5. AZ ÁBPE JELENLEGI HELYZETE ÉS ÉRTÉKELÉSE, KÜLÖNÖS
5.3. Az OM-en belül a bels ő ellen ő rzési rendszer elemeinek értékelése és fejlesztésének
A korábbiakban már említettek alapján a 2006. évi kormányváltást követő kormányzati szerkezetváltás eredményeként a két önálló ellenőrzési szervezet összevonása is jelentős „veszteséget” okozott, hiszen az együttesen 25 fő ellenőrzési létszám 7 fővel kevesebb, mint a két önálló minisztérium idején, miközben a felügyelt és vizsgálandó intézmények száma és támogatása lényegesen nem változott és továbbra is előírt feladat a megbízhatósági ellenőrzések teljes körű elvégzése 2010-től.
A fentiekben előrebocsátott tényhelyzetet figyelembe véve az új típusú összevont ellenőrzési főosztály előtt álló feladatok, lehetőségek és fejlesztési irányok az alábbiakban összegezhetők:
Az immár három éves a tevékenységi típusú ellenőrzési feladatokra épülő gyakorlat alapján megállapítható, hogy fontos és szükséges változás volt az ellenőrzési feladatok ilyen metodikájú előírása. Az eddigi tendenciák a szabályszerűségi és pénzügyi ellenőrzési dominanciát mutatnak – az új típusú informatikai ellenőrzés jelentős emelkedésével – de egyre inkább a felső-vezetés igényeinek is megfelelően a teljesítményellenőrzések irányában kell elmozduljunk.
Továbbra is az ellenőrzési kapacitás kiemelt részét a megbízhatósági ellenőrzések kötik le, amely terén jelentős előrelépés lehet az egyeztetések alatt álló közös OKM-ÁSZ teljes körű financial audit, amely kísérletként egy teljes vertikumú átvilágítást tenne lehetővé.
Speciális problémát jelent a főosztály „elöregedése”, aminek következtében belátható időn belül a teljes létszám60 %-a kicserélődik. Nehéz a szakképzett emberek csatasorba állítása és a feladatvolumen miatt a részképzésen már részt vevők belső továbbképzése is inkább terhet jelent a gyakorlottak számára, mint megoldási lehetőséget. (A problémahalmaz fő okai a versenyszférához viszonyítottan alacsony bérben és az akkreditált továbbképzésben való részvétel hiányosságaiban is keresendők.)
Jelentős ellenőri kapacitást köt le a soron kívüli ellenőrzések ellátása, amire ugyan eleve 20 %-os tartalékot képeztek, de a feladatok rendszerint 30 % körül szóródnak.
A felügyeleti és intézményi belső ellenőrzés fontos feladata a FEUVE rendszer működésének, működtetésének folyamatos tesztelése, hiszen annak megfelelő működése jó „terepet” biztosít a függetlenített belső és fejezeti ellenőrzés feladatainak ellátásához. Az összevont minisztérium vonatkozásában a két volt tárca nem egyenlő feltételekkel indult, hiszen a volt OM több mint fél éves előnnyel rendelkezett a FEUVE szabályok kialakításában és az azzal összefüggő kezdeményezésekkel a NKÖM-mel szemben, és a lemaradást nehéz az egyesített minisztériumon belül szintre hozni.
Az OKM (és jogelődjének) egyes kiemelt adatait elemezve összességében az alábbi főbb és lényeges következtetések figyelhetők meg:
- A felügyeleti és intézményi belső ellenőrzés létszámhelyzete 2006-2008. között (5. sz. tábla) nem megnyugtatóan, talán azt is ki lehet mondani, hogy kedvezőtlenül alakul. Egyrészt azért, mert a fejezeti ellenőrzés létszámhelyzete sem javult (a két összevont minisztérium ellenőri létszáma összességében 7 fővel csökkent). Másrészt a minisztérium által felügyelt intézmények jóváhagyott ellenőri státusza 83-ről 70-re (mintegy 16 %-kal) csökkent, miközben a külső szakértői foglalkoztatás aránya ciklikusan változott (22 %-16 %-24 % az összes
revizori nap százalékában), ami azt jelenti, hogy feladatok, intézmények és területek ellenőrzési gyakorisága csökkent.
5. sz. táblázat Belső ellenőrzés létszámhelyzete
Jóváhagyott
- Jelentős szerkezeti módosulást mutat (2004-2008. között) az ellenőrzési típusok szerinti – 76-81. oldalakon már említett - feladatkijelölés (valamint annak elvégzése) és tulajdonképpen jól tükrözi a minisztérium, valamint a felügyelt intézmények igényeit és szükségleteit is. (6-7. sz. tábla és 27-28. ábra)
6. sz. táblázat OKM ellenőrzési típusai
2004 2005 2006 2007 2008
27. sz. ábra OKM ellenőrzési típusai 7. sz. táblázat Felügyelt intézmények ellenőrzési típusai
2004 2005 2006 2007 2008
Felügyelt intézmények
terv tény terv tény terv tény terv tény terv tény Rendszerellenőrzés 31,2 28,5 0,0 29,9 29,6 25,3 25,4 25,8 Teljesítményellenőrzés 6,5 5,8 0,0 12,3 13,7 12,0 11,8 11,8 Informatikai ellenőrzés 2,0 2,2 0,0 2,0 1,9 1,2 2,8 2,7 Szabályszerűségi
ellenőrzés 33,0 31,1 0,0 34,4 27,9 36,0 23,2 27,0
Pénzügyi ellenőrzés 19,8 20,5 0,0 16,5 23,6 25,5 22,4 16,8 Megbízhatósági
ellenőrzés 7,5 7,0 0,0 4,9 3,3 0,0 0,0 0,0
Soron kívüli ellenőrzés 0,0 4,9 0,0 0,0 0,0 0,0 14,4 15,9 Összesen: 100,0 100,0 0,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0 100,0
0%
20%
40%
60%
80%
100%
terv tény terv tény terv tény terv tény terv tény
2004 2005 2006 2007 2008
Soron kívüli ellenőrzés Megbízhatósági ellenőrzés Pénzügyi ellenőrzés Szabályszerűségi ellenőrzés Informatikai ellenőrzés Teljesítményellenőrzés Rendszerellenőrzés
28. sz. ábra Felügyelt intézmények ellenőrzési típusai
♦ A minisztérium ellenőrzési típusainál drámai növekedés figyelhető meg a megbízhatósági ellenőrzések ellenőri nap szükségleténél, aholis a 2004. évi 23 %-ról 2008-ra 74 %-ra nő arányuk és valamennyi egyéb típus eltérő mértékben, de jelentősen csökken, amiből óhatatlanul adódik az a következtetés, hogy a 2010. évi teljes körű megbízhatósági audithoz szükséges ellenőri létszám nem áll rendelkezésre és így a többi ellenőrzési feladat ellátása sérül. Itt meg kell azt is említeni, hogy 2008-ban az ÁSZ hathatós közreműködésével a tárca teljes körű megbízhatósági vizsgálatra törekszik az 1 milliárd forint feletti kiadási összegű intézményeknél. (Nyolc intézmény megbízhatósági ellenőrzését az ÁSZ végzi el, ebből öt a legnagyobb felügyelt intézmény.)
♦ A felügyelt intézményeknél a változás arányosabbnak tekinthető, hiszen miközben a rendszer szabályszerűségi és pénzügyi ellenőrzéseknél 15-18 %-os aránycsökkenés figyelhető meg, jelentősen nő a teljesítmény ellenőrzések és részben az informatikai ellenőrzések aránya, ami korszerűnek tekinthető. - Az említett időszakban kedvezően értékelhető, hogy a hatályos
kormányrendeletben előírt állami és szakképzettséggel a foglalkoztatott belső ellenőrök már napjainkban maradéktalanul rendelkeznek.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
terv tény terv tény terv tény terv tény terv tény
2004 2005 2006 2007 2008
Soron kívüli ellenőrzés Megbízhatósági ellenőrzés Pénzügyi ellenőrzés Szabályszerűségi ellenőrzés Informatikai ellenőrzés Teljesítményellenőrzés Rendszerellenőrzés
- A megbízhatósági ellenőrzések gyakorlati megvalósulása során – a rövid tapasztalati idő és a még nem kellően kiérlelt módszertan alapján – még több elméleti és gyakorlati kérdés, észrevétel, módosítási javaslat merül (és merült) fel.
Kiemelten kell szólni a lényegességi küszöb számításával összefüggő tapasztalatokról63.
A hatályos számviteli törvény64 alapján jelentős összegű hiba: „ha a hiba feltárásnak évében, a különböző ellenőrzések során, egy adott üzleti évet érintően (évenként külön-külön) feltárt hibák és hibahatások – eredményt, saját tőkét növelő-csökkentő – értékének együttes (előjeltől független) összege meghaladja a számviteli politikában meghatározott értékhatárt. Minden esetben jelentős összegű a hiba, ha a hiba feltárásának évében az ellenőrzések során – ugyanazon évet érintően – megállapított hibák, hibahatások eredményt, saját tőkét növelő -csökkentő értékének együttes (előjeltől független) összege meghaladja az ellenőrzött üzleti év mérlegfőösszegének 2 százalékát, illetve ha a mérlegfőösszeg 2 százaléka meghaladja az 500 millió forintot”. A számvevőszék eddigi gyakorlata (ide értve az ÁSZ elnökének fent jelzett állásfoglalását is), valamint a számviteli törvény nem egyértelmű megfogalmazása, kialakított egy olyan helyzetet, hogy ha a vizsgálat során a számszerűsíthető hibát a mérlegben találjuk (ami nem jelent automatikus kiadást), akkor is a kiadási főösszeghez viszonyítják a jelentős összegű hiba megállapítását, ha a gond dominánsan vagy csak részben mérleg összefüggés hibájából adódik. Ezen a területen egyértelműsíteni, tisztázni szükséges az elvárásokat és követelményeket.
63 A lényegességi küszöböt a nemzetközi standardok az ellenőrzött szervezet tevékenységét a pénzügyi kimutatásban leginkább jellemző átfogó értékadat alapján annak 0,5 – 2,0 % közötti sávjában határozzák meg. A kimutatás leginkább kifejező átfogó értékadata lehet a kiadás/költség, árbevétel/bevétel főösszege, esetleg a mérlegfőösszeg. (Kovács Árpád: Az ellenőrzés rendszere és módszerei, Perfekt Kiadó, 2007.)
64 2000. évi C. törvény) 3. § (3) 3. pont
6. AZ ÁBPE TOVÁBBFEJLESZTÉSÉVEL ÖSSZEFÜGGŐ MEGFONTOLÁSOK,