3. AZ EURÓPAI UNIÓBA TÖRTÉN Ő BELÉPÉSÜNK EL Ő KÉSZÍTÉSE, ÉS AZ
3.2. Az új ellen ő rzési stratégia készítésének közvetlen el ő zményei
Az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési rendszer fejlesztésének fő irányait és a célok eléréséhez szükséges feltételek meghatározását tartalmazó koncepció, - az EU Bizottság folyamatos elmarasztalását követően - 2003 júniusában elkészült, és azt az Európai Unió Bizottságának illetékes főigazgatóságai elfogadták.
A kormány – 2179/2003. (VII. 29.) számú kormányhatározatával – jóváhagyta
„Az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési rendszer fejlesztésének stratégiája
Magyarországon” c. dokumentumot (a továbbiakban: Stratégia), amely tartalmazta a helyzetelemzést és a feladatokat. Ezt követően az Európai Unió Bizottsága különböző fórumokon elismerően nyilatkozott a Stratégiában foglaltakról, komoly eredménynek minősítette annak kidolgozását, azonban hangsúlyozta, hogy a vállalt határidőre biztosítani kell a jogszabályalkotást és a végrehajtásra is megfelelő figyelmet kell fordítani.
Az ellenőrzési rendszer hatékony működése a teljes jogú EU tagállamként való működés elengedhetetlen feltétele. Amennyiben az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési rendszer EU-konform szabályozása nem történik meg, veszélyeztetjük a 2004. január 1-től történő forráslehívás lehetőségét, valamint amennyiben a szükséges fejlesztések nem kerülnek maradéktalanul végrehajtásra, úgy a strukturális és kohéziós forrásokból megvalósuló programok, és projektek pénzügyi elszámolásánál jelentős visszafizetési kötelezettség terheli a magyar költségvetést, amit az Európai Unió Bizottsága a szabálytalan felhasználások, és a szabályozatlanság miatt róhat ki a tagállamra.
Az előzőekben jelzett előkészítési döntési folyamatokat is figyelembe véve az államháztartási gazdálkodási, elszámolási és ellenőrzési reformja hosszabb távú, több évre szóló feladatként került meghatározásra. A rövid távú kormányzati feladatokat az alábbiak szerint írták elő:
o Szükséges a belső ellenőrzési létszám fejlesztése35 és az átképzés-képzés mielőbbi megteremtése.
o Szükséges az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési rendszer folyamatos vizsgálata, a rendszer olyan irányú fejlesztése, amely biztosítani képes a FEUVE rendszer többi elemmel történő átfogó koordinációját. Fejezeti, intézményi szinten a vezetői felelősség erősítésnek módszereire kell javaslatot tenni.
35Az ellenőrzési koncepció elfogadásakor egy fejezeti belső ellenőrre 56 milliárd forint ellenőrzendő összeg jutott. Miután a régi jogszabály alapján az ellenőrök kockázatelemzést nem alkalmaztak, így az ellenőrzés alá nem kerülő területek kockázatossá váltak. A Pénzügyminisztérium felmérése alapján a fejezetek által 2004-2006. között tervezett ellenőri létszámfejlesztés és képzés évenként mintegy 1 milliárd forint többletkiadást jelent. (Ezt először a PM kérte betervezni, majd a későbbiekben teljes mértékben törlésre került, az Országgyűlés elé kerülése nélkül.)
o Szükséges a fejezeti kezelésű előirányzatok ellenőrzési rendszerének áttekintése, valamint a támogatások célnak megfelelő felhasználását ellenőrző rendszerben a fejezeti felelősség megerősítése.
o Az Áht. elrendelte, hogy a költségvetési szerv vezetője felelős az irányítása alá tartozó szervezet FEUVE rendszerének kialakításáért és működtetéséért. Ugyanakkor a törvény kezdetben nem rendelkezett arról, hogy a vezető e rendszer működéséről beszámoljon és így nem volt biztosítható a FEUVE rendszerek működéséhez szükséges felelősség erősítése.
(2005. évtől a kötelező vezetői nyilatkozat már tartalmazza a felelősséget.)
o Előírták, hogy a fejezeti vezető (miniszter) és a Pénzügyminisztérium képviselője számoljon be az adott minisztériumra, ill. fejezeti jogállású intézményre vonatkozó éves költségvetés tervezési előirányzatokat tárgyaló parlamenti bizottságoknak. Ugyanígy a költségvetés zárszámadása kapcsán számot kell adnia a fejezeti vezetőnek is a költségvetés végrehajtásáról.
o Az ÁHH és a MÁK Rt. Összevonásával létrejött Magyar Államkincstár előzetes pénzügyi ellenőrzési funkcióit értékelni kell abból a szempontból, mennyiben egészítik ki az intézményi, ill. fejezeti szinten működő FEUVE rendszereket, milyen többletet jelentenek a pénzügyi folyamatok lebonyolításának szabályozottságában és ellenőrzöttségében. A három szint által ellátott ellenőrzési feladatokat úgy kell meghatározni, hogy a pénzügyi lebonyolítás teljes folyamatát lefedjék, ugyanakkor az indokolatlan átfedések elkerülhetők legyenek. Javaslatokat kell megfogalmazni az értékelés lapján szükségesnek ítélt módosításokra.
o A költségvetési tervezésben bevezetendő kötelezettségvállalási és kifizetési szinten történő költségvetési tervezéshez kapcsolódó FEUVE rendszer kapcsolódási pontjainak meghatározása szükséges.
A rövid távú feladatok mielőbbi megvalósítása érdekében az alábbi intézkedések történtek:
2004. január 1-jétől előírásra került36 a belső ellenőrzési rendszer EU-konform átalakítása. Korszerűsítésre került az államháztartási törvény,37 amely előírta az éves jelentés benyújtását és ennek megfelelően változott az államháztartás működési rendjéről szóló kormányrendelet38 is. Változtak a költségvetési szervek belső ellenőrzési szabályai,39 valamint a KEHI-ről szóló szabályozás40 is módosításra került. Az NFT programjaihoz kapcsolódó támogatások fogadásához pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerének kialakítása41 is újra szabályozásra került.
A kormányzati felügyeleti és belső költségvetési ellenőrzés terén lényeges különbség az új szabályozásban, hogy a régi szervezet-centrikus szabályozás helyett tevékenység-centrikusan határozták meg a belső ellenőrzést a nemzetközi standardoknak megfelelően.
A költségvetési működésének fejlesztése, gazdaságosságának, hatékonyságának és eredményességének növelése érdekében a belső ellenőrzés feladatai kibővültek, az ellenőrzési tevékenység átalakult.
A belső ellenőrzés alapfeladatává vált a folyamatba épített előzetes, és utólagos vezetői ellenőrzési rendszer (FEUVE) működése, szabályszerűségének vizsgálata és értékelése, a gazdálkodás gazdaságosságának, hatékonyságának, eredményességének értékelése, ajánlások és javaslatok megfogalmazása, valamint az azok alapján meghatározott intézkedések megvalósításának figyelemmel kísérése.
Az új rendszerben a szabályszerűségi vizsgálatok mellett pénzügyi, rendszer-, teljesítmény- és megbízhatósági ellenőrzéseket, valamint informatikai rendszerek ellenőrzését kell biztosítani.
36 2179/2003. (VII. 29.) Korm. határozat
37 1992. évi XXXVIII. törvény 48. § s) pontja
38 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet
39 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet
40 70/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet
41 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet
Új elemként a belső ellenőrzési rendszert központi szabályozásával, fejlesztésével, koordinációjával és harmonizációjával kapcsolatos szabályok is meghatározásra kerültek.
A kormány miközben megtárgyalta és elfogadta42 az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési rendszer helyzetéről és működéséről készített előterjesztést, döntött arról is, hogy a pénzügyminiszter – 2004. december 31-ig – a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter véleményének kikérésével dolgozzon ki javaslatot arra vonatkozóan, hogy a zárszámadáshoz kapcsolódó ellenőrzéseket ki, hogyan és milyen ütemezésben hajtsa végre. (E kérdéskörben együttműködésre kérték fel az ÁSZ elnökét is.)
2005 júliusában a PM előterjesztést készített a kormány számára az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési rendszer 2004. évi helyzetéről és működéséről, valamint a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet módosításáról. Az előterjesztés az elképzelt célok megvalósítása kapcsán az alábbi kiemeléseket tette:
Az új típusú ellenőrzés megvalósítása szempontjából a 2004. év átmeneti időszaknak tekintendő, mivel az új kézikönyv és módszertani minták és útmutatók csak 2004. április 30-án kerültek kiadásra.
A belső ellenőrzés funkcionális függetlensége kevés kivétellel biztosított.
A belső ellenőrök létszáma a 2003. évi 766 főről 2004. évre 832 főre, mintegy 8,6 %-kal nőtt. (Ugyanakkor a fejezetek intézményei közül 63 nem foglalkoztatott semmilyen jogviszonyban belső ellenőrt.)
A neuralgikus pontot a megbízhatósági ellenőrzések megvalósíthatósága jelentette, amellyel összefüggő teendőket eltérően értelmezte a kormányzat (PM) és az ÁSZ. Az egyértelmű állásfoglalás azzal lett „elodázva”, hogy az erre a célra létrehozott munkabizottság felkérte az ÁSZ-t, hogy az általa megküldendő közép- és hosszú távú fejlesztési stratégiára alapozva szülessen döntés abban a kérdésben,43 hogy ki, hogyan és milyen ütemben hajtsa végre a megbízhatósági ellenőrzéseket.
42 2201/2004. (VIII. 12.) Korm. határozat
43 A problémát egyébként a 2201/2004. (VIII. 12.) Korm. határozat is felvetette.
4. A PÉNZÜGYI ELLENŐRZÉS ÚJ ELEMEI ÉS FELTÉTELEI, KÜLÖNÖS