 2007. október 11-én hozott ítélet (EBHT I-8463. o.).
5. Az előzetes döntéshozatali eljárás helye az EU jogvédelmi rendszerében
Amint arra az előző pontokban már utaltunk, az előzetes döntéshozatali eljárás gyakorlati jelentőségét nem lehet túlértékelni: a közösségek alapításától kezdve a mai napig ez az egyetlen intézményesített csatorna a tagállami bíróságok és az EuB között, melyen keresztül az utóbbi testület a legnagyobb hatású ítéleteit hozta.
Az előzetes döntéshozatali eljárás annak a kompromisszumos megoldásnak a szükségszerű következménye, amit az EU tagállamai az alapításkor kötöttek: a közösségi jogon alapuló igények érvényesítésére nem hoznak létre egy, a tagállamoktól független bírósági szervezetrendszert, hanem az ilyen követeléseket a nemzeti bíróságok előtt lehet és kell érvényesíteni. Ebből a modellből következik, hogy a tagállami bíróságoknak is ismerniük és alkalmazniuk kell a közösségi jogot.
Az előzetes döntéshozatali eljárás elsődleges célja, hogy a uniós jogot minden tagállam bírósága egységesen értelmezze és alkalmazza annak érdekében, hogy ezáltal az gyakorlatilag is közös jog maradjon és a jogbizonytalanságok megszűnjenek. Mindebből szervesen következik ennek a jogintézménynek a másik célja is, ami az egyének bírói jogvédelmének javításaként foglalható össze. Abban az esetben ugyanis, ha a nemzeti bíróságok előtti jogvitákban belső jog és a közvetlen hatályú uniós jog összevetése merül fel és így közvetve, vagy közvetlenül a uniós jogszabály értelmezése válik vitássá, az adott tagállami bíróság az EuB-hoz fordulhat előzetes döntésért. Ezáltal tud hozzájárulni a luxemburgi Bíróság ezen jogintézmény keretei között a uniós jog egységes értelmezése feletti őrködésével, a uniós jogból az egyéneket megillető jogosultságok teljes terjedelmének érvényesüléséhez.
Az EuB a 166/73. sz. Rheinmüllen II. ügyben hozott ítéletében úgy foglalt állást, hogy „az előzetes döntéshozatali eljárás döntő jelentőséggel bír aziránt, hogy a Szerződés által létrehozott jog valóban közös jog maradjon. Ennek az eljárásnak kell biztosítania, hogy a (közösségi) jognak a Közösség minden tagállamában egyforma hatálya legyen. Ilyen módon meg kell akadályoznia, hogy a nemzeti bíróságok a közösségi jogot, annak alkalmazásakor különbözőképpen értelmezzék. Ez az eljárás azonban azt a célt is szolgálja, hogy magának a közösségi jognak az alkalmazását garantálja, mivel a nemzeti bírónak megadja azt a lehetőséget, hogy abból a szükségszerűségből származó nehézségeket tisztázza, amik a közösségi jog teljes mértékű érvényre jutásából adódnak a tagállami jogrendszer keretei között.” (2. pont)
5.1. Az előzetes döntéshozatali eljárás hatályos jogforrásai
Az általános, ezen eljárás kereteit meghatározó rendelkezés az EUMSz. 267. cikke
tartalmazza, és általános hatáskört biztosít az EUSz. 19. cikk (3) bekezdésének b) pontjával összhangban a Bíróság számára az EU jogának értelmezésére és az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényességére vonatkozó előzetes döntés meghozatalára.
Kivételek ezen általános szabály alól, amikre nem terjed ki ezáltal a Bíróság hatásköre, előzetes döntéshozatali eljárás nem kezdeményezhető:
- a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések, valamint az azok alapján elfogadott jogi aktusok tekintetében (EUMSz. 275. cikk)
- egy tagállam rendőrsége vagy más bűnüldöző szolgálata által végrehajtott intézkedések érvényességének vagy arányosságának, illetve a közrend fenntartásával és a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlásának felülvizsgálatára (EumSz. 276. cikk)
A LSz. hatálybalépéséig az EKSz. további fontos korlátozásokat is tartalmazott. Az EKSz.
68. cikke alapján pl. a polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén elfogadott közösségi jogi aktusok értelmezését vagy érvényességnek vizsgálatára a Bíróságnak csak akkor terjedt ki a hatásköre, ha az előzetes döntéshozatali eljárást olyan bíróság kezdeményezte, amelynek határozatával szemben a nemzeti joga alapján további jogorvoslatnak nincs helye. (C-555/03. sz., Magali Warbecq ügy)
Az EUSz. 35. Cikk (2) bekezdése alapján pedig a tagállamok számára azt tette lehetővé, hogy ők határozzák meg azon bíróságaikat, amelyek az EU III. pilléréhez (büntetőügyekben folytatott rendőrségi- és igazságügyi együttműködés) tartozó jogi aktusok értelmezését kérhetik. A Magyar Kormány a 2088/2003. (V. 15.) Korm. határozatban rendelkezett a kérdésről, amelyben úgy foglalt állást, hogy minden magyar bíróság élhessen az EUSz. 35.
cikkében biztosított előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének lehetőségével.23 Az EuB számtalan határozatában foglalkozott az előzetes döntéshozatali eljárás céljával, a vonatkozó uniós jogforrások értelmezésével. A magyar Pp. 155/A.-nak helyes értelmezésére is kiható ítéletet hozott a C-210/06. sz. Cartesio ügyben, ahol úgy foglalt állást, hogy az EUMSz. 267.cikk második bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a Szerződés e rendelkezése által minden nemzeti bíróság számára biztosított azon hatáskör, hogy a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezéséről határozzanak, nem kérdőjelezhető meg olyan szabályok alkalmazásával, amelyek lehetővé teszik a fellebbviteli bíróság számára, hogy a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárást
23 Az előzetes döntéshozatali eljárás – annak kezdeményezése utáni szakaszára vonatkozó – részletes szabályait a Bíróság Alapokmánya és Eljárási Szabályzata tartalmazza.
