A Pénzintézeti Központ működése

Az első világháború árnyékában, mindössze néhány nappal a keleti arcvonalon a központi hatalmak ellen indított Bruszilov-offenzíva előtt, 1916. június 1. napján Teleszky János pénzügyminiszter, a korabeli „altruista bank” (Botos J. 2002:30), a Magyar Föld-hitelintézetek Országos Szövetségének elnöke és számos további pénzügyi intézmény el-nöke és létrehozója, valamint Tisza István támogatásával megalakult a Pénzintézeti Köz-pont. Tekintettel a kor körülményeire, némileg disszonáns módon hathat, ámde mégis a jövőbe vetett bizalomról tanúskodik és a Pénzintézeti Központ alapításának évét jellemző közhangulatot szemlélteti az a szövegrészlet, amely a hazai első bank, a Pesti Magyar Kereskedelmi Bank fennállásának (szintén az 1916. évben esedékes) 75. évfordulója al-kalmából készült kiadványban jelent meg, mely szerint: „megújult ambícióval és biza-lommal tekintünk a jövőbe azon képességünknek birtokában, hogy be tudjuk tölteni sze-repünket a hazai gazdasági életben”⁴³. A Pénzintézeti Központnak törvényben meghatá-rozott célja volt, hogy „a magyar szent korona országainak területén működő pénzinté-zetek és ezek révén a közgazdaság érdekeinek ápolására és előmozdítására szövetkezeti formában” működjön kezdetben határozott (5 éves) időtartamban. Költségeinek fedezé-séhez ugyanezen törvény felhatalmazta a pénzügyminisztert, hogy a „Pénzintézeti Köz-pont tőkéjéhez, az államkincstár terhére, százmillió korona névértékű üzletrész átvételé-vel járuljon”⁴⁴. A Pénzintézeti Központ tagjai lehettek a részvénytársasági formában mű-ködő pénzintézetek, a községi és városi takarékpénztárak (a pénzügyminiszter engedé-lyével), a külföldi pénzintézetek magyarországi fióktelepei (elsősorban osztrák érdekelt-ségek voltak érintettek), a banki tevékenységet végző szövetkezetek, a külön törvényben szabályozott pénzintézetek (pl. Magyar Földhitelintézetek Országos Szövetsége), vala-mint a Magyar Királyi Államkincstár (Szádeczky – Kardoss 1928:33). A Pénzintézeti

42 Képviselőházi napló, 134. ülés, 1920. november 30.

43 Lamotte 1941:55 alapján a szerző fordítása

44 1916. évi XIV. törvénycikk a Pénzintézeti Központról, 1. § alapján

82

Központ alapítására, alapvető funkcióira vonatkozó 1916. évi XIV. törvény és a Pénzin-tézeti Központ alapszabálya együttesen határozta meg a PénzinPénzin-tézeti Központ működés-ének feltételeit, továbbá választ adtak a korábbi időszakban felmerült, egyes gazdaságpo-litikai problémákra is (pl. a Monarchián belül autonómiával rendelkező horvát-szlavón-országi képviselőséggel, mint a Pénzintézeti Központ területi véleményező szervével ösz-szefüggő feladatok körülhatárolása). Reagálva a korábbi, 1872-ben tetőzött Gründerzeit időszakára, további jelentős gazdaságpolitikai lépésnek volt tekinthető, hogy 1919. január 1. napjáig a 20 millió koronánál kisebb alaptőkéjű pénzintézet alapítását megtiltották (Te-leszky 1927:359). Ezen „objektív” kritérium bevezetésével kapcsolatban ugyanakkor jog-gal fojog-galmazódott meg kifogás, hiszen ilyenformán lehetetlenné vált olyan nemzetgazda-sági és stratégiai szempontból kiemelt jelentőségű speciális pénzintézet (pl. ún. „hadi-bank”), vagy más, gazdasági racionalitás alapján indokolt pénzintézet alapítása is, amelyre – legalábbis a „hadibank” tekintetében – különösen az első világháború idősza-kában szükség lehetett volna (Hantos 1916:71). Elkerülendő a Pénzintézeti Központ ese-tében esetlegesen előforduló politikai erőknek való kiszolgáltatottságot, az intézmény mindenkori elnökének mandátumát 5 év időtartamban határozták meg. A hivatkozott tör-vény a korábbi javaslatoknak megfelelően rögzítette, hogy a Pénzintézeti Központ korlá-tozott revíziót folytathasson, azaz kizárólag azoknál a 20 millió koronánál kisebb alaptő-kével rendelkező tagintézményeknél foganatosíthatott vizsgálatot, amelyek önként kérték azt, vagy amelyek hitelt vettek fel a Pénzintézeti Központtól (Tomka 2000:81). Az Or-szágos Központi Hitelszövetkezet kötelékébe tartozó szövetkezetek, tekintve, hogy már annak ellenőrzése alatt álltak – a kettős revíziót elkerülendő –, ekkor még nem tartoztak a Pénzintézeti Központ ellenőrzése alá.

Az a tény, hogy a részvénytársasági alapon működő 1 871 intézményből 1 261 intézmény belépett a Pénzintézeti Központba – vállalva ezzel az esetleges vizsgálat lehe-tőségét is –, önmagában nem jelentett az intézmények részéről magasabb kockázattuda-tosságot vagy akár prudensebb működés, magatartás iránti igényt. Amennyiben ugyanis nem léptek finanszírozói kapcsolatba a Pénzintézeti Központtal, és önként sem kérték a vizsgálat lefolytatását, akkor a vizsgálat lehetősége a Pénzintézeti Központ részéről nem volt biztosított. Az 1 261 hitelintézet között szerepeltek nagybankok is, ami azért emlí-tésre méltó, mivel korábban (az MPOSZ esetében) éppen az jelentette a hatékonyság szempontjából az egyik akadályozó tényezőt, hogy a nagyobb érdekérvényesítő képes-séggel rendelkező nagybankok nem voltak tagjai a szervezetnek. A Pénzintézeti Központ

83

szervezetébe is csak azt követően léptek be, miután az – a korábban említetteknek meg-felelően – biztosította alapszabályában a nagybankokat arról, hogy nem kíván verseny-társuk lenni a banküzleti tevékenységben (Botos J. 1994:23; Jakabb et al. 1941:33). A Pénzintézeti Központ működésének kiemelt felügyeleti jellegét mutatja az is, hogy a ko-rábbi, felügyeleti jogkörrel is rendelkező intézményekkel (pl. MPOSZ, POE) ellentétben a Pénzintézeti Központ érdekképviseleti funkciót nem töltött be.

A Pénzintézeti Központ felülvizsgálati tevékenysége négy csoportra volt osztható.

Az első csoportba tartozott a számviteli könyvek vizsgálata, melynek keretében ellenőriz-ték például a teljesség elvének érvényesülését és a bizonylatok megfelelő kezelését. A második csoportba a belső ügykezelés (vállalatirányítás) értékelésével kapcsolatos kér-dések tartoztak (pl. igazgatóság ügyrendje, hatás- és felelősségi körök meghatározása, illetve azok betartása, ellenőrzési intézkedések, belső kontrollrendszer működése, bank-biztonsági szabályok, költség-bevétel arány alakulása). Harmadik témakörként az üzlet-vitel értékelése tartozott a Pénzintézeti Központ tevékenységi körébe, ezen belül is a ki-helyezések (portfólió) elemzése, a saját tőke és idegen források összetételének és nagy-ságának, a belső hitelek szabályozottnagy-ságának, valamint a betéti kamatfizetés mértékének vizsgálata. A negyedik csoportot képezte a mérleg, eredménykimutatás és leltár vizsgá-lata (analitika elemzése), mely magában foglalta a mérleg főkönyvvel való egyeztetését, a tartalékolás, a leírások és a nyereségfelosztás (osztalékfizetés) vizsgálatát is. A felsorolt felülvizsgálati területeket a Pénzintézeti Központ alapszabályának 1. sz. melléklete tar-talmazta felülvizsgálati utasítás formájában. Az ellenőrzés nagy hangsúlyt fektetett olyan területek vizsgálatára, melyek ebben az időszakban a többi kockázathoz képest kiemelt jelentőséggel bírtak (pl. visszleszámítolás könyvelése).

A Pénzintézeti Központnak – a felügyeleti szerepe mellett, azt kiegészítendő – szanálási funkciója is volt, a Pénzintézeti Központról szóló törvény ugyanis kimondta, hogy pénzintézeti csőd esetén az központi szerepet tölt be⁴⁵. Ez a gyakorlatban azt jelen-tette, hogy a Pénzintézeti Központ a megrendülő, de fenntartható működésű, életképes pénzügyi intézmények számára átmeneti likviditást biztosíthatott az ún. „mobilitási tarta-lék” terhére. A Pénzintézeti Központ nem fenntartható működésű pénzintézetekkel kap-csolatos feladatait szemlélteti Passuth Lászlónak (1981:5), a Pénzintézeti Központ

45 1916. évi XIV. törvénycikk a Pénzintézeti Központról, 7. § alapján

84

sőbbi igazgatóhelyettesének a hivatalban eltöltött éveit bemutató könyvében írt összefog-lalója: „Nagybátyám anekdotakincsében szerepelt, hogy amikor a PK alapítási aktusa után kijöttek a bankvezérek, a Kereskedelmi Bank mindenható direktora felmutatott az épület homlokzatára, s halkan skandálva mondta a – feliratnak szánt – halhatatlan két verssort: „Ha egy bank meg akar halni – abban őt nem szabad zavarni”. Az új intézmény célja s értelme kezdetben a pénzintézetek haláltusájának enyhítése volt…” A korabeli pénzügyi felügyelés proaktív jellegét és egyúttal a felügyelés gazdaságpolitikai körülmé-nyekre való kiváló reagálóképességét szemlélteti, hogy míg a legtöbb országban csak az 1929-33-as gazdasági világválságot követően jött létre a Pénzintézeti Központhoz ha-sonló típusú és jellegű intézmény (pl. Németországban 1931-ben, Svájcban 1935-ben, Franciaországban 1941-ben), addig Magyarországon nemzetközi összehasonlításban az elsők között szerepelt (Tomka 2000:81–94).

Állami felügyelet már több országban működött ebben az időszakban Magyaror-szágon kívül is, például Svédországban az 1824. évi királyi rendelettel létrehozott fel-ügyeleti szerv és az Egyesült Államokban az 1863. évben létrehozott ún. „felügyelő ha-tóság” („Comptroller of the Currency”) rendelkezett a Pénzintézeti Központ felügyeleti feladataihoz hasonló funkciókkal (Jakabb et al. 1941:28). Előbbivel kapcsolatban – a ret-rospektív összehasonlítás és a korabeli viszonyok megfelelő értékelése érdekében – nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy központi bankját 1668-ban alapították, és már a XIX. század elején kiterjedt és relatíve fejlett bankhálózattal rendelkezett. A svéd fel-ügyeleti szerv feladatai alapvetően engedélyezésre, időszaki kimutatások értékelésére ter-jedtek ki ekkoriban. Az Egyesült Államok esetében a sajátos államforma miatt kerültek korán előtérbe az egyes „nemzeti bankok” működésével kapcsolatos felügyelési felada-tok.

Általánosságban elmondható, hogy a pénzügyi felügyelés kialakulása eltérő mó-don és időben következett be Európa országaiban, ugyanakkor számos esetben, így pél-dául Németországban és Belgiumban is főként az 1929-33-as gazdasági világválság ide-jén vett nagyobb lendületet a felügyelet létrehozása iránti igény. Hollandiában kezdetben kizárólag a központi bank, a De Nederlandsche Bank (DNB) rendelkezett felügyeleti funkciókkal. Az 1814-ben alapított intézményt a gazdaság élénkítése céljából hozták létre olyan kereskedelmi bankként, amely bankjegyeket is kibocsátott. A gazdaság és a bank-szektor fejlődésével a banki szolgáltatások fokozatosan átkerültek a piaci szereplők ke-zébe, mellyel párhuzamosan alakult ki a DNB felügyeleti funkciója is. Az 1880-as évek

85

végén a Zuid-Hollandsche Crediet-Vereeniging esetében tárta fel a DNB, hogy a hitel-szövetkezet nem megfelelő hitelezési politikát folytat, a DNB ezért kezdeményezte a hi-telszövetkezet vezetőinek leváltását, és ekkortól új vezető állású személyt kizárólag a DNB engedélyével lehetett kinevezni. Ekkor még azonban törvényi szinten nem volt megállapítva, hogy a DNB látja el a felügyeleti feladatokat, ezen tevékenységét informá-lisan látta el. Felügyeleti funkciója elsősorban azon szerepéből adódott, hogy az általa finanszírozott bankokról részletes információkkal rendelkezett, így – hasonlóan az OMB-hez – refinanszírozási politikáján keresztül tudta gyakorolni felügyeleti szerepkörét. Köz-vetlen környezetünket tekintve elmondhatjuk, hogy az 1898-ban alakult román „Solida-ritatea” szövetkezet, mely 126 pénzintézetet tudott tagjai sorában, illetve a szász pénzin-tézetek 1903-ban alakult köteléke („Revisionsverband”), mely szintén számos pénzinté-zetet sorolt tagjai közé, már az 1900-as évek elejétől folytatott revíziót (Hantos 1916:89), szanálási funkcióval ezen intézmények ugyanakkor nem rendelkeztek.

A svéd felügyeleti szerv kapcsán érdemes kitérnünk arra a felügyeleti-működési sajátosságra, hogy a hitelintézetek működési engedélye határozott időre került kiadásra, ennek leteltét követően az engedélyt az érintett hitelintézetnek meg kellett újítania. Ezen gyakorlat egyfelől nagyobb mozgásteret biztosított a felügyeleti hatóságnak, másfelől a hitelintézeteket is prudensebb magatartásra ösztönözte, hiszen esetlegesen egy engedély visszavonása lényegesen nehezebb, körülményesebb a felügyeleti hatóság számára, mint az engedély meg nem adása (hosszabbítása). Természetesen ennek kapcsán figyelembe kellett venni többek között a rendelkezésre álló erőforrásokat is (pl. az intenzívebb mun-kaerő-igényt).

A Pénzintézeti Központ tevékenységével kapcsolatban a már említett, az állami hatalom túlzott erősödésétől tartó nézetek mellett megjelentek ezzel éppen ellentétes vé-lemények is. Képviselői a Pénzintézeti Központ létrehozását mindössze „félénk lépés-ként” értékelték a hatékony állami revízió szempontjából, mely hathatós ellenőrzés kifej-téséhez semmiképpen sem elegendő. Ezen álláspont kialakulásának oka lehetett a Pénz-intézeti Központ működésének első 4 évében jellemző önkéntes csatlakozás lehetősége, a pénzintézetek számossága, valamint az a körülmény, hogy a betétesek az ellenőrzések tényéről és azok eredményéről csak esetlegesen szerez(het)tek tudomást. A korabeli vélemény e csoportja a proaktív felügyelést az intézmények üzleti tevékenységét is köz-vetlenül befolyásoló intézkedésekkel kívánta gyakorolni a szigorúbb, „klasszikus” elvek-kel összhangban. Javaslatuk szerint a tagintézmények abban az esetben fogadhattak volna

86

el ügyfélbetétet, ha azok egy meghatározott összeget (Budapesten 200 ezer korona, az ország többi területén 100 ezer korona nagyságrendben), vagy pedig az ügyfélbetétek legalább 10%-át kizárólagosan az ügyfélbetétek biztosítására államkötvényekben tarta-nak. Ezt a javaslatot a betétbiztosítás korai formájának is tekinthetjük. Állami kedvezmé-nyeket (pl. adó- vagy illetékkedvezmény, egyéb kedvezmények) kizárólag azon intézmé-nyek vehetettek volna igénybe a javaslat alapján, amelyek a saját tőkéjük 3-szorosát meg-haladó betétállományrészük 30%-át fele részben magyar állampapírba, fele részben pedig a kormány által óvadékképesnek elismert értékpapírba fektetik (Korányi 1918:560–563).

A javaslat vélhetően a szigorú anyagi vonatkozások miatt nem talált széles körben támo-gatásra, ugyanakkor a Pénzintézeti Központról szóló törvény későbbi módosításai során, ha részlegesen is, de megjelentek a fenti javaslatok egyes elemei. Kiszélesítették például az ellenőrzés alá vont tagintézmények körét, így a Pénzintézeti Központ működésében egyre inkább a „klasszikus” paradigma jellemzői jutottak érvényre.

Több mint 7 évtizednek kellett tehát eltelni az első hazai bank megalapításától (1841) az első integrált felügyeleti szerv létrejöttéig, melyet hosszas szakmai viták, szá-mos külföldi példa tanulmányozása előzött meg. Az eredmény és a siker azonban nem maradt el. Felügyeleti szerv ugyan más országokban már hazánkat megelőzően is alakult, illetőleg felügyeleti elődszervezetek nálunk is létrejöttek korábban, a felügyeléshez kap-csolható szanálási funkció korai bevezetése mindenképpen egyedülálló a bankrendszerek történetében. A kettős funkció hozzájárult ahhoz, hogy a Pénzintézeti Központ – különö-sen jogkörének fokozatos bővülésével – a pénzügyi felügyelés, illetve tágabb értelemben a kormányzati ellenőrzés legfontosabb eszközévé vált. Teleszky János így nyilatkozott a Pénzintézeti Központ megalakításakor annak újszerűségéről: „Valóban ilyen intézmény, amely […] összekapcsolja a bírálónak, az irányítónak szerepét a támogató, a hitelnyújtó szerepével, amely nemcsak megállapítja a bajokat, hanem mindjárt segíthet is, nincs se-hol másse-hol…” (Jakabb et al. 1941:6). A Pénzintézeti Központ létrehozatala, működésé-nek keretei a XX. század első felében sem jelentettek végleges állapotot, azok az évek során folyamatosan alakultak, változtak, ti. „…mint a stendhali, sóbányába vetett fagyö-kérre, egyre több kristályosodó feladat tapadt. Mindmáig, tudomásom szerint.” (Passuth 1981:5). Természetesen ebben a korban is megfogalmazhatóak voltak kifogások a Pénz-intézeti Központ működésével kapcsolatban, melyek értékelése során nem szabad meg-feledkeznünk a kor gazdasági-politikai körülményeiről, azok tükrében kell azokat

figye-87

lembe vennünk. A felügyeleti elődszervezetek működését, tevékenységük hatókörét te-kintve elmondhatjuk, hogy a magyar felügyelés elmozdult az „angolszász” elvektől a

„klasszikus” megközelítés felé, teljesen azonban nem azonosult azzal, míg a Pénzintézeti Központ működésében, az integrált szemléletben és a részletes „vizsgálati programban”

már egészen a részletekre is kiterjedő, „klasszikushoz” közeli felügyeleti tevékenységet fedezhetünk fel.

2.1.4. Pénzintézeti rendszer és pénzügyi felügyelés az első világháborút követő