G HIRA M ÁRTON
3. A de Larosière-terv megszületése
Jacques de Larosière és szakért˝o csoportja vadonatúj rendszer kiépítését taná-csolta a Bizottságnak, amelyet azlényegében teljes mértékben át is vett: 2009.
május 27-ei közleményében8 felkérte az Európa Tanácsot, hogy hagyja jóvá a pénzügyi felügyeleti struktúra reformjait, amelyekhez 2009. június 9-ei ülésén a Tanács, 2009. június 18–19-ei ülésén pedig az Európai Tanács adta támogatását.9
7 Niamh MOLONEY: EU Financial Market Regulation after global financial crisis: „more Europe” or more risks? Common Market Law Review, 2010.1319.
8 COM (2009) 252 végleges
9 Fontos megjegyezni, hogy sz˝uk egy évre a Lámfalussy-folyamat részeként már m˝uköd˝o ko-rábbi szabályozói bizottságokat 2009 januárjával újrastrukturálta a Bizottság, de mindezt már a de Larosière-csoport tevékenységének árnyékában tette.
Az új Pénzügyi Felügyeleti Európai Rendszer két pilléren nyugszik. Az egyik a Rendszerkockázati Testület, a másik pedig az Európai Felügyeleti Hatóságok.
Górcs˝o alá vételük el˝ott álljon itt egy áttekint˝o ábra a már citált 2009. május 27-ei Bizottsági közleményb˝ol:
1. ábra: A pénzügyi stabilitás meg˝orzésének új európai kerete
A Rendszerkockázati Testület a fent említett makroprudenciális felügyele-tet látja el a pénzügyi szektorban. A testülefelügyele-tet létrehozó Európai Parlament és a Tanács 2010. november 24-ei 1092/2010/EU rendelete a rendszerkockázat fo-galmát a következ˝oképp fogalmazza meg: pénzügyi rendszer leállásának veszé-lye, amely jelent˝os negatív következményekkel járhat a bels˝o piacra és a reál-gazdaságra nézve. A rendszer szempontjából bizonyos mértékben valamennyi pénzügyi közvetít˝o, piac és infrastruktúra jelent˝os lehet.10 A testület jellegadó feladata az ilyetén kockázatok azonosítása és rangsorolása, hozzájárulva így a pénzügyi rendszer stabilitásához. Ennek keretében figyelmeztetéseket készít, il-letve a felmerül˝o kockázatok szakszer˝u kezeléséhez ajánlásokat fogalmaz meg.
Operatív tevékenysége keretében együttm˝uködik a mikroprudenciális felügye-letben érintett hatóságokkal, amelyek között egy kockázati jelz˝orendszer került kidolgozásra.
A Rendszerkockázati Testület legf˝obb szerve az Igazgatótanács. Tagjai kö-zött – tekintettel arra, hogy a pénzügyi stabilitás legalapvet˝obb európai letéte-ményesei a tagországok központi bankjai – a testületben mind a 27 tagállam
10 2. cikk c) pont
jegybankelnöke mandátummal bír. Emellett tagsággal bírnak – a mikropruden-ciális felügyeletért felel˝os hatóságokkal történ˝o együttm˝uködés jegyében – az ESMA, az EBA, illetve az EIOPA vezet˝oi, továbbá a Bizottság és a tudományos és szakmai testület képvisel˝oi is.11A Rendszerkockázati Testület elnöke m˝ukö-désének els˝o öt évében az Európai Központi Bank elnöke, ez a jogalkotási fo-lyamat során külön javaslata volt a Larosière-jelentésnek, illetve kés˝obb kérése a Bizottságnak.
Látható, hogy a Rendszerkockázati Testület els˝osorban nagyobb volumen˝u, távlati kérdésekkel foglalkozik, így Európában voltaképpen megvalósult az ága-zatok feletti makroprudenciális felügyelet. A mikroprudenciális szinten a fel-ügyelet már szektoronként elkülönített. A Larosière-jelentés a korábbi 3L3 bizottságok helyébe szintén három ágazati-felügyeleti, immáron hatóságként vi-selked˝o és funkcionáló szervet javasolt, jelesül az Európai Bankhatóságot12, Eu-rópai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóságot13, illetve az Európai Érték-papír-piaci Hatóságot14. A három hatóság a mikroprudenciális felügyeletre vonatkozó szabályozó és felügyeleti kötelezettségeit a piacok állandó megfigye-lésén és értékemegfigye-lésén túl ún. szabályozástechnikai és végrehajtás-technikai stan-dardok kibocsátásával teljesíti. Ezek jellemz˝oi, hogy kizárólag szakmai alapon rendeznek bizonyos kérdéseket, így ezek nem is dönthetnek el szakpolitikai ma-gasságig elér˝o kérdéseket. A szabályozástechnikai standardok az EUMSZ 290.
cikkén nyugvó jogalkotási aktusok, ennél fogva azok kötelez˝o joghatással bír-nak, a Hatóságoknak pedig ezeket jóvá kell hagyatni a Bizottsággal. Fontos azonban kiemelni, hogy a rendeletek aláhúzzák azt, hogy ezeket csak ritka eset-ben módosíttathatja a Bizottság (illetve a Tanács), tekintettel arra, hogy ezek megalkotását a piaci résztvev˝okkel történ˝o széleskör˝u konzultáció és/vagy ha-tástanulmány el˝ozi meg, így feltételezhet˝o, hogy a Hatóságok prudens tervezetet tesznek le az asztalra. A végrehajtás-technikai standardok jogi fundamentuma az EUMSZ 291. cikke, ezek szintén jóváhagyandóak a Bizottsággal. Azokon a területeken, ahol a fent említett aktusok nem születnek, iránymutatásokkal és ajánlásokkal láthatják el a piaci szerepl˝oket a Hatóságok.
4. Új hatáskörök
Az új Hatóságok hatáskörei közül kett˝o mindenféleképpen kiemelend˝o. Mint fel-jebb említésre került, korábban komoly kihívást és problémát jelentett az
anya-11 Szavazati jog nélküli tagok a tagállamok pénzügyi felügyeletének képvisel˝oi is, illetve a Gaz-dasági és Pénzügyi Bizottság elnöke is.
12 Létrehozta: 1093/2010/EU rendelet.
13 Létrehozta: 1094/2010/EU-rendelet.
14 Létrehozta: 1095/2010/EU-rendelet.
és a fogadó államok közötti esetleges konfliktus a határon átnyúló pénzügyi te-vékenységek körében. Ahogy a Fortis bank esete mutatja, hová vezet, ha egy nemzetközi bankot három különböz˝o hatóság siet különböz˝o utakon megsegí-teni, vagy az izlandi bankrendszer súlyos politikai és gazdasági következmé-nyekkel járó összeomlása is rávilágít, ezek kiemelt fontosságú kérdések, hiszen ahogy Charles Goodhart és Mervyn King aláhúzza: „a bankok éltükben nemzet-köziek, halálukban nemzetiek.”15Az új Hatóságok jogosultságot szereztek arra, hogy ezeket a konfliktusokat bizonyos mértékben feloldják. Ennek folyamata szerint a Hatóság ex cathedra eljárhat, amennyiben objektív szempontok alapján meg tudja állapítani, hogy a hatóságok között nézeteltérés mutatkozik. Ebben az esetben a Hatóság felhívja a nemzeti hatóságokat, hogy – az ügy jellege alapján megállapított – határid˝on belül próbáljanak konszenzusra jutni vitás ügyükben, amely dialógushoz közvetít˝oként a Hatóság független munkacsoportja révén köz-vetít˝oként csatlakozik. Ennek sikertelensége esetén a döntéshozatal általános szabályai szerint a Hatóság kötelez˝o erej˝u határozatot hozhat, „amelyben felszó-lítja ˝oket egyedi intézkedések meghozatalára vagy valamely intézkedés mell˝ozé-sére az ügy rendezése és az uniós jognak való megfelelés biztosítása érdekében.”16
Ha a nemzeti hatóság ennek sem tesz eleget, akkor a Hatóság ‘átnyúlhat a nemzeti hatóság feje felett’, és kötelez˝o határozatot hozhat a pénzügyi szektor szerepl˝ojére nézve. E határozat az ügyben addig keletkezett összes hasonló dön-téssel szemben hatályos.
A másik fontos kiemelend˝o hatáskör a kedvez˝otlen pénzügyi helyzet esetén történ˝o beavatkozás lehet˝osége. A különleges intézkedésekre okot adó körülmé-nyek súlyosságát tekintve két szintet különböztethetünk meg: az enyhébb fokú rendellenesség az olyan káros helyzet, amely komolyan veszélyeztetheti a pénz-ügyi piacok szabályos m˝uködését, integritását és stabilitását. Ebben az esetben a Hatóságoknak koordináló szerepet kell betölteniük, amely a nemzeti hatóságok közötti együttm˝uködés felügyeletét, irányítását jelenti, ezen esetben a Hatóság képvisel˝oit a fennálló helyzetr˝ol folyamatosan tájékoztatni kell, illetve képvise-l˝ojét az egyeztet˝o tárgyalásokra meg kell hívni.
A súlyosabb következményekkel fenyeget˝o esetekben a Tanács – a többi szervvel történt konzultáció után – a Hatóságoknak címzett határozatában vész-helyzet fennállását állapíthatja meg. Ebben az esetben a vészvész-helyzet kezelése céljából a Hatóságok egyedi határozatokat hozhatnak, amelyek címzettjei a többi hatáskörrel rendelkez˝o hatóság. Amennyiben a határozatokat nem teljesítené a címzett hatóság, akkor a Hatóság a piaci szerepl˝ore nézve egyedi határozatot hozhat.
15 „Banks are international in life and national in death” idézet: Thorsten Beck, Rado-mir Todorov, Wolf Wagner: Cross-border banking and national supervision – is there a conflict?, VOX, http://www.voxeu.org/article/cross-border-banking-and-national-supervision-could-it-work [letöltve: 2012.08.03.]
16 1095/2010/EU rendelet 19. cikk (2) bekezdés.
Eklatáns példája a vészhelyzetben történ˝o beavatkozás lehet˝oségének az Eu-rópai Értékpapír Hatóság short ügyletek korlátozásával kapcsolatos jogköre. A pénzügyi válság kitörésekor a jelent˝os károk elszenvedésének megel˝ozése vé-gett számos országban, így többek között Japánban és az Egyesült Államokban is korlátozták az árfolyamok esésére játszó short ügyletek megkötését, ám e kér-déskör Európában uniós szint˝u szabályozottsággal nem bírt, következésképp er˝o-sen fragmentált volt. A hiányosság leküzdésére az Európai Parlament és Tanács 236/2012/EU rendelete szolgál, mely számos aspektusát rendezi a kérdésnek, többek között a short ügyletek korlátozását is. A korlátozásokra els˝osorban a nemzeti hatóságoknak van hatáskörük, de azok hallgatása, helytelen veszélyke-zelése vagy határokon átnyúló és az egész uniós rendszer ellen irányuló fenye-getettség esetén az Európai Értékpapír Hatóság maga is határozhat arról, hogy természetes vagy jogi személy az árfolyam esése eredményezte nyereségét ne realizálhassa.17 Ezek a szabályok el˝osegíthetik az árfolyamok fundamentálisan legkevésbé megalapozott drámai esését.