Hogyan működne a közjogi rendszer, ha minden szereplője racionális önér-dekkövető lenne? A racionális önérdekkövetés társadalmi következményei-nek vizsgálata leginkább a közgazdaságtan sajátja, ezért a kérdés megválaszo-lása a politikai viselkedés közgazdasági elemzését jelenti. A politikai cselek-vésnek a közgazdaságtan eszközeivel történő elemzése a közösségi döntések elmélete (public choice), amelynek alapvető meglátásait tekinti át a fejezet.
A kiindulópontot a társadalmi jóléti függvény elvetése és a többségi szavazás mint preferenciaaggregálási eljárás problémái jelentik, ami a második alfeje-zet tárgya. A harmadik alfejealfeje-zet tárgyalja a reprezentatív demokrácia szerep-lői – szavazók, politikusok, bürokraták és bírók – önérdekkövető magatartá-sából levonható legalapvetőbb következtetéseket. A negyedik alfejezet az alkotmányos politikai gazdaságtan legfontosabb megállapításait tekinti át:
milyen politikai játékszabályokra lenne szükségünk, feltéve, hogy mindany-nyian „gazfickók” vagyunk?
n BEVEZETÉS
n 1. BEVEZETÉS: ALKOTMÁNY GAZFICKÓKNAK?*
Úgy működik-e a közjogi rendszer, ahogyan kellene, s ha nem, miért nem? Alkotmány-jogi és politikai filozófiai érvelés alapján megfogalmazhatók olyan elvárások, amelyeknek meg kellene felelniük a jogszabályalkotásnak és a jogszabályok érvényesítésének („a poli-tikának”) egy „jó” – szabad emberek demokratikus közösségeként értelmezett – társada-lomban. Abból azonban, hogy tudjuk, hogyan kellene viselkednünk, nem következik, hogy úgy is viselkedünk. Pedig ha arra vagyunk kíváncsiak, hogy milyen szabályok irá-nyítsák a politikát, nem elég azt tudnunk, milyen viselkedést várunk el a politikai
szerep-* A fejezet megírásához nyújtott konstruktív ötleteiért köszönet illeti Mike Károlyt.
lőktől; azt is tudnunk kellene, hogy bizonyos szabályok milyen viselkedésre ösztönzik őket. Különösen érdekesnek tűnik az effajta kérdésfeltevés az alkotmányjogász szemszö-géből: hiszen ha az a kérdés, hogy ilyenek vagy olyanok legyenek-e a politikát irányító – alkotmányos – szabályok, akkor először azt kell tudnunk, hogyan viselkednének a politi-ka szereplői ilyen vagy olyan szabályopoliti-kat adottnak véve.
A közösségi döntések elmélete (public choice)1 olyan eszközrendszert ad a kezünkbe, amelynek segítségével ilyen állításokat tehetünk. Legrövidebb definíciója szerint a public choice a közgazdaságtan politikára való alkalmazása. Ez annyit tesz, hogy a politikai sze-replők motivációiról ugyanazt tételezzük fel, amit a közgazdászok a piaci szesze-replők mo-tivációiról tételeznek fel: azt, hogy önérdekkövetők – önzők tehát abban az értelemben, hogy ha nem is csak magukkal törődnek, de nem törődnek mindenkivel, a társadalmi jóval. A kérdés tehát az, hogyan működik a politika – a képviseleti demokrácia keretei között –, ha annak minden szereplője, a szavazók, a képviselők, a politikai pártok, a bü-rokraták és a bírók törvényhozókként és -alkalmazókként ugyanúgy a saját érdekeiket követve cselekszenek a hivataluk ellátásakor, mint amikor hivatalos teendőiket letudva hazafelé menet bevásárolnak.
Bár a public choice elemzési eszközei a modern közgazdaságtanból származnak, s maga a public choice is a 20. század második felének terméke, a fenti gondolat a (skót) felvilágo-sodás klasszikus liberalizmusát tükrözi. A public choice-nak – és a public choice részeként értelmezett alkotmányos politikai gazdaságtannak – alapvetően két célja van. Egyrészt az, hogy megmagyarázza a megfigyelhető politikai jelenségeket, másrészt az, hogy kiin-dulópontul szolgáljon a politikai szabályalkotásnak – az alkotmányozásnak, úgy, hogy a
„legrosszabb” esetben se érje meglepetés az állampolgárt. Azaz David Hume 1777-ben írt szavaival: „az alkotmány fékeinek és ellensúlyainak meghatározása során mindenkit gazfickónak kell tartani, mintegy azt feltételezve róla, hogy minden cselekedetét kizárólag saját érdeke vezérli” (Hume, 1992, 52; kiemelés az eredetiben).
A PUBLIC CHOICE ÉS AZ AMERIKAI ALKOTMÁNY
Már a public choice legmeghatározóbb művének, James Buchanan és Gordon Tullock 1962-es Calculus of Consentjének alcíme (Az alkotmányos demokrácia logikai alapjai;
Buchanan–Tullock, 1999) is jelzi azt, amit Buchanan később úgy fogalmazott meg:
„Többé-kevésbé explicit módon az Egyesült Államok Alkotmányába beépült
madiso-1 A public choice (közösségi döntések elmélete) kifejezést több értelemben használják. Tág értelemben a politikai gazdaságtannal egyezik meg, szűkebben értve azonban annak csak a „virginiai” ágával (Besley, 2012, 46). Bevezető szinten elérhető magyar nyelvű tankönyv is (Johnson, 1999), angolul bevezető és (kö-zép)haladó is (például Simmons, 2011; Holcombe, 2016; Mueller, 2003). Az irányzat nagy klasszikusá-nak, James Buchanannek is jelent meg magyarul gyűjteményes kötete (Buchanan, 1992). Cullis és Jones tankönyve számos public choice alkalmazást tárgyal a közpénzügyek területéről (Cullis–Jones, 2003).
Csontos László is áttekint jó néhány public choice témát (Csontos, 1999). Az itt tárgyalt kérdéseket szintén áttekinti és a fenntarthatóság nemzetközi jogi kérdéseire alkalmazza is Bándi–Szabó–Szalai, 2014, 177–
205. Lásd még 3., 4. és 8. jegyzet.
A KÖZÖSSÉGI DÖNTÉSEK ELMÉLETE n 149 ni elvek implicit védelmeként tekintettünk erre a munkára” (Buchanan, 2007, 172).
Valóban, az amerikai alkotmány megalkotásának egyik kulcsfigurája, James Madison a public choice előfutárának tekinthető, mert ugyanúgy gondolkodott az állam, az egyén és az alkotmány viszonyáról, mint a modern public choice (Dorn, 1991). Eluta-sította a kormányzat „organikus” közérdekszemléletét, és a fő problémának azt a kér-dést tekintette, hogyan védheti meg az alkotmány az egyén szabadságát a többiek ön-zésével szemben a köztársasági eszmény feladása nélkül.
A fejezet további részei a public choice és az alkotmányos politikai gazdaságtan legalapve-tőbb gondolatait tekintik át a képviseleti demokrácia logikáját követve. A következő al-fejezet azt a problémát vizsgálja, hogy definiálható-e a közérdek olyan szabatosan, aho-gyan az egyéni érdek, s milyen érdeket tükröz az egyéni érdekek összegzésére használt többségi szavazás. A harmadik rész a képviseleti demokrácia szereplőit vizsgálja: mire jutunk, ha feltesszük, hogy a szavazók, a jogszabályalkotók és a jogszabályok érvényesítői is mind „gazfickók”? Az utolsó alfejezet az előzőnek az állításaira támaszkodva a szabá-lyok közötti választás – az alkotmányos politikai gazdaságtan – alapvető meglátásait és néhány empirikus eredményét villantja fel.
n 2. PREFERENCIAAGGREGÁLÁS, AVAGY A KÖZ ÉRDEKE-E A TÖBBSÉG AKARATA?
A közérdek vezérelte közhatalom-gyakorlás megkérdőjelezésének első lépéseként azt a kérdést kell feltennünk, hogy a közérdek, a „nép akarata” vagy a társadalom érdeke defi-niálható-e egyértelműen. Közgazdasági nyelven szólva: létrehozható-e társadalmi prefe-renciarendezés? A másik kérdés az, hogy ha nem a társadalmi legjobbat, akkor mit tük-röznek az egyszeri többség elvén hozott döntések.
2.1. Értelmes kérdés-e, hogy „mit akarunk?”
Mi sem tűnik természetesebbnek annál, hogy a „közösségi döntés” meghozatalához ismernünk kell a közösség preferenciarendezését, mert a racionális döntéshez először a lehetőségek racionális rangsorolására van szükség, a preferenciarendezés pedig nem más, mint egy ilyen rangsor. Ahhoz, hogy a társadalom számára a legjobb döntést hoz-zuk meg, először ismernünk kell a társadalom jóléti függvényét, amely leírja ezt a pre-ferenciarendezést, tehát azt, hogy „a társadalom” melyik alternatívát „preferálja” (sze-reti jobban) egy másikhoz képest. A feladat tehát „csupán” annyi, hogy az egyének preferenciarendezését ismerve és ezeket aggregálva döntsünk arról, hogy a lehetséges alternatívák közül melyik a legjobb „a társadalom szerint”. Az ún. Arrow-féle lehetet-lenségi tétel azonban kimondja: ilyen társadalmi preferenciarendezést nem lehet
ki-alakítani úgy, hogy az megfeleljen bizonyos viszonylag észszerű és nem is túl szigorú elvárásoknak.
Precízebben: e tétel öt olyan kritériumot azonosít, amelyeknek egyszerre semmilyen társadalmi preferenciarendezés nem felelhet meg (Campbell–Kelly, 2002, 36):
1. Univerzális értelmezési tartomány: bármilyen, az előbbi értelemben racionális egyéni preferencia számításba vehető a társadalmi döntés meghozatalában.
2. Tranzitivitás: ha x, y, és z alternatíva közül x jobb, mint y, és y jobb, mint z, akkor x jobb, mint z.
3. A diktatúra hiánya: nem egyetlen személy preferenciáin múlik, hogy a társadalom melyik alternatívát preferálja.
4. Paretoelv: ha egy alternatívát a csoport minden tagja szigorúan preferál egy másikhoz képest, akkor a társadalmi preferenciarendezés szerint is így kell lennie.
5. Irreleváns alternatíváktól való függetlenség: két alternatíva társadalmi preferenciaren-dezés szerinti viszonya csak attól függ, hogy a két alternatívát hogyan rangsorolják az egyének, s nem attól, hogy hogyan rangsorolnak egy harmadikat.
E tétel legegyszerűbben az ún. Condorcet-paradoxonnal illusztrálható, mely szerint a többségi szavazás mint döntési eljárás „intranzitív” társadalmi preferenciarendezéshez vezethet. Tegyük fel például, hogy egy közösség arról szeretne döntést hozni, hogy a kö-zösségi költségvetésből mennyit fordítsanak egészségügyre és mennyit oktatásra. Három lehetőség közül választhatnak: vagy az egészet az oktatásra költik („oktatás”), vagy az egészet az egészségügyre („egészségügy”), vagy fele-fele arányban osztják meg a kiadáso-kat az egészségügy és az oktatás között („fele-fele”). Továbbá a közösség három egyenlő létszámú csoportra oszlik abból a szempontból, hogy milyen preferenciákkal rendelke-zik2 a három alternatívára nézve:
(F) A fiatalok szerint inkább az oktatásra kellene költeni, de közepes összeget mind-kettőre költeni a legrosszabb opció: oktatás
egészségügy
felefele.(I) Az idősek szerint minél többet költünk az egészségügyre, annál jobb: egészségügy
felefele
oktatás.(K) A középkorúak szerint a legjobb, ha mindkettőre költünk, de ha csak az egyikre, akkor inkább az oktatásra: felefele
oktatás
egészségügy.Többségi szavazással szeretnék kiválasztani a legjobbat. Mivel a többséghez az kell, hogy legalább két csoport támogassa valamelyik opciót, a következő társadalmi preferenciaren-dezés vezethető le: Egyrészt oktatás
egészségügy, mert a fiatalok és a középkorúak is így gondolják, másrészt egészségügy
felefele, mert a fiatalok és az idősek is ezt gondolják, har-madrészt pedig felefele
oktatás, mert az idősek és a középkorúak is ezt gondolják. Azaz a társadalmi preferenciarendezés szerint: oktatás
egészségügy
felefele
oktatás…, tehát„körkörös többség” alakult ki. Másképp fogalmazva: nincs Condorcet-győztes, azaz nincs
2 A továbbiakban a szokásos
jelölést alkalmazzuk annak rövid leírásaként, hogy egy alternatíva (szigorúan) „preferált” egy másikhoz képest.A KÖZÖSSÉGI DÖNTÉSEK ELMÉLETE n 151 olyan alternatíva, amely minden páros szavazást megnyerne. Ebből pedig az is következik, hogy a napirend befolyásolásával vagy stratégiai szavazással – tehát az intranzitivitást fel-ismerve és saját preferenciánkhoz nem hű szavazással – befolyásolni lehet a végeredményt.
Igaz, a napirend-befolyásolás és a stratégiai szavazás mint a kimenet manipulációjának két típusa akár semlegesíthetik is egymást (Munger, 2001, 235–236).
A public choice szemléletmód egyik kiindulópontját a társadalmi jóléti függvény imént felvillantott ellentmondásai adják. Megkérdőjelezhető ugyanis, hogy a „társada-lomtól” ugyanúgy elvárható, hogy preferenciarendezése legyen, mint az egyéntől. Más-részt abból, hogy az egyének rendelkeznek „társadalmi állapotok” felett értelmezett pre-ferenciákkal, nem következik, hogy ezek az állapotok a közösségi döntések közvetlen, s nem inkább az egyéni döntések nem szándékolt következményei.
2.2. Az egyszerű többség következményei
A többségi szavazás nem vezet az előző részben leírt intranzitivitáshoz, ha szűkítjük az elfogadható preferenciák körét (s ezzel megsértjük az Arrow-féle lehetetlenségi tétel egyik feltételét). A fiatalok preferenciarendezését változtassuk a következőre:
(F’) A fiatalok szerint minél többet költünk az oktatásra, annál jobb: oktatás
felefele
egészségügy.Tegyük fel azt is, hogy a három csoport csak arról szavaz, mennyit költsenek oktatás-ra: a kérdéses pénz egészét (a jövedelmük negyedét), a felét vagy semmit (mert inkább az egészségügyre kellene). Bevett módja a politikai preferenciákról és cselekvésről való köz-gazdasági gondolkodásnak, hogy – a közbeszédben használatos metaforákkal összhang-ban – „elhelyezkedési” modellben értelmezzük azokat, „távolságként”, „elmozdulásként”
gondolva rájuk és ennek megfelelően ábrázolva is őket. Esetünkben mindhárom csoport ún. egycsúcsú preferenciákkal rendelkezik, vagyis van egy ideális alternatívája, és minél messzebb kerülünk ettől az alternatívától, az adott szavazó(csoport) annál kevésbé ért vele egyet (1. ábra). A politikai alternatívákat tehát számegyenesen vett pontként értelmezzük.
A társadalmi preferenciarendezés tehát most tranzitív, és megegyezik a középkorúak preferenciarendezésével: felefele
egészségügy
oktatás. A középkorúak preferenciája a mediánpreferencia, vagyis az, amelyik „középen van”: ugyanannyi szavazó ideális pont-ja van tőle balra, mint amennyi jobbra. E következtetés általánosítása a mediánszavazó tétele (Shepsle, 2010, 96; Munger–Munger, 2015, 97; Mueller, 2003, 869): ha minden szavazónak egycsúcsú a preferenciarendezése, akkor mediánszavazó(k) preferenciájának megfelelő alternatíva nem győzhető le többségi szavazással.A 2. ábra kétdimenziós szavazási helyzetet illusztrál. Ekkor azt tételezzük fel, hogy a javaslatokról nem külön-külön, hanem csomagban szavaznak. Azaz most nem egyedül az oktatásra költött pénz mértékéről döntünk, hanem arról, hogy mennyit költsünk oktatás-ra és egészségügyre együtt. A szavazók legjobb alternatíváit egy-egy koordináta (F, I, K) jeleníti meg, preferenciáit pedig az e koordinátáktól egyenlő távolságban lévő pontok hal-mazának megfelelő körök („közömbösségi görbék”) írják le: az ugyanazon a körön lévő
alternatívák ugyanolyan jók. A három legjobb pont köré rajzolt és az M ponton átmenő körön belüli alternatívák mindegyike jobb tehát az adott csoport szempontjából, mint az M, hiszen közelebb van az F-hez, az I-hez vagy a K-hoz. Ebben a modellben is létezik a mediánszavazó előbbi tételével analóg állítás (Mueller, 2003, 92), de sokkal tipikusabb a 2. ábrán látható „káosz”.
Ebben a 2. ábrán látható általános esetben nincs egyensúly: minden alternatívát le-győz egy többség. Az M-mel jelölt mediánpozícióhoz képest is mindig van olyan alterna-tíva, amelyik legyőzi azt többségi szavazással. A bevonalkázott területen lévő javaslatok mind legyőzik a mediánpozíciót, mert két szereplő ideális pontjához közelebb vannak, mint az M. De nemcsak a mediánra igaz az, hogy mindig van egy javaslat, amellyel le lehet győzni, hanem minden pontra (Munger, 2001, 230).
HATALMI ÁGAK KÖZÖTTI SZAVAZÁSI KÁOSZ
E modellt gyakran használják a hatalmi ágak közötti (Congleton, 2011, 97–140) vagy a törvényhozás két háza közötti (Mueller, 2005, 60–62) alkufolyamatok tanulmányo-zásához. Dalibor Rohač az Osztrák–Magyar Monarchia utolsó 25 évében kialakult helyzetre vonatkoztatja a 2. ábrán illusztrált „politikai káoszt” (Rohač, 2009). Az ő értelmezésében a két politikai dimenzió az újraelosztás, tehát a kormányzati kiadások mértéke (függőleges tengely) és a nemzeti autonómia mértéke (vízszintes tengely), a három alkucsoport pedig (a Monarchia osztrák felére vonatkozóan) az uralkodó (K), a csehországi németek (I) és a csehek (F). Rohač szerint a legjobb megoldás hiánya örökös alkufolyamatot eredményezett, amelynek a világháború idejére megálljt pa-rancsolt a rendeletekkel való kormányzás. A csehek (és a többi nemzetiség) ekkor más megoldást kerestek – és találtak is.
oktatásra költött pénz (%) hasznosság
12,5 25
fiatalok középkorúak
idősek
1. ÁBRA Egycsúcsú preferenciák Hasznosság
Oktatásra
A KÖZÖSSÉGI DÖNTÉSEK ELMÉLETE n 153
Ezzel visszakanyarodtunk az előző pontban említett körkörös többséghez. Többfajta többség van; a többségi akarat nem értelmezhető. E megfontolásokat a törvényhozásra mint egyének csoportjára vonatkoztatva komoly kétségeink támadhatnak a „törvényho-zói szándék” értelméről (Shepsle, 1992). Egy másik olvasata ennek az eredménynek az, hogy minden szavazó lehet tagja egy olyan kisebbségnek, amelynek érdekeit a(z aktuális) többség döntése figyelmen kívül hagyja. Az átlagszavazó számára tehát nem kívánatos a korlátlan többségi hatalomgyakorlás, azaz – ha úgy tetszik – a többség zsarnoksága.
n 3. A KÉPVISELETI DEMOKRÁCIA
A szavazásnak mint preferenciaaggregálási mechanizmusnak az előző alfejezetben felvil-lantott elemzése közvetlen demokráciát tételezett fel. A közvetlen döntéshozás költségei azonban olyan naggyá válnak a szavazók számának növekedésével, hogy megéri a dönté-seket a szavazók álláspontját képviselő sokkal kisebb számú döntéshozóra hagyni, vagy az alternatívák számát lecsökkentve csak néhány javaslatcsomagról (illetve ilyeneket
kép-oktatásra költött pénz egészségügyre költött pénz
M
F I
K
2. ÁBRA Szavazási káosz két dimenzióban
Oktatásra Egészségügyre
költött pénz
viselő pártról) dönteni. A valóságban ennek a kettőnek valamilyen kombinációja valósul meg (Blankart–Mueller, 2004), amely a döntés és a vita delegálását jelenti, s ezért a meg-bízó-ügynök problémához vezet. A megbízók (szavazók) tájékozatlansága és a többségi akarat ebből fakadó irracionális volta ad teret annak, hogy az ügynök (a jogszabályt alko-tó vagy érvényesítő politikus) – ha nincs korlátozva – különérdekeket szolgáljon. De ha-sonló megbízó-ügynök problémaként értelmezhető a politikus és a bürokrata viszonya is.
Mindez elvezet azokhoz a kormányzati kudarcokhoz, amelyeknek az elemzése a public choice jelentős részét teszi ki (Keech–Munger, 2015).3
3.1. Szavazók: tájékozatlanság, ideológia, irracionalitás
A közgazdász szemüvegén keresztül természetesnek tűnik a szavazásra egyrészt racioná-lis, másrészt instrumentális cselekvésként gondolni. A racionális ember akkor szavaz, ha a szavazás várható haszna nagyobb, mint a várható költsége. A szavazás instrumentális jellege pedig azt jelenti, hogy csak azért szavazunk, hogy befolyásoljuk a szavazás ered-ményét. A szavazásra pusztán racionális és instrumentális cselekvésként tekintve azon-ban arra jutunk: a szavazók nem tájékozódnak azokról a jelöltekről, akikre szavaznak.
Bármilyen nagy a haszna ugyanis a szavazó számára annak, hogy az általa leginkább ked-velt jelölt nyerjen, gyakorlatilag nulla annak a valószínűsége, hogy az ő szavazata dönt-sön. Ha például 1001 szavazó választhat két jelölt közül, mekkora a valószínűsége annak, hogy egy szavazat számít? Egyetlen ilyen eset van: amikor az adott szavazó nélkül 500-500 lenne a kimenet. Mekkora erre az esély? Természetesen a válasz attól függ, hogy a többiek mekkora valószínűséggel szavaznak az egyik vagy a másik jelöltre. Feltéve, hogy ez a valószínűség ½, egy szavazat 0,0252 valószínűséggel befolyásolja az eredményt (Brennan–Lomasky, 1993, 56).
Ugyanakkor a jól szavazáshoz szükséges információ beszerzésének költségei vannak:
tisztában kell lenni azzal, hogy melyik jelölt, illetve párt mit ígér, különböző területeken milyen politikai megoldásokat képvisel, és ezeknek milyen következményük lehet. Mivel a költség pozitív, a (várható) haszon meg nulla, nem éri meg jól szavazni, s így a jó dön-téshez szükséges információkat még beszerezni sem éri meg. Magánpiaci döntési hely-zetben egészen mások az informálódás ösztönzői (Buchanan, 1992, 258–271): ha rossz autóra „szavazok” az autószalonban néhány millió forinttal, akkor e rossz döntésnek az eredménye egy rossz autó lesz. Ha a szavazófülkében szavazok a „rossz” pártra vagy je-löltre, az eredmény ugyanúgy lehet a jó párt vagy jelölt is, mint ahogy a rossz, mert egy szavazat – gyakorlatilag – nem számít.
E racionális tájékozatlanág egyik speciális formája a fiskális illúzió, az állam által nyújtott javak költségeiről való alulinformáltság. E jelenség létezését mutatja ki neveze-tes cikkében Csontos László, Kornai János és Tóth István György. Ezerfős mintán
vég-3 A kormányzati kudarcokat egységes elméleti keretben mutatja be Le Grand, 1999 és – formális mo-dellt is alkalmazva – Besley, 2012, 63–114.
A KÖZÖSSÉGI DÖNTÉSEK ELMÉLETE n 155 zett kérdőíves vizsgálataikból például az derül ki, hogy az (akkori) válaszadók egyhatoda semmilyen (általuk egyébként fizetett) járulékfajtát sem tudott megnevezni; a közvetett adók mértékét és az állami szolgáltatások költségeit is jelentősen felül- vagy alulbecsülték a megkérdezettek (Csontos–Kornai–Tóth, 1996).
E racionális-instrumentális szemüvegen keresztül nézve az is paradox, hogy ilyen so-kan szavaznak, hiszen „nem éri meg”. A racionális szavazó tehát, ha szavaz egyáltalán, nem instrumentálisan szavaz (Becker–Mulligan, 2017). De akkor hogyan? Legalább há-rom alternatív megközelítés létezik. Az első és talán a legegyszerűbb az ún. etikus szava-zó hipotézise (Munger, 2001, 206–207). Eszerint a szavazás önmagában véve hasznos a szavazó számára, mert állampolgári kötelességét gyakorolja vele. Ez a hipotézis azonban nem magyarázza meg, hogy miért viselkedünk másképp szavazáskor, mint a piacon.
Az expresszív szavazás elmélete szerint minden cselekvésnek van expresszív és inst-rumentális eleme, vagyis az egyének kimenetspecifikus és nem kimenetspecifikus prefe-renciákkal is rendelkeznek (Brennan–Lomasky, 1993, 147). A nem kimenetspecifikus preferenciák olyan döntésekben nyilvánulnak meg, amelyek során a döntés nem befolyá-solja a kimenetet – mint amikor szavazunk. Szavazáskor tehát expresszíven cselekszünk:
ki akarjuk fejezni az identitásunkat (Hillman, 2010) vagy ideológiai elveinket (Brennan–
Lomasky, 1993, 16).
A racionális irracionalitás (Caplan, 2007) elmélete abból indul ki, hogy a szavazók-nak vanszavazók-nak „kedvenc” irracionális hiedelmeik, vagyis – hasonlóan a hétköznapi javak-hoz – preferenciarendezéssel bírnak saját hiedelmeikre nézve. Értelmezhető tehát az ir-racionalitás árának és az irir-racionalitás keresett mennyiségének kapcsolatát leíró keresleti görbe, amely ugyanúgy negatív meredekségű, mint a „közönséges” keresleti görbe. Így az irracionális cselekvés „árának” növekedése csökkenti az arra vonatkozó ösztönzőket, hogy az egyén e hiedelmeknek megfelelően cselekedjen. De az irracionalitás szavazáskor olcsóbb, mint magánpiaci körülmények között. A döntő szavazat leadásának nullát köze-lítő valószínűsége miatt szavazóként nem vesztünk semmit azzal, ha rosszul értelmezzük a világot, míg a magánpiacon nagyrészt a döntést hozó egyén viseli a tévhiteken alapuló irracionális döntéseinek következményeit.
3.2. Választás: a „downsi” modell4 és kiterjesztései
A képviseleti demokrácia keretei között gondolkodva a következő kérdés az, hogy a fenti motivációk valamelyikével rendelkező szavazók szavazatáért folyó verseny milyen ered-ményre vezet. A mediánszavazó tézise kiterjeszthető a reprezentatív demokráciára jel-lemző választások elemzésére: arra az esetre tehát, amikor nem (gazdaság)politikai lépe-sekről szavazunk, hanem az ezek különböző alternatíváit képviselő politikusokról.
Ter-4 Downs, 1957. Tömörítve magyarul lásd Downs, 1990.
mészetesen itt is megszorításokat kell tennünk ahhoz, hogy az alapmodellt bemutathassuk s ebből kiindulva végiggondolhassuk a modell néhány kiterjesztését.
Tegyük fel, hogy a szavazók egy dimenzióban, bal-jobb számegyenesen való elhelyez-kedésük alapján ítélik meg a jelölteket! E skála legyen most az oktatásra költött költségve-tési kiadás, amely az összes jövedelem 0 és 25%-a között mozoghat. A szavazók preferen-ciái egycsúcsúak. Ez azt is jelenti, hogy minden szavazó arra a jelöltre szavaz, amelyiknek a jobb-bal skálán elfoglalt pozíciója közelebb esik az ő legkedveltebb kiadási szintjéhez.
A 3. ábra e legkedveltebb kiadási szintek eloszlását mutatja. A függvény legmagasabb pontját 18%-nál éri el, a függvény alatti terület pedig az adott kiadási szinthez tartozók arányát jeleníti meg. Így például a szavazók 22%-ának 15 és 18% között van az ideális ki-adási szintje, a háromszög alatti teljes terület5 pedig 100.
Tegyük fel azt is, hogy két jelölt vagy párt verseng a szavazatokért, azaz mindkét párt a szavazatok maximalizálására törekszik, és az nyer (kerül a törvényhozásba), aki több szavazatot szerez. A pártok és a jelöltek továbbá szabadon tudják pozicionálni magukat a vízszintes tengelyen: bármilyen irányban és bármilyen mértékben elmozdulhatnak.
Egyensúlyban mindkét jelölt 15%-os kiadási szintet ígér a választóknak. Ennek belá-tásához meg kell mutatnunk, hogy az a helyzet, amelyben valamelyik jelölt nem 15%-ot ígér, nem egyensúlyi, mert valamelyik jelöltnek megérné elmozdulni, ha a másik nem mozdulna el. Vegyük például azt a helyzetet, amelyben a Bal jelölt 15%-ot ígér, miközben a Jobb jelölt 18%-ot. Ekkor a Bal jelölt kapná a szavazatok 60,5%-át, hiszen ennyien van-nak közelebb hozzá, mint a 18%-hoz.6 A Jobb azonban a 15 és 18% közötti 22%-nyi
sza-5 A 15 és a 18% közötti trapéz területe: [(6,67 + 8) / 2] × 3, a háromszög alatti teljes terület: 25 × 8/2.
6 A 15 és a 18% közötti szakasz feléhez (16,5) tartozó gyakoriság 7,33, így a kérdéses szavazati arány:
50 + [(7,33 + 6,67) / 2] × 1,5 = 60,5.
oktatásra költött pénz (%) gyakoriság (%)
18 25
15 50%
22%
8 28%
6,67
3. ÁBRA A downsi modell Gyakoriság (%)
Oktatásra
A KÖZÖSSÉGI DÖNTÉSEK ELMÉLETE n 157 vazat egészét megszerezheti, ha balra tolódik 3 százalékpontot, és ő is 15-öt ígér. Ebben a helyzetben viszont egyik jelöltnek sem éri meg változtatni a pozícióján, feltéve, hogy a másik is 15-öt ígér.
A feltevések természetesen szélsőségesek, s az eredmény is az. A valósághűbb üzenet az, hogy két jelölt vagy párt esetén a többségi elv alapján működő rendszerben a jelöltek által képviselt politikák konvergálnak, hiszen a jelöltek célja az, hogy a mediánszavazó(k)nak megfelelő programot képviseljenek. A fenti példában a mediánszavazók mindazok, akik a 15%-os oktatási kiadást tartják az ideálisnak. Az előző pont megfontolásai azonban azt sugallják, hogy a mediánszavazó vagy tájékozatlan, vagy nem instrumentálisan – hanem expresszív, illetve irracionális módon – szavaz. Kevés okunk van ezért azt gondolni, hogy a mediánszavazó által támogatott közpolitika saját, jól felfogott érdekeit tükrözi.
De még a konvergenciára vonatkozó eredményt is alááshatja az, ha kettőnél több je-lölt van. Több jeje-lölt esetén akkor lehet egyensúly, ha a politikai pártok nem „léphetnek át” egymáson jobbra vagy balra (Downs, 1957, 122), vagy a szavazók eloszlása többcsú-csú. Nem húznak középre a jelöltek akkor sem, ha a „széleken” elidegenedhetnek a szava-zók, vagy ha a magunknak a jelölteknek van saját ideológiájuk (Mueller, 2003, 241–243).
A jelöltek álláspontjára, az általuk hirdetett álláspont megvalósíthatóságára, valamint az elszántságukra és képességeikre vonatkozó bizonytalanság is megszünteti a konvergenci-át (Berger–Munger–Potthoff, 2000, 231–232). Ilyenkor még két jelölt esetén sincs sem konvergencia, sem egyensúly.
A két jelölt versenye leginkább a relatív többség (plurality) elvén alapuló választási rendszerben jellemző, amelyekben a győztes mindent visz (first pass the post), azaz – aho-gyan a Magyarországon a 106 egyéni választókerületben is – „az a jelölt lesz országgyűlé-si képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta” (2011. évi CCIII. törvény az ország
gyűlési képviselők választásáról 13. §). Arányos („listás”) választási rendszer esetén olyan módszert alkalmaznak, amely a pártok által megkapott szavazati arányokat parlamenti mandátumokra arányosítja.7
3.3. Törvényhozás: kreatívan romboló járadékvadászat
A szavazók motivációinak sajátosságaiból az is következik, hogy a választók és a választot-tak közötti megbízó-ügynök probléma súlyosabb, mint a klasszikus, részvényesek kontra menedzsment esetben. A szavazóknak ugyanis ugyanúgy nincs ösztönzőjük a választások után a politikusok ellenőrzésére, ahogyan nincs ösztönzőjük a választások előtt az alter-natívákról tájékozódni. A szavazói tájékozatlanság eredménye pedig az, hogy azon
cso-7 Az arányos választási rendszerekben alkalmazott tényleges és lehetséges választási módszerek elem-zése – ahogyan az alternatív szavazási eljárások elemelem-zése is – külön fejezete a közösségi döntések elméleté-nek, amelynek részletes tárgyalására itt nincs mód. Az alapokat lásd Johnson, 1999, 129–159. A magyar országgyűlési választási rendszerben az egyéni választói körzetekben megszerzetteken felüli és a kedvezmé-nyes mandátumokkal csökkentett 93 mandátumot az ún. D’Hondt-formula alapján osztják ki.
portok érdekei érvényesülnek – a tájékozatlanok kárára –, amelyeknek viszont van ösz-tönzőjük a tájékozódásra és a politikai cselekvésre. A tájékozatlan szavazó-adófizető így egyértelmű vesztese ennek a – politikusok és érdekcsoportok aktív részvételével folyó – járadékvadászatnak.
„A járadékvadászat szűkös erőforrás feláldozása mesterségesen létrehozott transzfer megszerzése érdekében” (Tollison, 1982, 578),8 vagyis „az erőforrások járadék megszer-zésére irányuló felhasználása, miközben a járadék maga olyan tevékenységből származik, amelynek társadalmi értéke negatív” (Tullock–Brady–Seldon, 2002, 43). A járadékvadá-szat tehát azért káros, mert a járadékvadász a jövedelem-átcsoportosítás érdekében nálja fel azokat az erőforrásokat, amelyeket több jövedelem növelésére is lehetne hasz-nálni. Káros még azért is, mert a járadékvadászat „áldozatai” szintén produktív célra is használható erőforrásokat áldoznak a járadékvadászat elleni védekezésre.
Ha azonban sokfajta járadékvadászi érdek létezik a társadalomban és minden érdeket képvisel egy érdekcsoport, akkor elvileg létrejöhetne e csoportérdekek hatékony egyen-súlya. A csoportok járadékvadász viselkedését vizsgálva azonban Olson arra jut, hogy egyik járadékvadász érdekcsoport nem ellensúlyozza a másikat (Olson, 1987, 1997).
A járadék ugyanis az érdekcsoport tagjai számára közjószág, azaz egyrészt többet fo-gyasztva belőle nem csökkentjük a csoport többi tagja fogyasztási lehetőségeit, másrészt a fogyasztásból nem is lehet kizárni a jószág termeléséhez hozzá nem járuló tagokat. Így a csoport egy tagjának nem éri meg erőforrásokat áldozni fel a járadék biztosításáért.
Csak bizonyos csoportok képesek megoldani a kollektív cselekvés e problémáját (lásd A jog gazdasági elemzése című fejezetet) – az ilyenek általában kicsik, tagjaik sok hasz-not húznak a járadékból (tipikusan egy iparág termelői), és képesek valamilyen „szelektív ösztönzőt” biztosítani a tagjaik részére (a szervezetben való tagság és a tagdíj befizetése valamilyen előnyt vagy hátrányt jelent azokkal szemben, akik nem tagok).
Az ilyen járadékszerzési lehetőségek soha nem fogynak el. Mivel a járadékszerzés újraelosztást jelent, s mivel az újraelosztás könnyen körkörös többséghez vezet, irányá-nak megváltoztatásához mindig lehet új többséget is szerezni. Például a három szavazói csoport részesedését egy-egy számhármassal illusztrálva többségi szavazás esetén igaz az, hogy (50, 40, 10)
(30, 50, 20)
(40, 30, 30)
(50, 40, 10), mert a három lépés közül mindegyiket támogatja valamelyik többség. Így egy kreatív politikus mindig felfedezhet egy újabb újraelosztási (járadékvadász) lehetőséget (Holcombe, 2002), főleg, ha a jára-dékvadászat a közösség kultúrájával sem ellenkezik (Choi–Storr, 2019).„Visszacsinálni” viszont sokkal nehezebb a járadékvadászat és a járadékszerzés ered-ményeit. A járadék létrehozása mesterségesen szűkíti egy jószág kínálatát, ezért bizonyos szereplőket privilegizált helyzetbe hoz azzal, hogy kockázatmentes profitlehetőséget te-remt számukra. A járadékra való jogosultság ugyanis az alternatív költségeket meghaladó
8 A járadékvadászat irodalma igen kiterjedt, amit jól illusztrál, hogy egy alapvető tanulmányokat össze-gyűjtő, több mint egy évtizedes kötet is 1500 oldalas (Congleton–Hillman–Konrad, 2008). Az irodalom egyik klasszikusa megjelent magyarul (Krueger, 2004), ahogyan az érdekcsoportok irodalmának alapjait áttekintő egyik fontos írás is (Mitchell–Munger, 2004).