A belső ellenőrzési rendszert – a vizsgált időszakban – a vezetői-, a munkafolyamatba épített- és a függetlenített szervezettel (személlyel) végzett ellenőrzés alkotta. A belső ellenőrzés ellenőrzési rendszer megszervezéséért, (hatékony) működtetéséért a költségvetési szerv vezetője volt a felelős.
a) A vezetői ellenőrzés
A vezetés minden szintjén ki kellett alakítani az ellenőrzést. Így a vezetői ellenőrzést végzett
• a költségvetési szerv vezetője,
• a helyettese,
• a gazdasági szervezet vezetője,
• a szervezeti egység (főosztály, osztály, csoport stb.) vezetője.
A vezetői ellenőrzés működésének hatékonysága jelentősen függött attól, hogy milyen az egyes vezetői szintek közötti munkamegosztás, a döntési, hatásköri mechanizmusok kialakítása. Általánosságban az egyes szintek ellenőrzési tevékenységeit úgy jellemezték, hogy a „felsőbb” vezetők feladatai a leginkább sokrétűek, az „alsóbb” szinten a feladatok szűkebb területre korlátozódása mellett a részletek tekintetében mélyültek el.
A vezetői ellenőrzés eszközei
Az ellenőrzés eszközrendszere meglehetősen sokrétű volt. Közéjük tartozott:
az információrendszerre épülő vezetői ellenőrzés;
a beszámoltatás a vezetői ellenőrzés „klasszikus” formája;
az aláírási jog gyakorlása;
a közvetlen helyszíni ellenőrzés lehetőséget nyújt személyes benyomások megszerzésére;
a kötelezettségvállalási, utalványozási és ellenjegyzési jog gyakorlása;
a szükséges esetben munkaterven kívüli belső ellenőrzések elrendelése;
a belső ellenőrzési rendszer működésének folyamatos vizsgálata, illetve hatékonyságának fejlesztése.
b) A munkafolyamatba épített ellenőrzés
A munkafolyamatba épített ellenőrzés lényege, hogy az egyes munkafolyamatokat ellenőrzési szempontból „szakaszolják”, azaz kialakítják azokat a pontokat, ahol „belép” az ellenőrzés és a folyamat addig nem „mehet”
tovább, amíg az ellenőrzéstől „zöld utat” nem kap.
A munkafolyamatba épített ellenőrzéssel kapcsolatban a költségvetési szerv vezetőjének az ellenőrzési pontok kijelölésén túlmenően rendelkeznie kellett:
az egyes ellenőrzési pontok ellenőrzési módjáról,
hiányosság esetén – annak megszüntetéséig – a tevékenység leállításáról (a következő munkafázis megkezdésének tilalmáról),
hiányosság észlelése esetén a további teendőkről.
A munkafolyamatba épített ellenőrzés jellemző területe – sok más mellett – a kötelezettségvállalás, az utalványozás, az ellenjegyzés és az érvényesítés.
c) Függetlenített belső ellenőrzés
Jogszabály korábban nem írta elő, hogy mely költségvetési szervnél szükséges függetlenített belső ellenőr alkalmazása. Ez a költségvetési szerv vezetőjének döntésétől függött. Általában nagyobb költségvetési volumenű, összetettebb feladatokat végző, több vezetési szinttel, szervezeti egységgel rendelkező költségvetési szerv esetén alkalmaztak függetlenített belső ellenőr(öke)t.
1999. évtől valamennyi költségvetési szervnél függetlenített belső ellenőrzést kellett működtetni. Adott költségvetési szervnél a függetlenített belső ellenőrzés formáját – teljes-, rész-, illetve osztott munkaidőben foglalkoztatott belső ellenőr, több költségvetési szerv által foglalkoztatott belső ellenőr, külső szakértő alkalmazása – a fejezet felügyeletét ellátó szerv határozta meg.
A fejezet felügyeletét ellátó szervnél a függetlenített belső ellenőrzést elláthatták a felügyeleti költségvetési ellenőrzést végző szervezet keretén belül is.
Jellemzően ezt a megoldást alkalmazták a fejezetek.
A függetlenített belső ellenőrzés „függetlenítése” azt jelenti, hogy közvetlenül az
„első számú” vezető irányítása alá tartozik, „független” a többi vezetőtől, szervezeti egységtől.
A belső ellenőrzés rendkívül nagy előnye a külső ellenőrzéssel szemben, hogy napról-napra „ott van” az események közelében, azok előzetesen és menet közben is figyelemmel kísérheti, azonnal megteheti a jelzéseket, ha hiányosságot, szabálytalanságot, célszerűtlen gazdálkodást stb. tapasztal.
A felügyeleti költségvetési ellenőrzések igazolták, hogy azoknál a vizsgált szerveknél, ahol a belső ellenőrzés jól szervezett, jól működik, ott általában jelentősebb hibáktól mentes, fegyelmezett gazdálkodás folyik.
Előbbiekből következett, hogy a belső ellenőrzési rendszer kialakítása és mindhárom ágának (vezető, munkafolyamatba épített, függetlenített) megfelelő működtetése kiemelt jelentőségű feladata a költségvetési szerv vezetőjének.
A felügyeleti költségvetési ellenőrzés során állandóan vizsgálták a belső ellenőrzést és a helyszíni vizsgálatot is azzal kezdték, hogy miként szabályozták a belső ellenőrzés működését, illetve az a gyakorlatban miként érvényesült. Így már
a vizsgálat „elején” lényeges információkhoz lehetett jutni a vizsgált szerv gazdálkodásáról.
A belső ellenőrzés nem megfelelő kialakítása és működésének hiányosságai miatt bekövetkezett gazdálkodási hibák, szabálytalanságok, netán bűncselekmény gyanúja esetén a költségvetési szerv vezetőjének a felelősségét is fel kellett vetni, függetlenül attól, hogy a szabálytalanságnak nem ő volt a közvetlen okozója.
Az 1999-2000. évi fejezeti beszámolók és a 2001. évi KEHI e tárgykörű vizsgálata, valamint a fejezeti ellenőrzési szervezetek publikus megállapításai alapján az alábbi általános következtetések adódtak:
- Az ellenőrzési környezet vonatkozásában:
◊ A 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet növelte az ellenőrzési szakma presztízsét és meghatározta az ellenőrzöttek jogait és kötelességeit.
◊ A fejezeti ellenőrzési szervezetek legalább közigazgatási államtitkári alárendeltségben végezték munkájukat.
◊ Szabályozottá vált a többi ellenőrző szervezettel, valamint a KEHI-vel való együttműködés.
◊ A belső ellenőrzés szükségességét az intézmények vezetői már elismerik.
◊ A kormányrendelet rendelet megjelenése óta eltelt idő bebizonyította, hogy szabályai alapvetően helyesek, de a tapasztalatok alapján módosításra, ill. kiegészítésre szorulnak.
◊ A funkcionális függetlenséget tovább kell erősíteni.
- A kockázati tényezők vonatkozásában:
o Fokozódott a költségvetési ellenőrzés szervezeti és működési függetlensége, de az ellenőrzési vezetőknél nem kellő mértékben.
o Aránytalan maradt az egyes tárcáknál foglalkoztatható (foglalkoztatott) fejezeti ellenőrök létszáma.
o Az ellenőrök felsőfokú iskolai képesítése és szakmai képzettsége kiemelkedően jó, de szükséges korszerű módszerek megismertetése a teljes ellenőri állománnyal.
o Az ellenőri keresetek nem tükrözték a munkavégzés sajátosságaiból adódó fizikai és pszichikai többletterhet.
o Függetlenített belső ellenőrt 1999-ben az intézményeknek alig több mint fele foglalkoztatott. Több szervezetben nem alkalmaztak függetlenített belső ellenőrt, mert a létszámkorlátok miatt nem tudtak rá státust biztosítani és megbízásos jogviszonnyal oldották meg a feladatot. (Más esetekben az intézmény mérete olyan kicsi volt, hogy a vezetői és munkafolyamatba épített ellenőrzés is elégséges volt.)
o Ellenőrzési pótlék kiszabásaival nem éltek az ellenőrzési szervezetek.
o A személyes felelősség megállapításához szükséges ellenőrzési jegyzőkönyv felvétele többnyire elmaradt.
o A szabályozottság javulása a kockázati tényezőkre kedvezően hatott.
o A tervszerűség javulása ugyancsak kockázatcsökkentő. - A végrehajtás vonatkozásában:
• Az ellenőrzések folyamatai (tervezés, végrehajtás, realizálás) rendezettebb mederben folytak.
• Javult a szervezettség, a szakmai színvonal és egyre inkább teret nyertek a szabályzatban rögzített módszerek.
• Javult az ellenőrök számítógépes ellátottsága.
• Az ellenőrzések tervszerűek, ugyanakkor egyes vizsgálat-típusokat, ill.
témákat nem minden minisztériumban terveztek (pl. PHARE vizsgálat, hatékonyságvizsgálat), vagy nem kellő mértékben végeztek (pl.
közbeszerzés, utóvizsgálat), illetőleg helyenként az átfogó vizsgálatok nem voltak teljes körűek (pl. szakmai feladatok ellenőrzése, mérleg és beszámoló valódiságának vizsgálata).
• Az éves beszámolók döntő többsége nem az előzőeknek megfelelően készült.
• Az intézményi ellenőrzésnél több probléma volt a tervkészítés és programkészítés gyakoriságával, ezek teljességével, valamint a jelentések megállapításainak hasznosítása sem volt elég következetes.
• Az intézményvezetők és ellenőrök módszertani képzése egyaránt szükséges.
• Az intézmények belső ellenőrzésénél csak néhány helyen volt tapasztalható a controlling, a monitoring, a hatékonyságvizsgálati módszerek alkalmazása. A munkafolyamatokba épített ellenőrzés funkcionálásának időnkénti ellenőrzése függetlenített belső ellenőrrel, vagy külső szakértővel ezen ellenőrzési részrendszer továbbfejlődését eredményezhetné. A számítógépek használata ugyan növekvő tendenciát mutat, de a funkcionális lehetőségek kihasználása a legtöbb helyen továbbfejlesztendő.
• Fejezeti és intézményi szinten szükséges esetekben is elmaradt az ellenőrzési jegyzőkönyv-készítés és az ellenőrzési bírság alkalmazása.
• Az INTOSAI és az IIA standardok legfőbb előírásai és a költségvetési ellenőrzésre vonatkozó jogszabályok rendelkezései összhangban vannak, azonban a standardok részletes előírásait Magyarországon kötelező előírás (jogszabály, szabvány, standard) nem tartalmazza, ezért a részletező standardok magyarországi megalkotása és kiadása szükséges.
• A főbb módszertani szabályokat és eljárásokat is magába foglaló új kormányrendelet24 a végrehajtás szakszerűségét javította.
- Az ellenőrzési tevékenység figyelemmel kísérése (speciális monitoringja):
A KEHI koordinációs tevékenységén és ellenőrzési szervezet vezetői értekezletek rendszeres összehívásán (évente 4 alkalommal) keresztül érvényesült.
Összességében az ellenőrzési célok általában érvényesültek. A korszerű ellenőrzési módszerek egy részét azonban nem mindenhol alkalmazták. Az ellenőrzési rendszervizsgálat azt tapasztalta, hogy a fejezetek és intézményeik megfelelő ellenőrzési rendszert működtetnek.
A pozitív tapasztalatok általánosabbak, gyakoribbak és jelentősen fejlődött a KEHI és a fejezeti ellenőrzési szervezetek módszertani kapcsolata, együttműködése is. További jelentős előrelépést az ellenőrzési standardok
24 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet
kidolgozásával és életbeléptetésével, valamint a munkafolyamatokba épített ellenőrzés megfelelő működtetésétől vártak. A PM-nél már folyt az ellenőrzési rendszer korszerűsítésének előkészítése. A KEHI a vizsgálat tapasztalatai alapján megtette a javaslatait az ellenőrzés rendszerszemléletű fejlesztéséhez.
2.5. Az Oktatási Minisztérium ellenőrzési feladatai a különböző szervezeti