A felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzés feladatait előíró jogszabályok22 szervezetére a szerint a költségvetési ellenőrzés szervezete a minisztériumoknál és az országos hatáskörű szervezeteknél a szerv vezetőjének, helyettesének közvetlen felügyelete alatt működött.
21 213/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet
22 23/1979. (VI. 28.) MT. rendelet, illetőleg a 96/1987. (XII. 30.) PM. rendelet
A 2000. év elejétől hatályos kormányrendelet23 deklarálta a kormányzati költségvetési ellenőrzés általános feladatait (az előirányzatok gazdaságos, takarékos és szabályszerű felhasználásának, a vagyonkezelés
„rendeltetésszerűségének” és hatékonyságának, a ... bevételek jogszerű kezelésének, továbbá a számviteli és bizonylati rend betartásának ellenőrzését). Együtt tárgyalja a felügyeleti és a belső ellenőrzés konkrét feladatait. A 6. § (1) bekezdése szerint a felügyeleti ellenőrzés során különösen az alábbi kérdéseket kell vizsgálni és értékelni:
az ellátott feladatok és az ellenőrzött szerv jogi, gazdálkodási formájának, kapacitásainak összhangját;
az alap- és a vállalkozási tevékenység ellátását és annak módját;
az előirányzatok, a rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználását, a létszám- és illetménygazdálkodást,
a tárgyi eszközök kihasználását, fenntartását és fejlesztését, az egyéb erőforrások felhasználását;
a saját bevételek alakulását, azok feltárására, növelésükre tett intézkedések hatását, a követelések nyilvántartásának szabályszerűségét és beszedését;
a kötelezettségvállalások megalapozottságát, azok előirányzattal való összhangját, nyilvántartását;
az intézményi működés szabályozottságát, a bizonylati rend és okmányfegyelem helyzetét, valamint a vagyon védelmét, ésszerű hasznosítását;
a költségvetési beszámoló, valamint az előirányzat-maradványok és az eredmény kimunkálásának valódiságát, szabályszerűségét, a befizetési kötelezettségek teljesítését;
a belső ellenőrzés rendszerét, szervezettségét és hatékonyságát;
a központi költségvetésből és az alapokból államháztartáson kívüli szerveknek és magánszemélyeknek céljelleggel juttatott támogatások rendeltetésszerű felhasználását, valamint az alapok kölcsönnyújtását és annak megtérülését;
23 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet
a Kincstárnak megküldött bizonylatok, pénzügyi jelentések adatait, valamint a kapcsolódó intézményi belső bizonylatok, nyilvántartások szabályszerűségét, összhangját;
a programok és céljellegű előirányzatok felhasználását, azok megvalósítását, hatékonyságát;
a nemzetközi segélyek, támogatások, adományok felhasználását, nyilvántartását;
a közbeszerzési előírások betartásának szabályszerűségét;
a számviteli előírások betartását.
Ez rendkívül sok (tizenhat!), kellőképpen nem differenciált feladat. Különös figyelmet érdemel az a feladat, amely a pénzügyi beszámoló valódiságának ellenőrzését is tartalmazza. Egy másik, alig több mint egy hónappal korábban született jogszabály ugyanis a költségvetési szervek elemi beszámolójával kapcsolatosan azt deklarálja, hogy a felügyeleti szerv a beszámolót (a tárgyévet követő április 30-ig) felülvizsgálja, de a „felülvizsgálat nem terjed ki a költségvetési szerv nyilvántartásaiban szereplő adatok valódiságára. A jóváhagyás nem jelenti egyben azok valódiságának az elfogadását is”.
A PM a zárszámadást csak „összeállítja”, a fejezetek beszámolóiban levő adatok hitelességét nem ellenőrzi. Az ÁSZ vizsgálja a zárszámadást, „de nem teljes körűen” és végül azt az Országgyűlés fogadja el.
A rendeletalkotó – vélhetően szándékaitól eltérően - az ellenőrzésről szóló rendelet normaszövegében előírta, hogy a felügyeleti ellenőrzés mintegy hitelesíti a pénzügyi beszámolókat, miközben az államháztartás működési rendjéről szóló rendelet alapján erről szó sincs. Az utóbbi jogszabály szerint a felügyeleti szerveknek a beszámoló felülvizsgálatára irányuló tevékenysége:
o a költségvetési előirányzattal összefüggően jóváhagyott – alaptevékenységbe tartozó – szakmai feladatokra, azok teljesítésére;
o a pénzügyi teljesítés és a feladatellátás összhangjára;
o a terv- és tényadatok eltérésére;
o a számszaki beszámoló belső és az előírt adatszolgáltatásának összhangjára terjed ki.
Az ellenőrzésről szóló rendelet a vizsgálatok elvégzésének gyakoriságáról nem szól, az ellenőrzés szakmai tartalmát viszont előírja. Eszerint a (kormányzati) költségvetési ellenőrzés
átfogó, téma-, cél- és utóellenőrzés lehet,
irányulhat a szabályszerűség és /vagy a hatékonyság vizsgálatára, lefolytatható előzetesen, egyidejűleg vagy utólagosan.
Átfogó ellenőrzés alatt a rendeletalkotó a „szakmai feladatok és a költségvetési gazdálkodást jellemző folyamatok együttes, egymással összefüggésben történő” vizsgálatát értették. Előírta, hogy ezt legalább háromévenként el kell végezni. A rendelet azt is rögzítette, hogy az átfogó, a téma- és célellenőrzésre, illetőleg az utóellenőrzésre milyen szempontok szerint, milyen esetekben van szükség. Érdemes kiemelni a rendelet 9. §-ának (1) bekezdését, ami szerint „szabályszerűségi ellenőrzést kell elrendelni, ha a jogszabályok és belső szabályzatok, vezetői rendelkezések megtartásának vizsgálata szükséges”. Ez tehát azt jelenti, hogy a felügyeleti ellenőrzés keretében végzett pénzügyi ellenőrzés nem rendszeres, hanem időnként „elrendelt” tevékenység.
2000-ben az ÁSZ áttekintette a felügyeleti költségvetési ellenőrzés működését. A vizsgálat célja az volt, hogy megítélhető legyen: mennyire képes a felügyeleti ellenőrzés feltárni a pénzügyi beszámolókban rejlő lényeges hibákat, illetőleg az intézményi belső mechanizmus működésének hiányosságait. Az ÁSZ jelentése szerint „a felügyeleti ellenőrzés szervezeti kereteit a fejezetek többségénél kiépítették”, a belső szabályzatok a rendeletnek megfelelően biztosították független működését.
A KEHI 1999 októberi értékelése szerint fejezeti felügyeleti ellenőrzést – amit, mint láttuk, átfogó ellenőrzés keretében háromévenként minden költségvetési szervnél el kellett végezni – 16 vizsgált fejezetnél összesen 143 fő végzett, ami 9 fős tárcaátlagot jelentett. Ezek az ellenőrök 872 költségvetési szervezetet (intézményt) felügyeletek, melyeknél összesen 346 belső ellenőrt foglalkoztattak. A költségvetési szervek kétharmadánál nem volt függetlenített belső ellenőr.
Összefoglalásként megállapítható, hogy a hazai pénzügyi ellenőrzési rendszer egyik elemeként működő felügyeleti ellenőrzés – mint belső ellenőrzés – 1999-2003.
között csak részben volt alkalmas arra, hogy a legjobb nemzetközi gyakorlatnak megfelelő külső (számvevőszéki) ellenőrzés támaszkodhasson rá. Nem volt képes mérsékelni a költségvetési szervek tevékenységében rejlő kockázatokat, ezért ahhoz, hogy a Kormány beszámolójának (az éves zárszámadásnak) a megbízhatóságát az ÁSZ meg tudja ítélni, neki magának kellene évente több száz elemi beszámoló pénzügyi ellenőrzését elvégezni.